美国经验对我国金融监管体制改革的启示——以宝万股权之争为切入点

危钊强

(华东政法大学,上海 201620)

一、引言

历时将近两年,沸沸扬扬的宝万股权之争在2017年6月30日尘埃落定,万科股东大会表决通过万科第十八届董事会成员。从表决结果可以看出,当初宝万之争的两大主角，万科管理层的领军人物王石,以及与之针锋相对的宝能系,在最后的股东大会表决结果上均没有获得“理想”中的好处:王石黯然离场,不再担任万科董事长;宝能系虽仍持有万科股份,但是无法在董事会获得自己提名的席位,只能在压力之下表示支持万科董事会换届方案,支持万科发展。

这场股权争夺大战以两大主角的离场而结束。作为近两年来中国资本市场上最为夺人眼球的资本游戏,它的结束并不意味着金融市场监管层的反思也止步于此。从2015年7月至2017年7月,这场整整耗时两年的资本大战折射出诸多问题:收购方宝能系举牌巨额资金来源是否合规;目标公司万科停牌半年之久,2017年初董事会换届延期是否违反《公司法》《证券法》等法律规范;监管层面,上到央行,下到三会采取的监管措施是否妥当及时。万科独立董事华生事后评论:“如果监管部门一开始就统一协调、依法治市,严格按照规则办事,有漏洞也及时修补规则,让市场参与者明确规则界限,也就不会留有遗憾。”作为险资入市并举牌上市公司的代表性事件,宝万大战折射出诸多问题,最终遭受考验的恐怕是我国当前金融监管体制的有效性。

国家“十三五”规划提出了加快金融体制改革的要求,2017年7月中旬召开的全国金融工作会议更强调了金融安全和金融稳定,对我国金融体系的调整和完善提出了更高要求。金融体系的改革和完善必然包含对金融监管框架改革的要求。以宝万之争为切入点,对该事件的问题和评论细加省察,并分析美国金融危机过后金融监管体制的改革作为我国金融监管制度安排及金融监管框架的塑造与重构提供借鉴,正当其时。

二、混业经营与金融创新下的监管挑战

(一)收购行为横跨行业,监管盲区在所难免

在此次股权争夺大战中,宝能系在短时间内动用巨额资金杀入股票市场,成为万科第一大股东。从法律层面来看,涉及到的问题包括这一系列资本操作是否存在内幕交易,宝万双方是否忠实履行我国证券类法律法规规定的信息披露义务,宝能收购资金来源及筹集手段是否合法,从筹集资金到举牌,宝能系背后的一切运作行为是否利用了当前我国金融监管“一行三会”体制存在的漏洞并最终从中获利等。作为收购方的宝能也好,作为目标公司的万科也罢,在证券市场上进行资本游戏,必然要遵守游戏规则,受到相关法律法规的规制。

从举牌资金来看,在短短一年内,宝能系共动用大约458.36亿资金持有万科25.51%股份,成为第一大股东。除自有资金之外,宝能系举牌万科的资金主要来源于浙商银行的理财资金、前海人寿的保险资金、商业银行和券商及基金公司的其他杠杆资金。很明显,这是一场涉及银行业、保险业,最终在股票市场上演的一场资本大戏。

随着我国资本市场规模的不断扩大,为争夺市场资源和商业利益,商事主体在逐利本性的驱使下,不断扩大商事活动开展范围。虽然我国现行法律规定银行、证券、保险三业应分业经营,但是为了实现业务的多元化发展、降低交易成本、追求资本配置的“帕累托改进”,银行、保险、证券等金融市场主体已经不甘心局限于自有领域,而是纷纷扩大自身经营“地盘”,打破原有业务边界,致使行业间的业务经营出现明显的交叉与渗透。特别是在金融创新的大背景下,越来越多金融市场主体的行为不可避免地带上了“混业经营”特征,混业经营已经成为当前我国金融业发展的主导趋势。

从市场主体层面来看,浙商银行、建设银行、广发银行等通过基金、信托等不同通道“输送”巨额资金给宝能,再投资于万科股票,显示其通过间接股权投资的方式涉足证券市场。但是根据2009 年《中国银监会关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》(银监发〔2009〕65号)的规定,理财资金不得投资于境内二级市场公开交易的股票或与其相关的证券投资基金,可见收购方宝能通过此类横跨监管部门的多通道设计,使银行、证券、保险等单一行业均绕过现行有效监管规定,抬高杠杆率,造成监管真空地带。

