中国少数民族教育优惠性差别待遇研究——兼从反向歧视的视角分析少数民族高考加分政策

中国少数民族教育优惠性差别待遇研究
——兼从反向歧视的视角分析少数民族高考加分政策

王传发

国家实施优惠性差别待遇着实促进了民族教育的发展提升，但也还存在一些需要不断调适和完善的方面，尤其是少数民族高考加分政策引发的“违宪”与“合宪”之争，是直指“反向歧视”的关键问题。事实上，少数民族高考优惠性差别待遇不仅蕴涵着党和国家对族际发展结果正义与实质正义的价值追求，而且还包含着民族教育平等、少数民族干部培养和民族地区专门人才供给的现实考虑。它不会也并没有导致对汉族考生的“反向歧视”。不过，鉴于少数民族教育优惠性差别待遇也容易产生一些意料之外的外溢效应，当前为了更好实施少数民族教育优惠性差别待遇，需要用差别化思维再审视这一政策，完善法制保障少数民族教育权，强化加分的分类指导与审查监督，在学校教育中注重传承民族文化和以差别化区域政策提升民族地区发展来夯实民族教育发展基础。

少数民族；教育优惠性差别待遇；平等公正；反向歧视

在现代多民族社会之中，教育是实现各个民族向上流动的最为基本渠道。教育公平由于涉及各民族个体发展愿景和代际发展前景的想象，因而受到多民族社会的普遍关注。我国为了实现各民族实质性平等和发展结果正义，以民族身份为认定资格，对少数民族实施了一系列优惠性差别待遇。然而，少数民族优惠性差别待遇自实施以来，却一直备受争议，甚至诱发了一些民众“反向歧视”的质疑，也影响了各民族他者认同的建构。有鉴于此，当前我们有必要梳理少数民族教育优惠性差别待遇，全面审视其内在逻辑、价值自证和实施效果，以期为少数民族优惠政策的完善奠定良好的基础。这不仅是完善民族事务治理政策供给的必须，而且也是实现多民族社会和谐的客观要求。

一、少数民族教育优惠性差别待遇的主要内容

中华人民共和国成立以来，少数民族教育备受重视。在不同历史阶段，国家依据少数民族和民族地区的特点与需要，随着形势的发展变化，因时因地制宜地采取了一系列优惠性差别待遇，形成了完整的以法律法规、政策、意见、办法等为保障和相应措施有效执行的综合结构体系。一是建立了覆盖各个阶段的少数民族学生教育体系、开办寄宿制学校、开办民族班等多种办学形式，扩大少数民族受教育机会。经过多年的发展，民族教育取得了巨大成就，少数民族学生进入各级各类学校接受教育的机会、平台和人数节节攀升，教育规模不断扩大，教育对民族地区带来很多变化。二是通过对民族地区划拨专项补助费、“三项”补助经费(民族教育专项补助经费、边境地区事业建设补助费、不发达地区发展资金等专项补助经费)、按照《中华人民共和国民族区域自治法》规定各级财政都要设立民族教育专项补助经费，国家还通过以专项工作或者工程的形式和国际组织教育贷款等多种形式，对民族教育经费投入提供倾斜性保障。三是在高等教育招生方面实行民族语文考试、开办少数民族预科班、内地职业技术班、内地新疆西藏高中班与对口班、对民族地区定向招生定向分配制度、适当降低分数录取、启动了面向民族和西部地区招收培养博士、硕士的少数民族高层次骨干人才培养计划等照顾优惠政策，使更多的少数民族学生有接受高等教育的机会。四是通过大力发展民族师范教育、设立少数民族师资培训中心、提高民族地区教师的待遇、对民族学校教职工编制适当放宽、安排内地支援民族地区师资队伍、在职教师到内地进修与代培、启动实施“特岗计划”“免费教育师范生计划”“中小学教师国家级培训计划”和“三区人才支持计划教师专项计划”等方式，提高少数民族师资建设，进一步提高民族教师队伍的水平。五是开展“一对一”对口支援帮扶民族贫困县、实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”“21世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培训计划”和“百万中小学校长培训计划”等政策措施提升少数民族教育水平。对口支援与帮扶不发达地区作为我国教育制度与政策的有效补充，其广度和深度在进一步拓展，机制在不断健全，作用愈来愈凸显，成为民族地区教育发展提升的捷径。2015年8月，国务院印发的《关于加快发展民族教育的决定》对少数民族教育优惠性差别待遇又作出了进一步的明确规定，民族教育又将迈入一个新的发展阶段。

