中国城市低碳园区建设研究

赵 燕

（兰州财经大学 国际经济与贸易学院，甘肃 兰州 730020）

中国城市低碳园区建设研究

赵 燕

（兰州财经大学 国际经济与贸易学院，甘肃 兰州 730020）

低碳园区是新常态条件下建设低碳智慧城市、发展低碳循环经济的重要载体与平台，发展低碳园区是我国“十三五”时期绿色环境发展的主要内容，而城市化的进程也会使城市是未来二氧化碳等温室气体排放的主要集中区域，因此构建和发展城市低碳产业园区必然成为我国减少温室气体（主要是二氧化碳）排放的重要战略举措。文章立足我国城市建设低碳园区的现状、存在的问题与原因分析，提出低碳园区建设应通过实行严格的资格审查准入制度，努力建成统一的园区低碳标准评价、监督体系和碳排放数据统计与管理体系，不断加强园区基础设施的升级优化，吸引高端专业人才，通过财政转移支付及相关的财税政策的扶持，统筹协调，促进园区形成以大企业为主干，中小企业共同融合发展的能够实现产业一体化发展的低碳型产业链。

城市；产业园区；低碳园区；建设研究

一般而言，产业园区或工业集中区（部分区域也称其为产业基地或经济开发区）是城市经济社会发展系统的重要组成领域，也是我国新型工业化发展与信息化融合的重要载体，更是资源能源大量消耗的集中化、密集化区域。城市区域的各类产业园区与工业经济基地建设与发展低碳绿色型、循环经济导向的产业园区，对于推动“十三五”战略机遇时期我国低碳循环经济产业的发展必将起到巨大的奠基性基础保障作用，这类园区不仅能够提高低碳科技不断实现创新驱动的能力，而且能够促成低碳科学技术成果转化和最终实现产业化的应用，这从整体上和更深意义对我国全面实现绿色发展、低碳转型、建设生态文明社会和供给册结构性改革，都具有重要的理论与现实意义。

一、城市低碳园区发展的基本现状与建设评估

（一）城市低碳产业园区仍处于初级发展试点阶段

低碳是一个新的概念，国外和国内的学者对低碳的理解不一，每个人都从自己的理解出发，有着或多或少片面的定义，因此尚未完成全面的统一的定论。目前国际方面也没有完全建成低碳城市的案例可以借鉴，而国内很多园区在很多方面仍未达到低碳园区建设的基本要求。概括现有发展状况来讲，我国低碳产业园区的建设和发展不论从其竞争能力还是综合水平而言，应该说还都处于初级阶段，究其原因，这是因为这一类园区本身在我国各地建设的时间相对还比较短、良性循环发展建设的经验积累还很不足，特别是欠发达地区大多数城市以及一些重点县城镇的低碳园区建设，还仍然停留在规划、概念、战略、谋划层面的萌芽初始状态，非常缺乏一个系统性与合理性紧密结合的科学实践，且还没有探索出适合当地、具备科学性、系统的、成型的低碳产业园区发展实施路径与创新形态。“十二五”规划实施时期，我国国家发展改革委等相关部门先后曾经在2010年、2012年分别组织和部分地开展了两批次、共计42个国家级的低碳发展省份和低碳城市建设试点。这些试点城市分布范围涵盖了发达地区和欠发达地区。在此基础上，国家相关主管部门在其后出台的《十三五时期控制温室气体排放的工作实施方案》则进一步提出，要继续开展国家级低碳省区和城市试点的示范推进工作，积极探索具有不同特色、不同实施重点的城市低碳产业发展类型和特色模式，进一步积极推动已经批准的试点城市在其碳排放方面要率先达到峰值；同时，在诸多部门配合下还及时启动国家级低碳城（镇）的试点工作，这一目的在于不断配合推进低碳社区试点，降低碳发展深入到更为基层区域。这就基本上在全国、在试点省份和较具体的社区形成了以低碳省市为主导、低碳城（镇）为辅助、低碳园区为突破口、低碳社区为推广单元一体化的全方位低碳试点示范工作推进格局，并且通过各地实践，不断积极探索和创新适于不同区域的低碳园区发展新方式、新模式。除此之外，国家一些部门还提出，可以考虑开展低碳产品的认证试点工作，例如可以在条件成熟的地区，择机实施碳普及利用、碳技术推广和碳交易、封存试验示范等系列化的重点重大建设项目。