另外,前海人寿也将保险资金投入到资本市场,其中主要部分是通过万能险筹措保险产品的资金,根据保监会在2005年发布的《关于保险机构投资者股票投资有关问题的通知》,保险机构投资者股票投资的余额有5%的投资比例上限,另外对于万能寿险产品投资股票的比例有80%的投资比例上限。前海人寿作为保险机构投资者,其以万能险为主的保险资金是否超过法定80%比例,尚无明确数据可以证实。但从2016年12月5日前海人寿被迫直接停止开展万能险新业务来看,这部分收购资金的构成比例显然存在问题。有学者认为,在关注收购意图和收购资金来源合法性的时候,我们还应该注意到这种以金融资产收购实体资产的做法是否符合当前政策导向和法律法规,甚至是相关法律的合理性。此次宝能的做法不仅具有很强的示范作用,也对监管部门敲响了警钟。

最后,宝能系利用各种创新类型的金融产品融资工具以及股权质押、融资融券和资管计划等融资工具的杠杆作用获得充足的资金进而通过股权投资成为万科的第一大股东,涉及到的监管部门便包括银监会、证监会以及保监会等多个部门,虽然目前在分业监管的体制下有《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融领域的基本法律约束,但面对当下我国金融市场上出现的机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂等特点,分业监管模式显得力不从心,监管盲区在所难免。

(二)“保证双会”监管被动

从法理来看,宝能举牌万科是市场主体之间收购与被收购的市场化行为,只要符合相关法律法规的要求,监管部门不宜主动干涉。并且近年来,随着金融市场不断发展,各监管部门为满足市场发展的需要和监管职责的内在要求,根据市场的变化情况也积极新增修订了相关的监管政策规定,并非没有作为。但由于全覆盖、全链接的协同金融监管体制以及对金融创新类业务监管经验的欠缺,当金融市场上出现突发性事件时,难以及时制定适当的风险管理和风险监管措施,致使监管中往往出现被动监管的困境。此次“宝万之争”事件便是一例,在判断相关市场行为是否合法合规时,却发现无法可依、无规可循。比如银监会《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》(银监发〔2010〕72号)(以下简称《通知》)第二条规定,信托公司在开展银信理财合作业务过程中不得开展通道类业务,然而,在实际监管中对于何种类型的业务属于通道业务,《通知》中并没有明确界定。

1.证监会监管滞后。其实,从结果来看,在此次宝万之争中,证监会很好地充当了“消极”“合格”的监管者的角色,除了几次带有“警告”意味的正式发言和几个来自于证监会层面的问询函,并无其他实际作为。2016年5月,证监会发布了《证券期货经营机构落实资产管理业务“八条底线”禁止行为细则(修订版,征求意见稿)》,其主要内容之一便是强化杠杆限制及信息披露,严格限制资管计划杠杆倍数,如股票类、混合类资管计划杠杆倍数不得超过1倍。此次对2015年3月出台的文件进行修改,是宝万之争后果所带来的紧迫局面所致,是监管层对市场行为的官方回应,但却显现了其监管政策的滞后性。

另外还有一件事情值得关注。按照万科公司章程,万科企业股份有限公司第十七届董事会(王石任董事长)的任期届满日为2017年3月28日。根据《公司法》和上市公司相关监管规定,新一届董事会的换届工作本应在上一届董事会届满前完成。但是直到3月28日止,万科董事会都未启动董事会换届程序。因此为了维护股东权益,万科小股东曹洪林律师于3月29日依法向深圳市盐田区人民法院起诉,理由为万科企业股份有限公司损害股东利益,应承担赔偿责任。直到2017年6月30日,万科股东大会表决通过万科第十八届董事会成员,原有董事会“超期服役”整整三个月之久。不同的监管目标追求产生不同的监管体系设计,不管是分业监管还是混业监管,在现存的监管框架之下,“合规”毫无疑问也理所应当是所有监管体系和监管目标的前提。万科董事会到期之前甚至到期很长一段时间内,怠于启动提名程序,明显违反现行法律规定。对于这种现象,无论是证监会,还是证券交易所,抑或是法院系统,都没有具体的行政处罚等监管手段,甚至连基本的明确表态也没有。如学者所言,“这个问题还可以进一步挖下去,那就指向我们整个法律制度设计的弊端,缺乏对董事会超期服役现象的具体规制措施。”不难看出,万科董事会这种“超期服役”的行为是针对宝能系的恶意收购抗击手段的一部分,但是对于其他股东而言,却可能存在损害中小投资者利益的可能,监管部门对此类明显违反我国《公司法》规定的违规行为表现出来的漠视态度,极大削弱了他们的公信力。