通过实施上述少数民族教育的优惠性差别待遇，民族地区软硬件极大改善，各级各类教育质量显著提高，实现了民族教育事业的蓬勃发展和促进公共教育服务均等化水平的提高，不仅进一步夯实了少数民族人才培养的深厚根基和提升了服务民族地区全面建成小康社会的能力，也使各民族学生对“五个认同”“三个离不开”的思想意识更加深化。

二、少数民族教育优惠性差别待遇实施存在的问题与偏离

在少数民族教育优惠性差别待遇的激发下，我国少数民族教育取得了举世公认的成就。然而，由于相关教育法规的不健全、教育体制与机制不顺畅、政策执行的阻滞和走样，少数民族教育优惠性差别待遇依然存在一系列的问题与偏离。

(一)依法保障少数民族教育优惠性差别待遇还需完善

虽然我国业已形成了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》和一系列行政法规，形成了对少数民族受教育权平等和实施少数民族教育优惠性差别待遇的法律保障，然而，我国少数民族教育法制建设依然存在如下问题：一是相关法律的缺位，民族教育法规体系不完善。没有“少数民族教育法”，也未出台“少数民族教育条例”。另外，民族教育法规体系不完善还表现在现行的民族教育法规的监督机制缺失，以致民族教育运行中的“不作为”“乱作为”和“侵权行为”始终处于盲点状态。二是民族教育法规内容不完善、特色不鲜明。我国目前的民族教育法规，特别是地方制定的教育法规，从条款内容到立法语言，照抄照搬上位法的痕迹明显，缺乏因地制宜的法律创制，操作性和实用性也相对匮乏。三是现有民族教育法规立法技术含金量不高，法律文本的用词缺乏严谨性，大量“意见”“通知”“指示”“报告”“批复”等政策语言充斥其中，影响了立法的周严性与权威性。

(二)教育经费投入不足制约民族教育的发展提升

民族教育的基础薄弱，其发展提升需要投入更多的人力、物力和财力，然而，少数民族聚居的中西部地区与国家核心区域非均衡发展的二元格局十分明显。胡鞍钢曾经把我国非均衡发展的现状划分为“四个世界”，其中“第四世界”是西部少数民族农村地区、边远地区和极低收入的贫困地区。*胡鞍钢：《中国：走向区域协调发展》，《经济前沿》2007年第2期。我国区域非均衡发展的格局，一方面拉大了区域间民族教育水平差距，另一方面民族区域发展程度的低下也直接制约了民族教育水平的提升。由于我国地方财权和事权的不一致，各级政府间义务教育的举办责任和财力分配处于一种不对称存在的状态，致使少数民族地区财力短缺，极大地影响我国民族教育的发展提升。这最终导致我国很多民族地区的教师缺额严重，生均办学条件指标、义务教育巩固率也远低于全国平均水平。

(三)少数民族教育优惠性差别待遇实施过程中的偏离

少数民族教育优惠性差别待遇是在特定的历史背景下，以民族发展起点不平等为逻辑起点，立足于民族平等的价值取向，通过少数民族教育发展和人才培育，为促进族际教育均衡发展而实施的针对少数民族的积极补偿的合理差别待遇。少数民族教育优惠性差别待遇具有适用范围限定性和身份资格严格特定性；适用范围限定性是指民族地区的少数民族和杂散居的少数民族，身份资格严格特定性是指受益主体为少数民族。然而，由于受执行环境、执行主体和政策自身不完善的影响，该优惠性差别待遇在实施过程中存在如下偏离行为：

其一，少数民族自身文化教育缺失。传承文化理所当然是教育的使命。然而，中国现今的民族教育，特别是初等、中等教育，学校的课程设置、质量评定、监督管理等，主要在升学考试的指挥棒下运转，教育教学的内容、方法与评价全国趋同化，主流文化成为少数民族学生教育的全部，对本民族自身历史与文化的学习和探究少之又少。少数民族文化传承的机会和平台缺失，民族文化的多样性在全国一体而又同质的学校教育中难以彰显。一是教学内容与少数民族生活、民族文化相脱离，不能体现出传统民族文化传承的教育功能。二是教育评价标准是以汉族的标准对少数民族学生进行能力素质的评价。这使得民族教育在发展过程中逐步丧失对少数民族自身优秀文化的教育与传承功能。少数民族成员从孩提时代就只是仅仅接受以主流文化的现代教育与熏陶，久而久之，最终被部分或完全“同化”，不利于各少数民族经济、社会、文化的可持续发展。