（二）城市低碳产业园区呈现差异化发展形势

自从2010年8月，国家发改委牵头开展低碳试点省市以来，中国各地低碳园区的发展正在逐渐引起国家相关部门的高度关注，各园区管理单位都有强烈的发展意愿，积极开展和落实低碳园区相关规划和试点工作，与低碳概念相关的低碳园区名目繁多，各个地方紧密结合地方特色产业的发展。一方面，各园区充分发掘的低碳产业，新建以现代服务业、新能源产业、高新技术产业等为主体的能够有效地降低耗能、减少排放的企业；另一方面，在推进产业低碳化上，对现有产业园区进行低碳化，低碳经济园区是建立在减少碳排放基础上，各园区都在积极想方设法利用高新低碳技术加快改造传统产业和淘汰落后产能。到目前为止，各地基本形成了以低碳工业园区为主体，低碳循环经济园区、低碳技术产业园区等多种园区共同发展的局面。据统计，到2014年6月，我国总计创建国家级的低碳型产业园区466家，省级城市低碳产业园区1 165家。不仅如此，如果我们对以上数据与2013年的基本情况作一个简单比较，根据统计数据就可以发现，从2013年全年的工业增加值贡献来看，仅核算范围包括国家级经济技术开发区（215家）及国家级高新技术产业开发区（114家）这两类园区，就实现了相应的工业增加值达到 6.7万亿元人民币（按当年价格指数计算），这一比率约占到全国工业增加值的 1/3左右[1]。由于各个地区可以根据自身的优势和短板进行低碳产业园区的建设，既可以使优势最大化，也可以弥补经济发展的短板。

（三）城市低碳工业园区是节能减排的关键领域

自从2013年10月开始，国家工信部和国家发改委正式启动国家低碳工业园区试点以来，我国产业经济发展在结构方面的重大转变表现在逐步迈入转型升级发展阶段。工业园区产业结构的这种低碳化方向发展趋势，需要不断淘汰传统落后的高能耗、高污染特征显著的第二产业领域中的部分不符合发展趋势的行业，还需要不断开展关于产业领域的技术革新、技术升级改造，以此逐步实现各个层次的节能减排任务和减少碳排放，并促进能源结构的进一步改善。其主要的做法就是通过完善工艺改造和技术水平提升，提高能源的综合利用效率和产出水平，特别是逐步加大使用可再生的水能、地热能、太阳能等清洁能源的力度，加强对旧建筑在材料使用方面、后续使用环节的节能减排以及新建筑的初始环节的节能设计要求，从而逐步达到提高新旧建筑节能率的要求。在产业园区发展中的低碳技术研发领域，现实迫切要求既依托现有的已具备基础的高新技术产业开发区、各级经济技术开发区等基地，充分利用国内外同行业的先进技术，制定技术发展引进吸收政策，又鼓励低碳技术的本土化研发和技术成果的产业化转化，特别是可以尝试探索开展节能减排技术、低碳管理、碳交易技术、清洁能源利用技术，逐步加强企业在低碳技术领域的研发投入和产出。当然，在这一过程中，低碳工业园区非常有必要树立和推广低碳理念和低碳知识，从而促使相关公众能够逐步改变生产、生活和消费方面的传统行为模式。根据规划的相关目标设定，我国在2015年底已形成大约300多个居全国前列的非常具有示范意义的国家级新型工业化产业示范基地和园区[2]，其园区的建筑设计和运营都满足污染低、耗能低、排放低的特点。

（四）城市低碳产业园区系统建设自我能力不足

首先，城市低碳园区的建设主要体现在政府的引导方面，社会团体、企业以及公众的参与度在构建低碳园区中过于薄弱，这就减弱了市场从经济学角度在低碳园区建设中具有的合理性，满足了公共需要。因此，目前政府主导的试点工作也会因为政府部门特有的“内部性”而导致试点工作的形式化和私立化，进而使得公共资源没有得到合理的分配和使用。此外，关于我国城市低碳园区的建设实施了很多的举措，但是确没有和建设低碳生态城市形成完善统一的整体，割裂了低碳园区与低碳生态城市建设，而阶段性的环境治理政策也使得政府的治理缺乏重点和核心。因此，从长远的眼光来看，现阶段很多低碳园区的建设可能存在单纯响应国家政策，没有从城市发展的长远规划出发综合考虑各方面的因素。