2.保监会“有针对性”监管。相比于证监会所表现出的“消极”反应,保监会的行动稍显积极。在规范层面,2016年6月,保监会发布《关于加强组合类保险资产管理产品业务监管的通知》(保监资金〔2016〕104号),具体内容包括:一是限制杠杆操作,防止投资过热引致系统性金融风险；二是禁止以外部投资顾问形式将产品委托给其他金融机构开展投资,以防范操作风险。此举是为了降低如宝万大战中前海人寿等险资入市的风险性,降低金融动荡发生的几率。2017年1月,中国保监会发布《关于进一步加强保险资金股票投资监管有关事项的通知》(保监发〔2017〕9号)。这份文件强调了对保险机构与非保险一致行动人重大股票投资行为的监管,特别是对举牌或收购行为的监管,“明确禁止保险机构与非保险机构一致行动人共同收购上市公司”,保险机构只有在偿付能力、股票投资能力、内控管理等方面具备了基本条件和符合程序要求的情况下,才能开展重大股票投资和上市公司收购。保监会还通过这份文件发出倡议,提出保险机构应当做友好投资人,切实与上市公司股东和经营层沟通,促进保险资金对上市公司经营发挥良好协同作用。自古以来“商场如战场”,更何况是暗流涌动的资本市场,这种来自于监管层面的“友好投资人”倡议,毫无疑问指向了宝万之争,带有不少的喜剧性色彩。

此外,保监会在2016年年底和2017年年初针对宝能系采取了一系列立竿见影的措施:2016年12月5日,保监会直接要求前海人寿停止开展万能险新业务;2017年2月24日,保监会对前海人寿及其董事长姚振华做出行政处罚,后者被撤销任职资格并禁止进入保险业10年,理由是“存在编制提供虚假资料、违规运用保险资金的行为”。对于此事件的回应,保监会的监管行动更为具体而严厉,但是如果没有宝能在资本市场上大胆举牌万科公司,想必不会引起监管部门对这类保险企业的彻查,由此可见监管部门在此类事件中的监管行为总是存在一定的被动性和滞后性,未能从事前预防的角度很好地防止此类违规运用保险资金的市场行为。很明显,针对近年来险资大举入市的市场趋势,这是来自监管层面最强有力的回应,起到了“敲山震虎”“杀鸡儆猴”的作用。

三、美国金融监管体制改革路径

(一)美国金融经营体制及监管体制改革史

美国拥有世界上最发达、最活跃的资本市场,“华尔街”(Wall Street)也一直是全球金融市场的中心和楷模,引领着世界金融市场的发展潮流和方向。从金融产品到金融行为,从监管模式到法律制度,美国的金融监管严厉而不失灵活性,对金融业的稳定和发展起到了促进作用,对美国经济的发展乃至世界经济的繁荣与稳定都起到了巨大的推动作用,因此它的金融监管体系也成为了许多新兴国家效仿的楷模,我国也不例外,数次《公司法》和《证券法》的修订,都受到了浓重的“唯‘美’主义”情结的影响。在美国,金融格局的不断变化引发监管框架的不断调整,从而造就了当今如此发达的金融市场和相对完善的金融法律法规监管体系。

美国金融市场的经营方式和监管制度的变迁大致可以分为三个阶段:20世纪30年代以前的自由竞争时期,20世纪30年代到90年代末期的分业经营、分业监管时期,以及20世纪90年代末至今一直维持的混业经营、功能监管下的多头监管时期。

