推行合同节水管理的难点与对策

2017-04-11刘云杰

水利经济 2017年5期

关键词：节水用水水资源

刘云杰

(水利部综合事业局，北京 100053)

推行合同节水管理的难点与对策

刘云杰

(水利部综合事业局，北京 100053)

推行合同节水管理是落实习近平总书记“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时期水利工作方针的有力举措。在总结合同节水管理实施情况的基础上，分析了推行合同节水管理的难点和主要问题，提出了两手发力，大力推行合同节水管理的措施和建议。

合同节水管理；水资源；政策研究

1 合同节水管理提出的背景与实施情况

我国是一个水资源短缺的国家，长期面临人多水少、水资源时空分布不均的基本水情。2016年，我国人均水资源占有量仅为2 180 m3/人，仅相当于世界平均水平的约四分之一。水资源分布不均、承载力低、与生产力布局不匹配已成为限制我国经济社会发展的重要因素[1]。未来，随着我国城镇化进程进一步推进和工业化进程日趋加快，水资源供需矛盾、水污染、水生态环境退化等问题必将进一步限制我国可持续发展[2]。预计2030年左右，我国人口将达到15亿峰值，人均水资源占有量预计约1 860 m3，接近国际公认的缺水警戒线，面临严峻的挑战。我们必须坚持节水优先方针，开源与节流并重，努力提高水资源配置利用的效率和效益。

为破除国家水安全制约，我国于2002年开始启动了节水型社会建设[3]，旨在构建以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系、公众自觉节水的行为规范等四大体系。经过十余年的不断努力，我国节水型社会建设成效显著。“十二五”期间，我国万元国内生产总值用水量下降31%，万元工业增加值用水量下降35%，农田灌溉水有效利用系数由0.502提升至0.532，用水效率全面提高。

然而，在节水型社会建设取得显著成效的同时，节水的市场机制建设严重滞后，影响和制约了节水事业的进一步发展[4]。以政府为主导的节水模式未形成有效市场，造成节水内生动力不足、社会资本无法进入、节水长效机制不落地、节水技术和产品得不到推广等问题。

“十三五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是大力推进生态文明建设、转变经济发展方式的重要战略机遇期，节水型社会建设面临新形势、新任务和新要求。2014年3月，习近平总书记提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水新思路，明确了节水对解决中国水资源限制问题的重要意义，指出在优化水资源配置中市场机制与政府力量均应充分发挥作用。为落实治水新思路，迫切需要建立能够充分发挥市场活力的新型节水服务模式，以激发节水内生动力，提高水资源配置效率和效益，实现水资源承载力与经济社会可持续发展相匹配。

国家发展改革委、水利部高度重视节水工作，积极贯彻落实中央治水新思路，开展了合同节水管理推行机制研究，探索节水管理的新模式。近年来，水利部综合事业局运用市场机制积极创新节水服务模式[5]，尝试开展了合同节水管理的实践探索并初见成效，较好地诠释了“节水优先、两手发力”的治水新思路。在研究与实践的基础上，“推行合同节水管理”被纳入党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2016年7月27日，国家发展改革委、水利部、国家税务总局联合印发了《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》(以下简称《意见》)，正式启动实施合同节水管理。《意见》出台后，各地、社会各层面反响热烈，各项工作有序开展。

一是形成合力，及时开展政策解读与宣贯。重点围绕落实新出台的《意见》，在《中国水利报》上发表了《意见》解读，在《经济日报》《人民日报》上发表了专稿。通过中央主要新闻媒体单位，包括《人民日报海外版》，分别对多个试点项目进行了现场报道，社会反响良好。通过合同节水管理与技术交流会，向全国合同节水服务企业解读了《意见》出台的背景和利好政策，社会反响良好。

二是压实责任，强化节水监管制度。2016年，水利部、国家发展改革委联合印发《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》，对用水效率指标、考核、任务都提出了明确要求，压实了地方政府和各行业节水的责任。山东省潍坊市通过对重点行业进行节水评估评级，推动企业采取合同节水管理模式实施节水改造。

三是标准先行，制定合同节水管理有关技术标准。出台了《合同节水管理技术通则》《项目节水量计算导则》《项目节水评估技术导则》3项国家技术标准。

四是推动开展试点示范。发改委环资司、水利部水资源司与综合事业局经多次研究，初步提出了《合同节水管理试点示范方案》，组织召开了专题研讨会，近期拟开展相关工作调研，确保试点工作落地生效。部分省市也迅速行动起来，如内蒙古自治区水利厅联合机关事务管理局、节水办印发了《关于开展合同节水管理试点的通知》，并从水资源费中落实了补助资金；江苏省也已明确在南京和南通市率先开展合同节水管理试点。目前，在公共机构领域河北工程大学节水改造项目，河湖水环境修复领域天津护仓河水污染试点改造项目、向阳水库水污染治理项目，高耗水服务业北京某高尔夫俱乐部节水技术改造项目采用合同节水管理模式已取得成功。