其二，少数民族高考优惠性差别待遇实施中“搭便车”。少数民族高考优惠政策对于受惠群体来说是一种公共产品，由于制度不完善、政策执行偏差等原因，就必然会产生“搭便车”现象。一是“假民考汉”现象，即汉族考生假报少数民族成份，冒充少数民族考生，骗取高考中少数民族优惠性差别待遇的报名与录取资格的行为。这不但在事实上抢占了少数民族的教育指标，而且也容易诱发局部民族关系紧张。二是“高考移民”现象，特别是一些汉族考生将户口由非少数民族聚居区迁入少数民族聚居区，投机性地享受高考招生中分数线划定的优惠性等。这同样也挤压了少数民族教育优惠的空间。三是享受少数民族优惠性差别待遇中的“特权”现象。随着改革开放以来的社会分层和各民族跨区域大流动，我国形成了各民族相互嵌入式的分布格局。一些核心城市的少数民族精英，其后裔在尽享核心城市优质资源的同时，还因其民族身份而坐享少数民族教育优惠性差别待遇。这不但违背了少数民族优惠政策的初衷，而且也使得少数民族教育优惠无法真正惠及需要的边疆少数民族底层民众。

三、少数民族高考优惠性差别待遇的反向歧视分析

我国在高考招生中对少数民族考生实行的优惠政策备受争议，少数民族高考加分是否违反宪法上的平等原则？是否是对汉族群体的不公平、不公正和产生“反向歧视”？

(一)少数民族高考优惠性差别待遇的法律审查

少数民族学生高考优惠性差别待遇，自1950年教育部《关于高等学校一九五零年度暑期招考新生的规定》中第一次明确提出之后，中国高考制度虽然几经改革、发展和完善，但都对少数民族学生录取优惠照顾予以明确规定。1987年4月，国家教委发布《普通高等学校招生暂行条例》([87]教学字014号)，该条例作为招生工作的基本法规性文件，一直实施到2004年9月。此后到目前，教育部每年都在高考前的4个月内就少数民族考生所享有的高考优惠政策发布行政规章。然而，针对少数民族考生享受高考优惠性差别待遇这一问题的法律审查，究竟是“违宪”还是“合宪”的争论一直持续不断。

持违宪之说者理由如下：一是少数民族考生享受高考优惠性差别待遇，就内容而言，违反上位的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》。《中华人民共和国宪法》第46条确认了公民享有受教育的权利，《中华人民共和国教育法》第9条也规定了公民依法享有受教育机会上的平等权。少数民族考生享受高考优惠性差别待遇侵犯了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》规定的公民平等权与教育平等权，违背《中华人民共和国宪法》对民族平等以及法律面前人人平等的明确规定，具有反向歧视性质。二是少数民族考生享受高考优惠性差别待遇是对教育平等权的法律保留原则的违背。虽然《中华人民共和国宪法》第46条、《中华人民共和国教育法》第9条对公民享有受教育的权利、受教育机会上的平等权进行了确认和规定，《中华人民共和国教育法》第五章“受教育者”也列举了公民受教育权的内容，《中华人民共和国高等教育法》也有许多条款保障学生接受高等教育的权利，但是由于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》均缺少对公民受教育权的具体与可操作性的规定，致使目前各地教育行政机关和高等学校对少数民族学生制定和实行的优惠性差别待遇违背了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的法律保留原则之精神，有违宪之嫌疑。

合宪之说者则认为：《中华人民共和国宪法》第4条第二款规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”该条第二款即是对第一款“中华人民共和国各民族一律平等”的解读，是宪法条文中对少数民族考生在高考录取享受优惠性差别待遇的合宪性体现。一是宪法平等保护原则在少数民族公民受教育权保护中的体现就是对少数民族考生在高考录取时享受优惠性差别待遇。这是基于历史和现实考量的积极合理区别对待，《中华人民共和国宪法》第4条第二款之规定，就是体现这一补救措施的宪法条文，并不违反宪法以及其他法律对公民享有的受教育权利的平等保护。二是少数民族考生享受高考优惠性差别待遇并无超越法律保留之界限。教育部每年制定的高考录取政策的行政规章，实际上拥有立法上的授权。《中华人民共和国高等教育法》第8条规定：“国家根据少数民族的特点和需要，帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业，为少数民族培养高级专门人才。”第9条也规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”同时，《中华人民共和国民族区域自治法》第71条规定：“高等学校在招收新生时，对少数民族考生应适当放宽录取条件和标准，并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”还有，《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第21条规定：“各类高等学校面向民族自治地方招生时，招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生，在录取时应当根据情况采取加分或者降分的办法，适当放宽录取标准和条件，并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”显而易见，从适用对象和调控范围而言，《中华人民共和国教育法》是保障我国公民接受平等教育机会的普适性法律，而《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国高等教育法》是保障少数民族接受高等教育权利具体化的表现。就适用对象和调控范围而言，《中华人民共和国教育法》明显宽泛于《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国高等教育法》，这两部法律是《教育法》对特定对象和领域的实践和体现。因此，少数民族考生享受高考优惠性差别待遇，是对“《中华人民共和国宪法》上的平等保护原则和《中华人民共和国教育法》中规定的平等受教育权进行法律解释，并不违背宪法的精神和要求”。*陈 鹏：《少数民族考生高考享受倾斜性政策的合宪性——以美国Bakke案中的两个对立逻辑为视角》，《教育与考试》2009年第5期。另外，依据《中华人民共和国立法法》第71条的规定，教育部制定的关于少数民族考生享受高考优惠性差别待遇的行政规章，主体、内容均符合该条款之规定，教育部制定的关于少数民族考生享受高考优惠性差别待遇的行政规章是《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的授权，并没有违背法律保留原则。