在自由竞争时期,关键的事件和时间点有两个,分别是《国民银行法案》(National Bank Act)的颁布和美国联邦储备体系 (Federal Reserve System,简称FED)的建立。1863年以前,美国的金融业以自由银行为特征,1864《国民银行法案》则重新构建了美国的金融体系:联邦层面和州层面的二重性银行体制建立,美国历史上首次有了货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency,简称OCC)这样一家担负金融监管职能的官方专门机构来监管联邦特许经营银行,标志着美国政府开始介入金融活动。为应对银行危机和弥补国民银行体制缺少灵活性的缺陷,1913年美国联邦储备体系成立,即美国的中央银行体系,旨在解决实施国家层面的货币政策、管理银行以及统一清算的问题。美国联邦储备委员会(Federal Reserve Board,简称美联储)作为监管主体的中央银行,当时的主要任务是发行货币、建立全国支付清算系统和承担最后贷款人的职责,而不是管理整个金融体系。但是可以说,联邦储备体系的确立使美国进入现代金融管制时期。

进入20世纪30年代,美国分业监管初步建立:1929年至1933年爆发严重的经济危机,自由经济思想被凯恩斯主义渐渐取代,美国开始强调金融活动的安全性,进行一系列的金融制度改革,由混业经营、混业监管向分业经营、分业监管转变,并确立“金融安全优先”的立法取向,实行严格的金融监管。其中的标志性事件是1933年国会出台的《格拉斯—斯蒂格尔法》(Glass-Steagall Act),其将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开,禁止银行包销和经营公司证券,以保证商业银行避免证券业的风险,这标志着美国分业经营、分业监管的格局基本形成。20世纪30年代到70年代,美国对银行业和证券业的分业监管得到进一步完善。其中仅仅在20世纪70年代末期,分业监管下的严格监管有所松动。

20世纪30年代到90年代末,因为实行金融业分业经营和分业监管,故美国并不存在金融集团的监管问题。直到1999年,美国参众两院通过《金融服务现代化法案》(Gramm-Leach-Bliley Act),以立法的形式允许银行、证券、保险的跨界经营和探索金融集团的发展模式,并正式废除了1933年制定的《格拉斯—斯蒂格尔法》,此举标志着商业银行、证券、保险分业经营格局的终结。自此,对混业经营的开放使得对金融集团的监管也成为金融监管的一个重要方面。但是,至今美国的金融监管体系仍然保留有20世纪分业时期所形成的分业监管的色彩,是一种混业监管和分业监管相结合、以混业监管为主的综合监管模式。

此外,1999年的美国《金融服务现代化法案》还以立法的形式规定了功能监管。功能监管是依据金融体系基本功能而设计的监管,它关注的是金融产品所实现的基本功能,以金融业务而非金融机构确定相应的监管机构和监管规则,减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。同时,功能监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势,强调跨机构、跨市场监管,因而可以实现对金融体系的全面监管。在2008年金融危机发生前,美国便完成了从机构监管(institutional regulation)向功能监管(functional regulation)的转变。

美联储前主席格林斯潘曾在其著作《动荡年代》(The Age of Turbulence)中说到:“多个监管者比一个好。”当时的现实也的确如此，到2005年底,联邦和各州层级加起来从事金融监管的机构多达115个,而且当时国会还在考虑继续增加它们的数量。每家机构都在其权限内颁布法规并实施监管,形成了多层级的监管体制。这种层层嵌套、相互影响的监管模式在一定程度上有利于克服单一监管体制严苛刻板的缺陷,减少监管决策失误,也确实对美国金融业的繁荣与发展做出了不可磨灭的贡献。总的来说,1999年美国改革并持续发展的金融监管模式,是一种符合经济发展和金融稳定、符合金融日益开放性和全球化的金融监管,是既能避免政府过度干预又能有效监督金融市场运行的金融监管。

(二)2008年金融危机过后《多德—弗兰克法案》及时出台

由2007年次贷危机引发,最终演化为波及全美、席卷全球并对实体经济产生重大影响的金融风波暴露了美国金融监管体制的缺陷。美国规则细密、监管严苛的金融监管模式的有效性遭到质疑和挑战。从监管部门到学者及业界对危机发生的原因进行了不断的反思和总结,如有学者认为,彼时美国正在丧失其股权市场的主导地位,其监管有效性也在不断降低;多层级的金融监管体制导致监管成本高,效率低下,并最终转嫁给消费者;金融监管竞争导致“监管竞次”和“监管套利”;实体经济背景中出台的法律法规严重不适应虚拟经济形态的需要。经过一段时间的酝酿,在吸收总统金融市场工作小组(The President’s Working Group on Financial Markets, PWG)等各方意见的基础上,时任财长保尔森于2008年3月29日公布了名为《现代金融监管结构蓝图》(Blueprint for a Modern Financial Regulatory Framework)的金融监管改革计划,首次启动对美国高度复杂的金融监管系统的重大改革。

