我国生态补偿资金市场化筹集研究

□林晓薇

(福州外语外贸学院，福建 福州 350202)



我国生态补偿资金市场化筹集研究

□林晓薇

(福州外语外贸学院，福建 福州 350202)

我国已逐步建立起以政府补贴为主，市场筹集为辅的生态补偿资金筹集方式，但无法满足日益增长的生态补偿需要，为此应当积极发展市场化筹集方式。本文分析了生态补偿资金市场化筹集的必要性，在对生态补偿进行再认识的基础上，提出五种生态补偿市场化筹集方式，对完善生态补偿机制具有一定意义。

生态补偿资金；市场化；筹集；研究

当前环境问题日益突出。虽然我国已经建立起较为完备的环境保护政策，但雾霭、水污染等环境问题没有得到明显改观，迫切需要推进生态文明建设，完善生态补偿机制。以往我国生态补偿资金主要以政府补贴为主，市场筹集为辅，无法满足日益增长的生态补偿需要。需要大力发展市场化筹集方式，增强生态补偿资金的造血功能。纵观当前学术界的研究成果，对生态补偿主要定位在“补偿”，生态补偿的主体为政府。虽然对市场化筹集方式有所涉及，其定位和功能主要是补充性质的。生态补偿市场化筹集方式多数停留在生态旅游开发、水权低碳交易层面，没有充分研讨银行、保险、证券等金融工具，亦未充分讨论吸纳社会资本方式。事实上随着生态补偿机制的实施和认识的扩展，以及经验的成熟，生态补偿机制应当由政府主导转向市场开发，降低政府负担，提升生态补偿自身造血功能，推进生态补偿的可持续发展。基于此，本文在分析当前生态补偿资金问题的基础上，提出市场化筹集方式，以期为完善生态补偿资金筹集机制出谋划策。

1 当前生态补偿资金筹集存在的问题

以往我国生态补偿资金主要以政府为主。这包括中央财政转移支付和地方财政的配套支持。生态补偿资金主要包括退耕还林、退耕还湖、草原保护和湿地建设等。根据国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，当前生态补偿包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流和耕地。但是生态补偿资金有限。这些补偿无法满足日益增长的补偿需要。首先是民众获得生态补偿金少。如福建省生态公益林补偿标准每亩12-15元，无法满足生态公益林的管护需要，尤其是偏远地区的管护[1]。当然这些补偿与经营林地、耕地获取的收入相比，比较绵薄。

其次，有些经营性林地、耕地、水域尚未纳入生态补偿范围，需要补偿经营损失，资金缺口大。如择伐作业要求，短期内限制树木砍伐，无法满足企业经营需要。这在短期内增加企业经营成本，如工人的工资需要实际支付，但没有树木砍伐等经营收入，造成收支失衡，短期经营压力增大。有些私有经营性的林区没纳入生态补偿范围，影响这些林区参与生态保护的积极性。

第三，与生态补偿有关的配套设施与服务资金不到位。加强生态保护需要对生活污水处理、生活垃圾回收与治理。如城市污水管网建设需要大量的资金。在农村地区，存在“垃圾围村”现象，大量生活垃圾流入河流，污染水源，影响水质。为配合生态保护，企业也需要进行技术升级，希望更多的生态补偿资金[2]。受制于生态补偿资金有限，这些配套设施资金不够，需要优化筹资方式。

第四，生态补偿资金存在受益主体不明确、权责不明等问题。这就导致政府财政负担过重，且承担本不需要政府承担的责任，导致生态补偿资金的使用效率不高，缺位不到位。此外，为降低财政负担，增强生态补偿的造血功能，各地方政府积极发展政策性金融和绿色金融，主要是政策性银行给部分生态补偿项目提供长期低息贷款，开展绿色保险。作为市场化筹资方式，这些措施有利补充生态补偿资金，但主要以政策为主，没有充分发挥市场筹资的优势，以及市场的调节作用。因此，需要大力发展市场化的筹集。市场化筹集能增加社会资本[3]。