(二)少数民族高考优惠性差别待遇的应然性

其一，理论依据：教育平等与民族平等思想。教育平等权主要是国民指不因性别、民族、种族、宗教、地区、身体、家庭出身、经济状况、社会地位、政治观点等的差别而拥有的平等接受教育的权利。教育平等权是现代民主社会的产物，直指人格尊严和人的价值。早在1948年，联合国的《世界人权宣言》就明确规定“人人都有受教育的权利”。教育平等权具有人权与公民权的双重属性，是积极权利和消极权利的统一。作为积极权利，是指“国家的积极作为和必须履行的义务，这为公民教育平等权实现提供物质保障”；*周永坤：《教育平等权问题及解决之道》，《华东政法大学学报》2006年第2期。作为消极权利，是指国家承担的不作为义务：不得制定任何在教育方面的歧视性规定、决定或判决。教育平等的要旨是受教育权利平等、机会均等和差别性对待，其最终目标是实现个体自由全面和谐发展。受教育权利平等、机会均等、差别性对待三者相辅相成。民族平等必然要求教育机会平等，教育平等必然是民族平等重要内容之一，通过教育平等促进民族平等，民族平等保障教育平等，两者相辅相成；这是马克思主义民族平等理论在民族教育领域的阐释与体现。《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》第一句话，就阐明了高等教育在社会文化和经济发展以及对青年一代知识增长、技能培养和思想形成的重要作用。对个体而言，高等教育对于提高才智、获得必要的社会生存和发展技能、完善个性及身心能力具有极为重要的作用。对国家而言，教育具有社会凝聚力的作用，通过教育，特别是高等教育，获取知识，形成了共同的价值观，获得对社会、对国家的认同与责任感。

其二，现实基础：事实不平等与积极合理差别待遇。新中国建立以前，我国有的少数民族还处于蒙昧的原始社会末期或者是向奴隶社会过渡时期，有的民族甚至无文字，结绳记事、刻木记事是其认知方式，文盲、半文盲的人口比重大，缺乏完整系统的学校教育。中华人民共和国成立以来，国家高度重视少数民族教育，采取了许多优惠性差别待遇发展民族教育，取得了举世瞩目的成就。然而，历史与现实的多因素阻滞了民族地区经济社会发展，致使教育发展先天不足，起点比较低，科学文化发展极为滞后，教育资源占有失衡和处于不利地位，内生性不强，其师资力量、仪器设备、教育理念与教育投资等方面都较为落后，与发达的地区相比不可同日而语，事实上已经处于极不对等的竞争劣势地位。“正是由于地区内部的巨大差异，使得西部8个民族省区的人力资源存量和开发程度明显失衡。”*参见杨 林，武友德等《西部少数民族地区人力资源评价及开发研究》，《经济研究》2009年第10期。如果不采取特殊的措施对其受教育权进行保护，就不能弥补不足和改善其不利地位，就会在所谓的“完全平等”“不加区别”的对待中失去“教育实质平等”。因此，为了实现民族竞争起点公平，就必须对少数民族公民的受教育权进行特别保护，通过优惠政策，补偿少数民族在族际公平竞争所处的不利地位。也只有对少数民族受教育权进行特殊性保护，尤其是在高考招生中对少数民族实行积极合理差别性待遇，矫正少数民族在同等竞技规则之下因为起点不平等带来的负面效益，我国才能更加均衡地实现族际教育权利的平等分配，才能更好地实现族际发展的结果正义。