2010年7月21日,经美国时任总统奥巴马签署的《多德—弗兰克法案》(全称《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)正式成为法律。这是一部集中体现美国政府及国会对2008年爆发的金融危机全面反思的法律,是自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融改革法案。“历史地看,《多德—弗兰克法案》有望在美国金融史上成为与《格拉斯—斯蒂格尔法》比肩的又一座金融监管里程碑,并且成为全球金融监管改革立新的标尺。”该法案的作用,正如前美联储理事、联邦金融机构检查委员会主席丹尼尔·塔鲁洛所言:“时至今日,在成为国际金融危机震后不到十年的时间里,美国拥有了全球所有主要经济体中最为强大、最为多样化的金融体系”,“其中一点要归功于早在危机结束之前就已经启动了的金融监管改革。”这指的便是《多德—弗兰克法案》所代表的金融监管改革。

该法案主要针对金融危机爆发中显现出来的问题,所以其触角也指向美国金融体系亟待改革的诸多领域。其主要内容包括将金融监管重心从局部风险转移到系统性风险;化解金融机构“大而不倒”的风险;建立金融稳定监察委员会(FSOC),加强机构协调;强化美联储监管权力,明确美联储为金融综合监管主体,并扩大了美联储的监管范围;成立消费者金融保护局(CFPB),将保护消费者利益作为监管目标,加强对投资者和金融消费者的保护；等等。虽然有学者认为此次金融监管改革的实质是对金融危机的一个政治回答,但不可否认的是,这项法案的颁布体现了美国政府彻底解决2008年金融危机中从监管体系到市场行为所暴露的缺乏统一的审慎监管标准、不同监管当局的资本和杠杆率要求差异显著、不同监管机构间缺乏协作等问题并重振美国金融市场的决心。

(三)金融集团监管措施之改革

《多德—弗兰克法案》还将重点放在金融集团的监管问题上。实际上,对混业经营监管的主要对象就是金融集团。在实行分业经营、分业监管时期,美国并不存在对金融集团的监管问题。1999年的《金融服务现代化法案》明确混业经营模式,允许银行控股公司以金融控股公司的形式运作,金融集团监管也随之成为金融监管的一个重要方面,美国随之建立“伞状监管框架” 对金融集团进行监管。但是,金融市场不断发展,金融产品不断创新,相比于传统的融资途径——从商业银行取得贷款,融资主体越来越倾向于通过直接融资手段在资本市场上从其他主体手中筹措资金,“脱媒”(Disintermediation)的现象也愈发普遍。在货币市场和资本市场上,这一趋势催生了各种各样的金融机构,银行、各类金融机构、融资方等主体之间的关系更加紧密,系统性的金融风险逐渐累积,经济和金融市场巨大的负面效应由此产生。

但是,系统性风险是金融系统的内生性风险。面对这类内生性风险,维持金融体系整体稳定的重任不能寄希望于市场,因为市场本身并不足以鼓励运营于该体系内的各类主体降低风险,多头监管和伞形监管的弊端在2008年金融危机中完全暴露出来。美国没有针对金融集团进行监管(我国目前也没有专门监管金融集团的部门或合作机制)，覆盖所有相关监管机构的合作机制的缺失,监管机构间的竞争关系使协调变得更加困难;监管套利(regulatory arbitrage)风险突出,如AIG通过持有储蓄机构(thrift)而非商业银行来避免接受美联储较高水平的监管；等等。