2 加强生态补偿资金市场化筹集的必要性

2.1 推进生态补偿资金市场化筹集有利于满足生态补偿多元需求

随着对生态补偿认识的深入，生态补偿的范围日益扩大，资金需求增加，资金缺口增大。依托政府为主的财政资金进行补偿日益难以为继，无法充分实现生态补偿的目标。这反映出政府能力的有限性。在有限的生态补偿资金里，还由于点面的考虑，各家分点，造成生态补偿资金使用效率的低下，还增加各方的不满。推进生态补偿市场化筹集，一方面政府能将有限的财政资金用于最核心的补偿方，如退耕还林、退耕还湖的农民，森林管护员等。这样能提高补偿资金标准，切实提高农民、管护员支持生态建设的积极性。另一方面，切实解决企业经营资金需求，解决企业短期资金压力，平衡短期压力和长期收益。

2.2 推进生态补偿资金市场化筹集有利于资源开发，促进生态补偿可持续建设

依托政府进行生态补偿还造成社会资源和经济资源的浪费。如林区、水域没有进行保护性开发，使得林区水域具有的养鱼，放养野生动物，种植中草药等经济机会和价值浪费。对此，政府应当转变思路，在提供生态补偿资金进行基础性补偿时，积极引入市场化筹资方式。通过市场化筹资解决市场问题。如城市污水管网建设。更重要的是通过市场，能引导银行、保险、投资资金、产业资本、民间资本参与经营性生态补偿项目开发，解决生态补偿资金缺口，降低经营风险，提高资本运用效率。通过积极发展市场化筹资方式，能充分调动社会各方的积极性，实现生态补偿的多元治理，从而实现蓝天绿水的终极目标。

2.3 推进生态补偿资金市场化筹集，能促进保护性开发，增加就业机会，实现精准扶贫

支持生态保护的农民、以及为配合生态保护而淘汰落后产能工人面临转岗再就业的压力。尤其是在生态保护区内存在连片的特困地区，需要在进行生态保护的同时实现扶贫和精准脱贫。生态补偿通过市场化方式筹集，能切实解决保护性开发的资金难题，从而创造新的经济增长点，增加就业机会，能让转岗人员实现就地就业，增加收入。首先是生态保护区内需要生态维护人员，如森林管护，防止森林火灾等。进行林业保护性开发需要林业工人。农村垃圾的回收需要保洁员等。这也能让特困居民获得就业机会，并可能通过集体股权、原始股权的方式获取收益，实现脱贫致富。集体股权是生产要素入股的直接体现。实际上这是动能的调整。在生态保护的范围内要创造新的动能，实现生产方式的转变，开展生态经营，实现生态效益与社会效益的统一。

3 对生态补偿的再认识

通过对以上的分析，笔者认为需要对生态补偿进行再认识和深化认识。生态补偿不能仅仅局限于退耕还林、退耕还湖、湿地建设、草原建设的农民本身，还应对生态补偿保护区内的各项服务和配套设施进行补偿，对于企业经营也应当补偿。因为生态补偿目标的实现是系统性工程，需要区域内各方共同努力。如以保护区域性河流为例。为实现水质的清洁，不仅需要对水土进行保护，还要求河流沿线管控污水，以及生活垃圾，尤其是农村地区的生活垃圾。水流沿线地区的企业，尤其是具有污水排放的造纸、化工等企业需要加强污水处理，建设污水处理设施，还需要对生产技术进行升级和优化，而这些都离不开资金的支持。生态补偿机制应当扩展到这些区域和人群，实现生态补偿的全覆盖。

生态补偿应当区分公益性生态补偿和经营性生态补偿。公益性生态补偿主要是指不创造经济效益，或者能创造经济效益，但收入不高。尤其是有些经济效益涉及公共服务，具有公共性。如城市和农村生活污水处理官网建设和农村垃圾处理。对待公益性生态补偿应当以财政资金为主，市场化筹集为辅。经营性生态补偿是指给经营性企业的生态补偿。一是为支持生态建设，牺牲短期利益的企业。二是生态保护区内进行保护性开发的企业的启动资金。对待经营性生态补偿应当以市场化筹集为主，财政补偿为辅。因为经营性企业最终能创造经济效益。有经济效益就能吸引市场资金，降低资金筹集的难度。而且通过市场化筹集能衡量和调节经营风险，提高生态补偿资金的安全性和使用效率。