（五）园区低碳发展完整的管理体系相对缺乏

在低碳园区建设中，碳排放的管理和策略规划是十分重要的，将其纳入园区建设的发展战略和管理体系是实现低碳园区的首要任务。目前，我国城市低碳园区建设的最大现状，就是缺乏一套以碳为基本点的完整的管理系统。首先，缺乏与低碳管理的相关组织运行机构。无论是承担政府职能的部门，还是园区内专业的服务机构，都可以以强大的高新技术为后盾，运用相关的低碳核查技术开展低碳园区管理的工作。其次，在碳管理体系建立之后，缺乏部门执行，低碳园区是一个很大的系统，拥有大多数服务企业、工业和新兴产业等，只有各个子系统之间相互协同合作，才能做到真正的低排量，对于不同行业和部门的碳管理情况，需要进行分别观察，比如工业企业做的怎么样，交通物流做的怎么样，各个部门配合怎么样，这些都要考虑到。最后，缺乏自己的阶段性目标。因为低碳园区的多样化，导致管理体系的目标规划也各不相同，各个地方低碳园区根据国家要求的排放量定目标，缺少根据地方具体实际监督低碳工作的合理性。

二、城市低碳园区建设存在的问题与主要原因

我国低碳产业园区建设处于较低的水平，产业园区内不同的产业和企业发展水平参差不齐，拥有的高新技术应用能力也不近相同。从现存园区的主要问题和原因分析，主要可以从以下几方面加以考虑。

（一）城市低碳园区建设缺乏系统性与整体性，并且在功能定位上单一化严重

截至目前，我国国内的大部分低碳园区，其最主要的功能普遍都集中在关于低碳技术的推广应用、新产品的开发、低碳成套设备的专业化生产等各个方面。由于各地已经发展起来的低碳产业园区主要的涉足内容存在趋同中的小差异，因此普遍存在相互借鉴、相互模仿。国外低碳产业园区的发展与国内存在严重区别，特别是在低碳技术、低碳成果转化、碳金融、碳交易等发展支撑下的综合低碳型产业园区的模式，已经为更多区域发展低碳园区提供了低碳经济导向下的榜样[3]。与此形成鲜明对比的是，国内的低碳产业园区普遍存在功能定位单一化，且由于没有差别而导致重复建设，不仅造成抵消生产、阻碍产业链生成，而且还导致我国低碳产业发展领域在国际上缺失核心的竞争优势，这非常不利于“十三五”及未来更长时期我国与国外低碳产业园区间的进一步合作交易、多元化沟通。

（二）缺乏完善的体制机制和法规政策，管理不规范

制度经济学的研究表明，日益完善的制度安排和设计是低碳产业园区可持续发展与生存的重要保障基础条件。尽管目前我国已有一些节能、环保类的法律法规。但是，我国低碳产业园区建设发展中的问题还是比较多。首先，各级政府管理、牵头组织推动产业园区低碳发展实践工作的主体尚不明确，相关部门机构之间存在职能权责的交叉、缺位现象；其次，园区的低碳发展评价考核机制缺失，多数省（市）在落实降低碳排放强度的任务时并未将园区作为重点，导致低碳园区的自身重要发展内容不突出；再次，在法律法规方面，我国目前缺乏综合的促进低碳发展立法，一些有关发展低碳经济的综合性制度不能得到集中规定，而且，法律中的规定由于标准缺乏和机制不完善，产生了一定程度上的落实困难现象。

（三）缺乏创新驱动力量主导下的低碳产业核心技术知识产权保障支撑

目前，我国低碳技术水平还无法支撑低碳发展，整体上呈现关键技术少和低碳技术研发成果转化不足等特点。在低碳园区发展上，低碳技术研发投入、创新成果产出能力都不足。联合国开发计划署在《2010年中国人类发展报告》中指出，我国要顺利实现未来发展时期低碳产业的建设目标，至少需要大约60多种核心的骨干技术有力支持，其中大约有42种是我们目前还不掌握的核心技术[4]。因此，还需提及的是，我国的一些低碳产业园区过分强调了单一主导产业或主流产品的低碳化生产，却在整个低碳产业园区的产业集群、基地建设以及园区所在区域城市与园区融合发展方面的系统化考虑不足，特别是在研发、技术创新方面，还没有形成市场环境长期教育下所形成的核心技术知识产权，以及相应的对知识产权的保护。与此同时，保护创新、鼓励创新、清晰产权的法律法规实施还存在问题，所以就造成了低碳产业园区总体发展水平比较低。