为了将金融集团公司的冒险行为所带来的外部性问题内部化,并同时有效解决这类公司的监管事权问题,《多德—弗兰克法案》提出了有效的应对措施：一是将几乎所有金融集团的集团层面监管权移交给美联储。美联储对所有金融控股公司拥有审慎监管权,这种监管权力还扩展到一级金融控股公司的母公司及其所有子公司,美联储也是能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家监管机构,地位超然。根据规定,只要规模达到500亿美元并接受不良资产处置计划(TARP)项目的银行控股公司(BHC)和金融控股公司(FHC),不论其事后是否出售子公司或更改其章程都必须接受美联储的集团监管,即所谓的“加利福尼亚酒店条款”。此外,美国的金融稳定监管委员会(FSOC)还有权决定哪些机构必须受到美联储的集团监管。二是提高对金融集团的监管水平,特别是建立统一的资本充足率标准。法案为金融集团设立了统一的最低杠杆率资本要求(Minimum leverage capital requirement)和最低风险资本要求(risk-based capital requirement),从而使所有从事金融服务并具有系统重要性的控股公司都得到了相同的最低资本充足率要求。

四、美国经验对我国金融监管体制完善的启示

在经历2008年金融危机后,美国、英国等世界主要发达国家均对本国金融监管模式在危机中暴露的问题进行了反思,并对监管体制进行修正甚至重构。

细察我国金融业发展史,1989年，国家明确提出银行业与信托业、证券业、保险业“分业经营、分业管理”的原则；1993年，国务院发布的《关于金融体制改革的决定》进一步明确这一原则；到1995年，《商业银行法》和后来的《证券法》《保险法》以法律形式确立分业经营、分业监管的金融体制。分业监管的模式从提出、实行至今将近30年,此间虽然市场上各种突发事件和各类创新产品源源不断地出现,但是在国家立法层面,分业监管的模式却是风雨不动。一方面,分业监管在我国金融市场发展初期对维护市场稳定功不可没;另一方面,随着我国加入WTO,国际资本大量流入我国资本市场,加上国内市场化改革不断深入,金融市场上各类金融集团、金融“混血”产品(hybrid product)、新兴金融科技不断涌现,这种分业监管模式暴露的监管重叠和监管真空等问题应当得到重视,其有效性在此次宝万大战中再一次经受极大考验。

2017年2月召开的中央财经领导小组第十五次会议和7月份召开的全国金融工作会议都强调了防范系统性金融风险、加快监管协调机制的建立,这被认为是对改革的定调,也吹响了金融监管体制改革的号角。应明确的是,简单化地对分业监管或是统一监管进行分立都不可能一劳永逸地解决所有问题。以美国为例,从20世纪30年代以前的混业经营、统一监管,到接下来60多年的分业经营、分业监管,到如今的混业经营、多重监管,甚至在2008年金融危机后的金融改革中也有呼声要求恢复1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》,如此不断出现的“否定之否定”式的摇摆正说明分业监管与统一监管孰是孰非不能简单而论。在金融市场逐步复杂化、混业经营成为主流趋势的大背景下,简单地希冀通过“转分为统”来解决所有问题的想法并不现实。此次宝万大战暴露出的只是当前我国监管体制的个别问题,对于我国金融监管体制该如何完善,在参考美国经验的基础上,以下几点应该重视：

(一)尊重金融监管基础价值,加强投资者保护

金融创新是一把“双刃剑”,它有融通交易、活跃经济、分散风险的功能,但同时也会因为杠杆效应累积风险,甚至掀起市场风暴,破坏金融稳定。因此,保护投资者作为金融监管的基础价值,在欧美发达的市场体系中得到了重视,投资者和消费者通过“群体诉讼”(Group Litigation)或“代表人诉讼”(Representative Actions)等方式使诉权获得了保障。对于我国来说,在改革监管体制、鼓励金融创新的同时,绝不能忽视金融监管的基础价值。

当今世界,英国脱欧带来的巨大冲击,欧盟难民涌入与分离主义危机盛行,美国新任总统特朗普放松金融监管主张,世界各国都在加紧步伐调整现行金融监管模式,以应对各种不确定性因素带来的冲击。在风云突变的国际大势下,我国金融监管部门应找准自己的角色定位,信守监管本位的制度和资源环境,认清保护投资者和金融市场消费者、培植市场公信力的基础性作用。“肆虐全球的金融危机一再表明,面对贪婪与狡诈而监管层无所作为的市场,无论做得多大,都只能是空中楼阁。”