其三，文化资本：积累先天不足与积极弥补。当代法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)在《资本的形式》一文中提出了文化资本(capital culture)概念，泛指任何与文化及文化活动有关的有形及无形资产。身体形态、客观形态、制度形态是文化资本的三种基本形态。文化资本的积累通过再生产的方式进行，再生产其实就是社会化的结果，通过早期家庭教育和学校教育的社会化来实现。文化资本最初形成和最主要的再生产场所是家庭，在家庭中前辈人对后辈人的言传身教的代际传递。父母闲暇时间、兴趣爱好文化素养、教养品位等与家庭的经济状况直接相关。父母在家庭生活中的一举一动，必然将成为孩子们竭力仿效、体验的对象，这是一种潜移默化的教育。通过耳濡目染学习父母的“惯习”，无意识的模仿获取了与其出身背景相同的文化资本，这也就预示着将来他们在社会中生存和发展条件和基础上所存在的必然的差异。之后开始的学校教育是文化资本再生产的第二种方式，这是一种系统的、速成的学习方式，获得系统性知识及社会技能等文化资本。第一种以家庭获得的身体化的文化资本正是通过学校教育方式被转换成体制化的文化资本。文化资本在家庭中最初获得，借助在学校教育体系中的使用和强化而获得了承认和延续，并获得社会的承认，从而获得一定的社会等级，使得学校教育的效果与持久性也与个人的家庭背景、社会出身紧密关联。因此，家庭文化资本的积累和传承，先赋因素有重要影响，后天的自我改善机制，如个人成就动机、努力奋斗等诸多自致因素也产生重要作用。“家庭出身不仅通过单纯的经济收入来影响求学的孩子，文化资本的传承也是不同社会出身的学生在学业成就方面差异的重要原因。”*余秀兰：《中小学教学内容的城市偏向分析》，《南京师范大学学报》(社会科学版)2005年第9期。我国少数民族主要居住在我国中西部地区，集边疆、山区、贫困为一体，少数民族地区与全国特别是发达地区的发展差距仍然明显存在，并呈继续拉大趋势。由于经济社会发展水平低而产生的一系列连锁反应，甚至有的地方的人民还必须为生存而奋斗，导致民族地区的文化水平、生存环境和从祖辈那里继承的知识与教养、期望值等文化资本和城市是不能同日而语的。下层群体自然趋向上层流动，然而，由于他们自身资源占有的劣势状况，他们自身以及后代在向上流动的过程中遭遇的阻滞和付出比上层阶级要大要多。是故，“仅仅强调教育机会的平等，忽视文化资本积累的影响，会导致教育结果的不平等”，*王传发：《我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视分析》，《广西民族研究》2011年第4期。而对少数民族高考招生中的优惠性差别待遇，是对这种“形式平等”的矫正，从制度上为少数民族学生提供更多向上流动的机会，则弥补了不同文化资本积累导致的教育结果不平等，从而达到结果上平等和公正。

其四，客观需要：少数民族干部和民族地区专门人才严重不足

培养人才是高等教育的根本使命和任务。高考作为中国教育考试制度的重要组成之一，统一的接受高等教育“入口关”考试保证和维护了考生平等参与竞争机会，是高校选拔新生培养的一种重要手段，发挥着选拔和录用人才的基本功能。少数民族接受高等教育具有促进民族地区人和社会发展这两个相互联系、作用的功能，两者良性互动，少数民族人才的培养和选拔使用是解决民族问题的关键因素。民族地区经济社会发展仅靠“输血”式的救助是无法从根本上改变贫困落后的局面的，只有人口素质的提高，人力资本的培育，才是提升民族地区经济社会发展长久之计。由于我国经济社会发展水平不高，相对用于高等教育的投入不多，高等教育还是一种稀缺性资源，使得接受高等教育的机会只能是竞争和择优录取。由于诸多因素的影响和制约，民族地区少数民族干部和专门人才不足的现实始终存在，中国少数民族教育事业所面临日益扩大的教育需求与还相对较弱的教育供给之间的矛盾依然存在。目前，少数民族教育已从培养少数民族急需的专业人才和民族干部转为全面提高少数民族及少数民族地区整体受教育水平。然而，民族地区及少数民族受教育水平依然偏低，成为民族地区社会发展的重要制约因素。以普通高等学校少数民族在校学生人数为例，2010年第六次全国普查，“总人口为1 370 536 875人，各少数民族人口为113 792 211人，占8.49%”。*参见2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)。“2014年全国高等教育普通本专科在校学生数为2 547.6999万人”，*国家统计局数据http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0M0202&sj=2014“少数民族在校生199万人，占普通本专科在校学生总数的7.8%”，*《民族教育取得巨大成就六个“关键词”概括变化》，载新华网http://news.xinhuanet.com/talking/2015-08/27/c_128172833.htm仍低于少数民族人口占全国总人口8.49%的比例。“民族地区优质高等教育资源严重匮乏。从高等学校区域分布来看，民族8省区共有普通高校276所，仅占全国高校总数的12.56%。在分级管理分级投入的体制下，民族地区的高校由于投入不足，条件有限，办学难度大，民族地区学生很难在本地接受优质高等教育。”*国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第170页。中国着眼于少数民族地区长远发展需要，要加快推进民族地区人才资源开发，尤其需要高等教育的发展来造就和储备高层次、高素质人才资源。重视少数民族干部和人才工程建设，要从政策、措施、环境等软件和硬件方面下功夫，积极有效地吸引和凝聚各类人才奋发有为地为民族地区的发展建功立业。实施高考招生中少数民族优惠性差别待遇，“努力让民族地区更多的孩子接受高等教育，这是一件事关社会公平、事关国家长远发展的大事。中央民族工作会议强调，要办好民族地区高等教育，进一步提高内地高校特别是重点高校在民族地区及农村地区的录取比例；实行高考加分政策，这是支持少数民族学生取得较好教育水平的重要举措”。*国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第169页。