4 我国生态补偿资金市场化筹集方式

4.1 对生态保护区进行限制性开发，开发与保护并举

森林、湿地、草原、水域等生态保护区可以进行限制性开发。如部分森林区域种植经营性树木，通过择伐等合理作业方式实现保护与经营并举。在森林区域还可以养殖野生动物、种植中草药、苗木盆栽等。在水域可以养鱼，在湿地可以建设森林公园，养殖鱼类等。海洋可以进行海带等农产品养殖。但是这些开发必须符合生态规律，并符合环境治理和保护的需要，尤其是在水域，要保证水质的清洁，满足人民生产生活需要。森林、湿地、草原等还可以探索生态旅游。随着现代生活的发展，许多人对森林、湿地、草原等自然生态充满好奇向往，保护区域可探索和推荐生态旅游。如开发森林公园、湿地公园等。通过门票收入、广告赞助和商业收入提取等方式，获得生态补偿资金。

通过生态旅游一方面能为生态补偿提供源源不断的补偿资金，形成良性循环。经营性生态开发获取的收入在满足企业经营生产需要的同时，可进行部分提取，补充公益性生态补偿，实现良性互动和互助。另一方面可通过生态旅游开发，积极推进生态保护宣传，提高公民生态意识和环境保护意识。但是生态旅游的开发必须严格履行环境保护义务，不得毁坏保护区的植被、林木，否则会造成更大的环境破坏。要对游客进行教育，不得随手乱扔垃圾，不得走攀折树木，践踏草皮。同时景区需要建设高素质的清洁人员和保护队伍，及时处置不当行为。

对生态保护区限制性开发可以成立国有开发公司，也可以通过公开招标的方式将经营权转让。有条件的地区，可以通过国有资本投资运营公司成立国有资本控股，社会资本参与的混合所有制企业。

4.2 积极吸引银行和社会资本，参与生态保护区长期性经营

森林保护区可分为绝对禁止开发区域和限制性开发区域。对限制性开发区域，可种植经济林、花卉苗木等，搞盆栽等。但是森林开发依据开发种类的不同的，快的需要3-7年，慢的需要10-30年才能取得收益。这既有较好的经济效益，也可能因为自然灾害和不可抗拒的原因而导致经营风险，只有进行较长周期的开发才能平衡。对于这种具有长期投资性质的开发，应积极引导社会资本和银行资本的参与，并积极开展多层次的股权合作。首先，银行提供长期低息贷款，以满足森林开发的需要。在政策性银行、股份制银行的基础上，各地区还可以引导城商行和农商行、信用社参与生态保护区长期经营的低息贷款。有条件的地区可以开展支农定向降准。其次，引导民间资本和产业基金，通过P2P和入股分红等方式，参与生态保护区的开发。对于优质生态旅游开发项目政府可提供担保发行企业债，补充运营资金。

4.3 深入推进水权、低碳交易市场，充分发挥市场调节作用

水权使用和低碳排放，部分区域已建立交易市场，进行交易。应当逐步扩大水权交易和低碳排放交易市场，扩大参与方。尤其是低碳排放，全国各地区都可以参与碳排量的交易。采用竞争性拍卖的方式来实现。扩大低碳排放量交易方，应当吸引排量大的城市参与，提高竞价，从而获得更多的生态补偿资金。对于水权同样适用，尤其是比较长的跨区域河流，可根据用水量、水质分层次的开展竞价，提高水权价值。

4.4 发展绿色金融，探索成立生态银行

银行、保险等金融机构应当积极开展绿色金融。银行根据保护区域和开发性质，及时提供短中长相结合的贷款，提供低息或免息贷款。保险机构根据森林开发、生态旅游等开发重大灾害险、巨灾保险、游客意外伤害险、农产品食品安全险、农产品价格险等。还可以对银行提供的贷款，以及企业债进行保险，分散经营资金的风险压力。有条件的地区，应当探索成立生态银行，专门负责生态保护与开发资金融资和贷款，以有力支援各类生态保护项目以及配套服务。