(二)明确金融集团的定义及监管机构,确定具体监管对象

从法律层面来讲,我国目前实行的仍是传统的分业经营、分业监管体制;但从市场实践来看,我国不仅存在中信、光大、平安保险等由金融机构牵头的金融集团,也存在商业银行通过控股、参股的形式组建子公司,向其他行业渗透的情况。可见金融集团在国内市场上已然存在。对待此类不算新生且已大量存在的金融主体,监管部门应注意摒弃传统的监管方式和思路。

《多德—弗兰克法案》赋予美联储对所有金融集团和金融控股公司的集团层面的监管权,足见对于一个已经完全市场化的金融体系来说,央行在金融集团的监管中将发挥重要作用。鉴于目前我国不管从立法上或是实践中,对金融集团并无明确的监管和规制主体,甚至对何为金融集团也缺乏明确的定义,在下一步金融改革工作中,应着重解决上述问题,考虑是否由担任审慎监管职责、监管经验和监管资源较为丰富的央行承担对金融集团的主要监管责任。此外,目前中国已建立金融监管部际联席会议机制,并且在2017年的全国金融工作会议上提出了建立国务院金融稳定发展委员会的想法,该部门应充分发挥其在金融集团监管方面的功效。最后,应该通过基本法律规范的建立,在下次修订相关金融市场基本法律规范时,明确金融集团的定义及范围,以确定具体的监管对象和监管措施,并在实践中既涵盖所有风险点又有所侧重。

(三)降低裙带关系之影响

裙带关系是影响金融执法有效性的主要因素之一。在我国,金融市场监管层与业界的裙带关系可能极大地影响监管效果。在宝万之争中,万科宣布股票停牌长达半年之久,“即便收购方挺得住,停牌至少也为上市公司管理层赢得了时间,而有了时间就有了上下活动、左右突围的机会,待等大势有变,即可不战而屈人之兵。于是乎,对于深谙中国政经国情的防御方而言,停牌可谓掐住敌人脉门的绝招。”从事后监管部门对宝能采取的行动来看,万科管理层通过寻求行政力量的庇护确实达到了目的。面对敌意收购,不是完全依靠市场化的抵御手段,而是拖延时间从而寻求行政力量的介入,足见我国监管部门与业界的关系显然过于“异常”。这种“异常”也还体现在监管层与业界人员的“双层流动”。

深化金融体制改革,完善金融监管制度,关键的一步是从根源上消除监管层和市场主体间的裙带关系所带来的消极影响。具体来看,监管层与业界人员的流动模式应予以修正,改双向流动为单向流动,即鼓励优秀的业界精英流向监管层,但必须尽可能抑制或禁止监管层流向业界的通道,否则,监管人员有可能为谋取“后监管”人脉关系,而在监管时投鼠忌器,导致监管绩效大打折扣。

五、结语

宝万股权之争是典型的商事主体之间的收购行为,只要在合规框架内,监管层无主动出手之必要;倘若触及法律法规底线,则监管层应以投资者利益和市场安全为纲,主动出击。此次事件暴露的诸多问题和漏洞再次拷问了我国金融监管模式的有效性。将目光投向太平洋彼岸的美国,从150多年前开始介入金融活动以来,尽管其监管体制存在缺点,但却经历了“否定之否定”的过程,从而为该国的金融业及行业的顾客提供了良好的服务,保障了金融体系安全稳定地运转。完全肯定美国当前的监管体制言之尚早,但不可否认的是,我国一行三会的监管体系已经和发展迅速的多层次资本市场需求脱轨,系统性金融风险发生的机率加大,金融体制改革迫在眉睫。回顾美国改革之路径,我国当汲取其改革经验精华,拓展思路,从市场和技术规则的角度出发,对金融市场实施真正有效的监管。

参考文献：

唐波.金融法学.北京：北京大学出版社，2012.

游劝荣.金融法比较研究.北京：人民法院出版社，2008.

伍巧芳.美国金融监管改革及其借鉴——以次贷危机为背景.北京：北京大学出版社，2013.

阳建勋.后危机时代衍生金融监管变革的法律问题研究——以《多德—弗兰克法案》为中心.北京：法律出版社，2014.

祁斌.美国金融监管改革法案：历程、内容、影响和借鉴.金融发展评论，2010(9).

陈岱松.试析美国金融监管制度的变迁及对我国的启示.湖南社会科学，2009(3).

罗培新.美国金融监管的法律与政策困局之反思——兼及对于我国金融监管之启示.中国法学，2009(3).