(三)实施少数民族高考优惠性差别待遇没有导致反向歧视

平等不是没有差异，也不反对差异，而是要把差异建立在合理的基础上，控制在可调控的范围内。少数民族考生享受高考优惠性差别待遇的核心，是以形式上的不平等追求实质上的平等，“是对弱势群体的教育权给予相应的倾斜性保护，体现出社会的公正和宽怀，为缩小国内各民族之间的悬殊差距创造条件”。*戴 云：《封堵“高考移民”现象的法理分析》，《复旦教育论坛》2005年第5期。虽为差别对待，但并非恣意妄为，是合理、积极、公正的，是正当目的与合理手段之集合体，符合宪法平等原则。少数民族考生享受高考优惠性差别待遇，对个人发展、民族群体素质的提高，对缩小与先进民族的差距都是不无裨益的。反之，如果无视少数民族教育起点低，教育资源不公正占有致使的少数民族和汉族学生在高招入学考试的差距，就如同身体残障者与常人的赛跑，何来公平之理？如果国家不对少数民族考生享受高考优惠性差别待遇，就是不在某些特定情形下采取积极、特别措施的区别对待，弥补形式平等缺陷的过错，就不符合平等的原则和精神，不契合不歧视原则及其宗旨，最终就难以实现教育权的实质平等。因此，我们有理由得出结论：对少数民族考生享受高考优惠性差别待遇不仅未对汉族考生的利益造成实质影响，并没有导致对汉族考生的“反向歧视”，反而尤显必须和必要。当然，任何政策都具有实效性，任何解决方案都不可能是一劳永逸的。需要明确提出的是，实施少数民族考生高考优惠性差别待遇，只是民族高等教育发展提升过程的一个细微层面，一个插曲，并非是国家发展民族教育长久之策。实施少数民族考生高考优惠性差别待遇务必随着社会发展和形势变化而适时对其调整、创新和完善，做到与时俱进，促进真正的教育公正。总之，民族教育的发展，归根结底需要国家在全国范围内的教育资源整合，多方力量的共同参与，积极、全面地发展各类民族教育。

四、调适少数民族教育优惠性差别待遇

调适少数民族教育优惠性差别待遇，是针对少数民族优惠性差别待遇运行中的实际状况与应然理想状态产生的偏离而言，通过调适以解决问题、规范实施少数民族教育优惠性差别待遇，促进少数民族和民族地区教育文化水平的提高，真正提升教育平等，加速民族地区经济社会发展，最终实现民族间的“实质平等”。