五是引导节水服务企业自主建立行业组织。综合事业局以科技推广中心和国泰节水公司为主体，组织成立了“全国合同节水管理技术产业创新战略联盟”和“中国水利企业协会合同节水管理专业委员会”。合同节水专委会已吸收会员单位100余家，包括具有较强影响的节水器具、输水管材及泵阀等生产型企业以及知名水生态、水污染治理等技术创新性企业。2016年7月，印发了节水服务行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，行业组织网站已正式上线运行。“全国合同节水管理技术产业创新战略联盟”已有50余家成员单位，涵盖了高耗水工业节水、高耗水服务业节水、公共机构节水、高效节水灌溉、水环境治理、供水管网漏损控制、水资源监测及信息化等领域。

2 推行合同节水管理的难点与主要问题

合同节水管理是一种新的节水管理模式和投资方式，由于刚刚起步，可供借鉴的成熟经验不足[6]。从全国层面总体看，推行合同节水管理工作进展还比较缓慢，社会力量参与节水的积极性不高[7]。推行合同节水管理的难点与主要问题有以下几个方面。

(1)激励政策不到位。《意见》明确提出，符合条件的合同节水管理项目，可按相关政策享受税收优惠。各地、各有关部门可利用现有资金渠道和政策手段，对实施合同节水管理的项目予以支持，但目前激励政策不到位。一是现有财政政策扶持范围较窄，现行支持节水的15项财政政策中，11项政策全部针对农业节水，仅有2项政策涉及工业节水，1项政策涉及公共机构节水，1项政策涉及节水技术。且多数政策虽规定了扶持方式、扶持对象、扶持力度，但能够真正操作的政策较少。水价不到位又缺少财政政策支持，难以形成利润来实现效益分享。二是中央财政节能减排专项资金虽然涉及节水领域，但其关注领域和资助方向不同，且节能减排专项资金设立的门槛较高，合同节水管理项目难以纳入其中，现有的节水服务企业基本上达不到申请专项资金条件要求，享受不到相应的资金扶持。三是机关事业用水户单位经费是收支两条线，水费多少纳入预算由财政拨款安排，与单位自身无关。这些单位节约的水费不能分享效益，也缺少激励措施。比如高校实施合同节水管理，节水改造经费在财政经费中没有列支科目，节水服务企业在回收资金时遇到较大困难，一定程度上削弱了用水户进行节水改造工作的积极性。因对用水户和节水服务企业都缺少相应的激励政策，水价调整、鼓励扶持政策不到位，造成用水户与节水服务企业持观望态度。

(2) 配套制度不健全。政府在合同节水管理中的作用主要是引导和扶持，利用市场机制就要充分激发用水户和节水服务企业的内生动力。目前国家层面出台了一系列强化节水的监管制度，这些制度针对的责任主体、考核对象主要是地方政府与行政管理部门，与推行合同节水管理相配套的制度还有待建立。一是现行法规制度中大部分节水有关制度是规定取、用、排等供用水行为，针对用水户节水责任与义务不够清晰，在招投标、预算管理、会计核算制度、财政支出制度等方面配套制度有待完善。二是国内节水服务企业多为中小企业，这些节水服务企业在参与招投标时可能会因资质等问题受到限制。针对节水产品、设备等方面制度较为薄弱，缺乏监管和法规制度的约束。

(3) 机制创新模式尚未形成。合同节水管理是利用市场机制推动节水管理的一种创新模式。节水的动力机制，一是外力驱动，即政府管理，政府引导的作用主要体现在为合同节水管理营造良好的激励和约束的外部环境；二是内生动力，即市场主体的自觉性，市场机制的作用主要体现在用水户和节水服务企业在外部环境激励和约束下，增加节水和参与节水的主动性和积极性。目前，在政府层面，由于涉及不同领域、不同用水对象，各部门联动与协调机制尚未建立，对用水户考核与激励机制、水价调整机制、对节水服务企业的监管机制不到位。在节水服务层面，大多数节水服务企业可抵押资产少，银行融资难。效率和贷款规模均难以满足需求。由于水价偏低，节水投入与收益不成比例、投资周期长，投资收益存在不确定性，对节水服务企业缺少吸引力。由于先期投入后分享效益，无论采取哪种模式，合同节水管理的主要风险集中在节水服务公司。由于项目收益的不确定性和融资难，国家相应补贴激励政策不到位，导致节水服务企业承担的风险大，投融资机制、风险管控机制、企业信用机制尚未建立，社会资本参与节水的积极性不高。

(4) 技术支撑薄弱。当前资源短缺与用水浪费并存，主要原因是计量认证监测体系不完善，缺少对用水户取、用、耗、排水行为有效的监控手段。健全标准和计量体系是实施合同节水管理的主要技术支撑。节水标准方面，国家层面目前已有节水型企业、节水型社区、节水型服务业评价标准，以及合同节水管理有关技术标准，但缺少节水型灌区、节水型学校、节水型机关等的评价标准，涉及不同行业、不同类型节水量及效益评价的技术要求还不完备。合同节水管理需要的用水计量、节水量第三方评估、节水效益评价等技术支撑还很薄弱。