4.5 通过新三板和创业板上市，进行直接融资

有些经营较好、法人治理完善的森林开发公司，生态旅游开发景区等，可以积极进行上市融资。目前国家正在大力发展新三板和创业板，进行金融改革，解决IPO堰塞湖问题。上市是比较好的契机。可通过新三板或创业板，向机构或社会公众直接进行金融融资。采用股权融资能降低融资成本，降低经营风险和经营压力，降低企业债务杠杆，为中长期开发项目提供充足的资金，并降低经营成本。为实现上市目标，各类生态保护开发公司在严守生态规律，履行生态保护义务的基础上，积极开展多元化的经营，在短期经济效益与长期经济效益之间实现平衡。积极完善法人治理机构。政府可引导风投资金参与，进行上市孵化。对生态上市企业进行大规模的税费减免，降低企业成本[4]。

4.6 发挥PPP优势，积极完善生态补偿配套设施与服务建设

城市污水、农村污水、农村垃圾等治理，与生态补偿密切相关。这些与人民群众生活密切相关的公共服务，应当充分发挥PPP的优势，通过政府与社会合作共同出资的方式来实现。在城市加强城市管网建设，将污水通过管网集中，进行清洁后再排放。在污水较多的农村地区，也可以开展管网建设。在农村积极宣传垃圾回收再利用理念，通过PPP资金建设垃圾池和垃圾回收再利用公司，配备相关的人员，定期清理垃圾，防止垃圾围村对水源和土壤污染，影响清洁水源。PPP项目在提供公共服务时，在公众接受的限度内可适当收取服务费。最重要的是通过技术进步实现资源再回收，再利用，变废为宝，实现经营效应[5]。

5 结语

本文对生态补偿进行再认识，并提出生态补偿市场化筹集方式，对完善生态补偿机制具有一定的意义。本文在理论上对生态补偿的市场化筹集的依据和筹集方式提出探索，有条件的地区可以适当探索。生态补偿是功在当代利在千秋的伟大事业，需要持续不断地推进，并深入开展研究。进一步研究可关注生态补偿市场化筹集的经验和问题，及时总结成功的经验进行推广，对出现的问题提出改进策略。

[1] 林晓薇. 福建省林业生态补偿中的金融制度研究[J]，长沙大学学报，2016,30(06)：15-17.

[2] 杨 涛，胡仪元，张 慷.汉水流域生态补偿资金来源及其使用问题研究[J]，2013,31(02)：56-62.

[3] 石英华. 按照治理现代化的要求构建多元化的生态补偿资金机制[J]，环境保护，2016(10):19-22.

[4] 丁 欣、程宏伟、彭 茜. 生态成本补偿的国际比较研究——基于煤炭采选业上市公司案例[J]，资源开发与市场，2016(11)：1347-1351.

[5] 周红敏.城市建设污水处理工程PPP投融资模式分析[J]，智能建筑与智慧城市，2017(01)：70-71.

[责任编辑：王文俐]

Research on Marketization Raising of Ecological Compensation Fund in China

LIN Xiao-wei

(FuzhouUniversityofInternationalstudiesandTrade,Fuzhou350202,China)

China has gradually established the government subsidy-based, market-supplemented raising way of ecological compensation fund,but can not meet the growing needs of ecological compensation, so the marketization raising mode should be actively developed.This paper analyzes the necessity of marketization raising of ecological compensation fund, and puts forward five kinds of marketization raising mode of ecological compensation fund on the basis of re-understanding of ecological compensation, which is of great significance to perfect the ecological compensation mechanism.

ecological compensation fund; marketization; raise; research

2016-10-16

林晓薇(1982-)，女，福建福州人，硕士，现工作于福州外语外贸学院，讲师，研究方向：企业财务核算。

F570

A

1008-9101(2017)02-0040-04