(一)用差别化思维再审视少数民族教育优惠性差别待遇

合理区别对待、差别待遇即采取因人而异的特殊保护，是实行优惠性差别待遇的前提，这是少数民族差别权利的内涵和外在表现。“民族政策的创新发展，不是要削弱或取消支持政策，而是要完善和实施好差别化支持政策。”*国家民委民族理论政策研究室编： 《中央民族工作会议创新观点面对面》， 北京： 民族出版社， 2015年，第 41～42页。用差别化思维认识、分析、处理民族问题，是中国共产党从革命党到执政党和新中国政府一以贯之的思维与工作方式，体现了坚持和秉承马克思主义民族平等原则要求，以及准确把握统一多民族国家国情和汉族与少数民族的差距、少数民族间的差别、异质性而采取的对待与解决民族问题的实事求是的态度，并在实践中针对各少数民族和民族地区实施的诸多优惠性政策和由此形成的法律与制度保障。“民族差别化政策是中国民族政策的主要组成部分，是党和国家民族政策优越性的具体体现。”*孙文振：《和全国一道全面建成小康社会——民族地区需要差别化扶持政策》，《中国民族报》2015年7月24日。“对待民族问题，在民族平等的原则下要具有差别化思维。现实的国情、现实的民族特殊性和差异性是我们认识、处理、解决民族问题的基础，我们只有走出目前不区分各民族历史、文化传统和现状、发展程度和特殊性，不区分城市和乡村，不区分区域和环境，不区分民族融合程度和文化教育程度的困局，只有从实际出发的理论政策，才能在新形势下有效解决民族问题，避免出现新的事实上的不平等。”*刘世哲：《民族理论政策热点问题的讨论与启示》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2013年第10期。在新的历史时期和新形势下，继续用差别化思维审视我国民族问题，做好民族教育工作，着力加快少数民族和民族地区跨越式发展的不二选择。不过，鉴于单纯以民族身份作为教育资源优惠性赋予资格容易引发一些不必要的理论纷争和现实质疑，当前民族教育优惠更应该由传统的“族际主义”取向转向“区域主义”取向。正如有学者所述：“当前民族优惠政策应该实现‘民族身份取向’向‘区域主义取向’的转化，即不再以‘民族身份’作为是否倾斜性扶助之依据，而以边疆地区、民族地区、贫困地区为标准进行区域性集体扶助发展。”*朱碧波：《论我国民族优惠政策转向与话语重构》，《中南大学学报》(社会科学版)2016年第3期。这也正是2014年中央民族工作会议反复强调指出的：

对社会上议论较多的一些具体政策，要区别情况、正确把握、积极完善、稳妥实施。在实际工作中，无论是修订完善已有政策还是研究出台新的政策，要逐步更多地针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能地减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异。一般不应针对特定或单一民族，不应以民族划线、作标准，出台特殊的差别化政策。要避免出现民族之间的政策陡坡，防止相互攀比和产生新的矛盾，防止因政策导向人为制造隔阂、强化固化民族意识。*国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第64～67页。

(二)完善法制保障少数民族教育权的真正实现

其一，制定“少数民族教育法”促进民族教育事业健康快速发展。现阶段我国民族教育发展差距的原因表现在：少数民族教育经费总量短缺且来源渠道狭窄，投入不足、保障不够，师资不足、队伍不稳定，高水平的教师流失严重，教育资源不均衡，教育办学水平不高；教学内容、形式与评价标准单一；民族教育体制不灵活、办学主体单一，教育与社会互惠性服务和群众需求“脱钩”等。因此，迫切需要制定一部“少数民族教育法”以规范民族教育的发展和提升少数民族教育法律地位，用法律机制确保民族教育事业发展。制订出台“少数民族教育法”，从法律层面上强化各级政府职责，明确经费来源、办法及比例，并对师资待遇与法律责任作出规定，以保障发展民族教育各项政策与措施的有效落实，促进与发达地区差距的缩小，促进民族教育事业健康快速发展，真正实现教育公平。

其三，制定、修改民族教育自治条例或者单行条例促进民族地区教育发展。立足实际，满足需求，着眼运用，保障运行是民族教育立法必须坚持和把握的准则。因而，为更好结合少数民族和民族地区特点开展教育，使其更具有特色与活力，凸显生命力，民族教育立法必须有的放矢，不能泛泛而立，这才能以法律形式确认和保障民族教育的规范发展，为当地经济社会建设发展服务。然而，值得注意的是，截止目前，我国仅有24个自治地方设有关于教育方面的自治条例或者单行条例，而内蒙古、西藏、新疆3个自治区还是空白，民族教育立法薄弱可见一斑。为此，民族自治地方有必要根据形势发展需要和出现的新情况尽快制定教育自治条例或者单行条例，已有的要随着形势的变化加以修改完善。就目前而言，民族自治地方民族教育的发展提升，以下领域应该作为民族教育立法的主要内容和重点：普及和巩固九年义务教育、民族教育经费的保障、对少数民族贫困学生的经济扶助、对师资队伍建设的优惠和照顾、双语教学、民族传统文化的保护、教育对口支援、职业教育等等。如，云南省2013年7月通过的《云南省少数民族教育促进条例》，从办学形式、内容、师生、投入保障等都作了具体规定，这将为更进一步促进云南省少数民族教育事业发展注入了活力与保障。