3 两手发力，大力推行合同节水管理的措施和建议

3.1 营造激励与约束的外部环境，激发用水户节水的内生动力

推行合同节水管理，政府部门的主要任务是加快推进制度创新。一是制定节水监管制度，以强化节水约束性指标管理、健全技术标准和计量监控、严格节水目标考核为重点，完成纳入国家水资源管理系统的重点取用水监控设施建设，结合各级水资源管理信息系统建设，对重点用水户加快安装远传水表等监控设施，实现用水数据在线采集、实时监测。对新增取用水户、农业灌区、新增或更新改造机井，按照有关规范及用水监控的要求，加强和尽快完善用水计量设施。建立完善节水考核指标体系，对严重缺水地区将落实用水节水指标作为实行最严格水资源管理制度考核重要内容。二是加快水价改革，全面实行城镇居民阶梯水价、非居民用水超计划超定额累进加价制度。研究完善对高耗水、高污染行业的差别水价政策。深入推进农业水价综合改革，建立健全合理反映供水成本、水资源稀缺程度，有利于节约用水的农业水价形成机制。通过调整水价，使用水户主动节水。三是制定激励政策，对实施合同节水管理的项目给予财政补贴，鼓励通过资本市场优化重组，化解落后产能，激发用水户节水改造的需求。针对不同用水户制定节水的奖励政策。

3.2 创新机制培育节水服务市场，吸引更多的社会资本参与节水改造

一是创新投融资机制。探索运用互联网+供应链金融方式，加大对合同节水管理项目的信贷资金支持。拓宽投融资平台准入合同节水管理项目政策，探索建立合同节水管理专项融资担保制度，以及政银担三方参与的合作模式。通过完善价格、税收、金融等优惠政策，进一步拓宽融资渠道，依托资本市场放宽准入，吸引组建更多的节水服务企业参与节水，加快节水改造，扩大节水服务市场。二是创新监管机制。规范节水产品准入，对主要用水产品逐步实行水效标识管理，扩大政府采购节水产品的范围和比例，引导消费者购买使用节水产品，推动生产者不断改进产品节水性能。开展节水产品质量提升与推广普及行动，对重要节水产品实施质量监督抽查，依法查处不符合节水强制性标准的产品。制定落后、耗水量高的用水产品、设备淘汰目录和国家鼓励的节水产品、设备目录，建立完善限制、淘汰落后的激励约束机制。发挥行业协会的自律作用，实行节水服务市场负面清单制度，加快节水服务企业信用体系建设，褒扬诚信，惩戒失信，不断提高行业整体素质，确保节水服务产业有序发展。三是创新竞争机制。鼓励各类投融资平台及社会资本组建具有较强竞争力的专业化节水服务企业，积极开展用水评估、水平衡测试、节水设计、技术集成、节水改造、节水效率评估等技术服务。鼓励运用互联网+合同节水管理等方式，构建集节水信息发布、节水技术集成、节水产品推广、节水政策咨询等于一体的节水信息平台，有效推动节水服务产业有序发展，不断提高节水服务行业整体水平。

3.3 以点带面推动开展试点示范

合同节水管理是一种新的节水管理模式和投资方式，由于刚刚起步，可供借鉴的经验不足。《国民经济和社会发展第十三个五年规划刚要》明确提出实施100个合同节水管理试点，就是要通过3～5年的试点示范，激发市场活力，创建有利于全社会共同参与的节水新模式。在试点类型的选择上，结合全民节水行动计划、“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案工作要求，建议首先选择公共机构、高效节水灌溉、供水管网漏损控制和水环境治理等领域先期开展合同节水管理试点示范。通过试点建立起可复制、易推广的不同类型合同节水管理模式，推动先进节水技术、工艺和产品应用，初步形成政府引导、市场主导的节水服务机制。

3.4 创新引领增加市场竞争活力

《国民经济和社会发展第十三个五年规划刚要》明确提出实施创新驱动发展战略，把大众创业、万众创新融入发展各领域各环节，打造发展新引擎。一是促进企业在节水技术和产品上创新，积极推动建立以企业为主体的节水技术创新体系。支持企业充分利用国家专项资金，牵头节水治污等关键技术攻关。鼓励骨干企业主导建立节水服务产业技术创新联盟，形成产学研结合平台，集成推广先进技术和节水产品。二是推动国家科技推广服务体系在技术推广上创新。科技推广部门应积极开展节水技术和产品的评估和推广工作，及时制定国家鼓励和淘汰的节水工艺、技术和装备目录。三是促进节水服务企业在优质服务上创新，通过政府积极为符合条件的节水服务企业提供融资支持，提高节水服务企业的市场竞争能力，并鼓励节水服务企业通过创新提供最优的节水诊断、改造服务，最大幅度地提高水资源利用效率，进而促进自身竞争力不断提高。