（四）缺乏相对科学统一的园区碳排放核算指标体系和强有力的资金投入

碳排放相关数据的整理分析是进一步深入研究园区碳减排的重点领域，也因此成为最终提出园区碳减排措施的重要参考依据。另一方面，在低碳产业园区发展中，必须有资金保障。这在欠发达地区尤为重要。从世界范围来看，世贸组织曾经发布的《世界低碳经济投资报告》的研究表明，2009年全年流入到世界大型跨国公司包括循环利用方面、可再生能源领域方面以及环保技术研发应用领域在内的资金规模累计已经达到900多亿美元。世界银行的相关低碳发展的调查研究报告也显示了类似的结论，即必须保证资金投入和金融支撑，低碳园区才能顺利发展。但是，根据我国节能行业相关部门的统计数据显示，我国过去的10年间，在节能装备、节能服务公司及其相关园区参与主体每年从政府直接得到的现金投入远远达不到100亿人民币，节能环保行业的发展已严重受制于资金约束[5]。

（五）政府与企业各自功能及其协同作用未有效发挥

协同发展、互动发展是低碳园区形成可持续发展的基础条件，这也是国内外成功的低碳园区证明了的基本经验。我国自建立市场经济制度以来，政府与企业在市场运行中各自形成了相对合理的作用边界，政府和企业完全能够在低碳减排、低碳发展、技术创新及减缓区域性气候变暖等方面承担各自重要的责任。但是，政府与企业功能峰会的科学与否，取决于二者能否形成良性的协调互动关系，这在低碳产业园区发展中更为重要。在现实层面，我国的低碳园区大多数是由政府强力推动的，在缺乏利益预期的情况下，企业市场主体一般先观望，而非主动融入。等到有了一定的利益，企业才会想方设法融入，这就隔离了政府与市场间的融合关系，无法生成有效的协同放大效应，这也严重影响和制约了我国低碳产业园区的顺利发展。

三、城市低碳园区建设的基本经验借鉴与创新对策建议

城市低碳园区是发展城市低碳经济和循环经济的重要组成单元，是城市转型与路径创新的试验载体。因此，各地政府、企业和社会组织，必须充分汲取园区建设经验，积极探索园区发展路径，因势利导，因地制宜，有针对性提出城市低碳园区建设的对策建议。

（一）依托园区产业低碳与脱碳，努力打造园区低碳产业集聚发展格局

城市低碳园区建设要努力构架低碳或者脱碳产业链，注重园区产业间耦合和协作，增强园区产业的韧性，及时应对各种风险。为此，首先要实行绿色招商，在园区建设初期充分考虑产业结构的比例，在招商的过程降低重化工业企业的比重；同时园区已有重化工业企业要优化企业工业结构，调整产业发展方式，碳密集型工业企业要树立明确的低碳经济理念，扩大低碳和脱碳产业发展的市场空间；低碳和脱碳企业的产业集群作为城市低碳园区的心脏，丰裕的知识外溢和学习效应有利于推进园区经济结构创新升级，一体化的“产-学-研”平台搭建园区企业可持续发展之路。

（二）建设园区低碳交通和低碳建筑，从源头不断推动园区树立基础设施建设低碳导向

城市低碳园区的交通路网规划和建设应该充分量化检测碳排放等一系列完备的指标，要考虑园区的空间布局、自然地理因素（气候、地形等）以及人文地理因素（人口分布情况、经济发展程度等），形成以节能为核心的公共交通结构，提高园区交通通达率，尤其要重视园区各板块间交通空间的便捷度。因此，低碳产业园区建筑必须以减低碳排为方向，注重绿色片区的规划建设，从园区建筑的设计-规划-施工等一系列建设过程中，整合区域资源优势，合理布局公共基础设施，建设环保节能的绿色建筑。例如，北方城市的低碳园区建设应该要大力推广地热供暖和集中供暖，园区建筑设计必须要意识到这一点；紧凑的低碳园区开发要注重区域的复合多功能设计，对园区的土地承载力和空间布局有清晰的认识，集约利用土地资源。

（三）加大宣传低碳园区的新型发展理念，倡导园区低碳绿色运营新的方式

在理念生成方面，园区管委会要积极宣传低碳经济的理念，奖励园区内在减排方面有突出表现的企业，积极搭建园区内以减排技术为主的信息交流平台；同时严厉打击高碳化的工业企业，限制其碳消费的配额，根据企业污染的实际情况给予责令停产，限期整改等多层次的改造意见，确保园区低碳或零碳化运营；而且园区内工业企业要积极节能减排，通过技术创新等方式孕育新的产业模式，凭借技术扩散机制、国际贸易机制和金融创新机制等，将生产技术的提高和生产结构的调整视为主要抓手，实现企业高碳发展理念和高碳运营方式的变革；园区的相关工作人员要提倡绿色出行，尽量采用公共交通工具等低能耗的出行方式，提倡低碳无纸办公，减少资源浪费。

（四）实施园区低碳化精细化管理，健全园区低碳服务体系建设

各园区管委会要注重低碳绩效和低碳服务，不断提高自身的管理水平，培养管理能力，推行科学的管理策略，在园区低碳化的治理过程中，善于总结经验，大胆创新示范。例如，园区企业上下游之间也许存在碳排放等相关利益关系的纠纷，只有园区具备完善的法律制度体系，这样的问题不仅可以得到迅速解决，同时也为园区企业明确责任提供法律规范。注重城市低碳园区的管理机制创新，为园区的平稳运营提供保障；注重园区管理系统的协调，对于园区的治理集思广益，健全民主机制，扩大公众参与。园区管委会要注重园区的低碳服务，积极搭建园区低碳服务平台，打通园区企业对外合作的窗口，简化园区企业行政审批手续，完善园区企业低碳激励机制，优化资源共享的信息服务。例如，园区管委会要建立专门的网站，详细介绍园区的发展动态，确保园区信息公开透明；同时要畅通多种渠道的意见反馈方式，认真虚心的对待每一条意见和建议，给予及时准确的答复，提升服务质量和水平；积极实行园区企业能源使用定期审计和能源交易合同管理制度，对于园区的企业碳排放实行定期披露的信息公开制度。

（五）利用园区碳金融杠杆，搭建园区低碳国际合作平台

城市生态低碳产业园区要充分挖掘园区生产要素的价值潜力，处理好园区发展过程中经济利益与生态保护的关系。为了驱动园区企业的经济发展，园区管理者要积极推动建设园区交易碳配额和碳抵消产品市场。园区管委会可以通过财政转移支付为园区企业提供物美价廉的低碳服务，注重通过低碳基金、低碳证券等融资方式吸纳社会资本；同时管理层也要关注园区碳税以及碳排放权的市场交易动态，重点发挥财政和税收的调剂余缺职能，完善园区碳补偿救济制度；建立园区低碳政策性银行，积极开展基于CDM的信贷融资，提供对于重大低碳项目风险融资的免费咨询业务。园区企业可以通过国际化合作引进先进的国际低碳或脱碳技术，吸收国际低碳园区建设的成功经验。例如，中英东莞生态产业园，利用英国的低碳技术优势，促进东莞城市发展转型，搭建起东莞国际化低碳发展新平台。

[1]吕斌，熊小平，康艳兵，等，2014.我国产业园区低碳发展思路初探[J].中国能源（12）：31-35.

[2]王珂.“十二五”末形成约300个新型工业化产业示范基地[N].新华社，2012-03-24.

[3]柏娟萍.化工园区低碳发展模式、路径和评价研究[D].南京工业大学，2013.

[4]史达，2011.我国建立低碳产业园区存在的问题[J].经济研究参考（6）.

[5]柏娟萍.化工园区低碳发展模式、路径和评价研究[D].南京工业大学，2013.

（责任编辑：D 校对：R）

F299.21

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1004-2768（2017）06-0059-04

2017-03-03

赵燕（1967-），女，天津人，兰州财经大学国际经济与贸易学院副教授，研究方向：区域经济、国际商务。