(三)加强少数民族高考优惠性差别待遇的分类指导与审查监督

目前各省区针对少数民族高考优惠性差别待遇，具体区分了民族地区城市与边远地区、民考汉与民考民、单独划线录取、预科生录取专项政策等不同的标准和制定了具体的执行措施，相关规定越来越细化，分数标准越来越明确。然而，以单一的民族身份为标准来规定享受优惠性差别待遇虽然说具有合理性和可行性，但却也不可避免地出现了采用单一的加分标准又造成地域间、民族间的新的不公平。单一民族身份的优惠性差别待遇，使每个少数民族考生，不论其在社会中、在教育资源享有中是否处于有利地位都予以优待和照顾，也使每个汉族考生，不论其是否在社会中、在教育资源享有中是否处于不利地位都不予以优待和照顾，优惠性差别待遇可能会因照顾了一个处于优势的少数民族孩子而使一个处于劣势的汉族孩子失去他应有的机会。“高等教育领域内对少数民族考生降低分数线优惠政策的实施，应该打破传统的单一的以民族成份划分的标准，兼顾到民族间的地域差异、经济水平差异、文化差异、社会阶层差异以及少数民族受惠群体融入主流社会程度的差异，从多个维度进行综合考察，以‘差别对待’的原则来对待差异和多元化。”*滕 星，马效义：《中国高等教育的少数民族优惠政策与教育平等》，《民族研究》2005年第5期。为此，各级政府与教育行政部门有必要按照分类指导的原则，因时因地而异，改变单纯以民族成分进行划分的标准，制定具体的实施办法和相应的加分标准、加分幅度，确实使优惠性差别待遇惠及更多贫困地区和边远地区的少数民族、散居少数民族与民族地区的非少数民族学生，从而实现接受高等教育的机会均等。在少数民族内部，政策调整也应该以经济水平差异为标准，对从小生活在教育资源丰富、教育水平高的一线城市的少数民族考生，应该取消享受优惠性差别待遇。还有，教育行政部门、民族工作部门应严把资格审查关，对考生的民族、户籍等各种证明进行初审、复审，并对符合享受政策标准的学生进行公示、建立相应的档案，并对民族成分的申报、更改、确定等严格审核，完善投诉举报机制，严格执行违规责任追究制，杜绝汉族考生假冒少数民族身份、假冒在少数民族地区工作的汉族干部子女的身份和高考移民现象。

(四)注重在学校教育中传承民族文化

其一，强化少数民族对自身文化地位和作用的思想认识。认识产生思想，思想影响行为，行为强化认识；认识、思想、行为，三者是互动一体的。民族文化是民族生存的经验体系和民族智慧的历史结晶，是一个民族赖以生存和发展的根。提升少数民族自身文化地位和作用的思想认识，加强少数民族自身文化教育，才能不断传承和发扬民族文化。少数民族在学习、吸收主体民族和其他民族先进文化的同时，也必须保持、传承本民族文化。系统地传承本民族的独特文化，不仅仅是一个民族生存和进一步发展之需要、之利器，更是一种历史的责任。因此，在我国民族教育发展过程中，各级各类学校的教育培养是民族文化传承的首要途径，通过系统的学校教育，促进少数民族对自身文化的学习与认同，进而在民族发展中保护、传承、创新、发扬本民族的优秀文化。民族文化传承教育是民族文化得以不断承载民族价值追求——促进民族团结、促进民族认同，提升族群及其个体的幸福感和安全感——的工具。

其二，改变学校教育标准化和统一化的教学模式。我国各民族文化的多样化是教育发展的宝贵资源，也理所当然应该成为教育，特别是民族教育发展的不竭动力。一方面，教育的多样化而非标准化与模式化促进民族文化的保持、传承与发展提升，使之发挥、展现各民族群体的特殊才能，彰显个性和激发活力与创造力；另一方面，教育的多样化而非标准化与模式化激发少数民族心理认同，调适与拥有对主流文化的积极心态，积极学习科学文化知识，解决各民族成员的心理不适应与精神困惑，树立对本民族的自信心，增强自豪感与完善人格，不仅促进积极开展民族文化的保护与传承、发扬，而且对培养形成多元文化的品质和成熟的公民意识大有帮助。为此，应该结合民族教育的特殊性，实施灵活多样政策，营造尊重多样性文化的环境，多环节进行改革完善，做到普遍性与特殊性、共性和个性的有机统一。课程目标既要根据人才培养的一般规律和统一要求，实现少数民族学生德智体美的全面发展，又要照顾到民族差异性和适应性，依据少数民族学生的文化基础、语言交际、思维形式和情感表达方式等心理素质诸方面进行有针对的改善和培养。在课程设置方面，在对主体文化认识教育的同时，也要对将少数民族文化精华或特色融入教学课程中，以反映文化多元的观点，承担起传播、发展丰富、多样的少数民族文化的责任，以发展学生认知、技能、情意等方面的能力与态度。在课程实施方面，需要关注少数民族学生因为语言障碍、思维差异等问题，注重变通性、选择性的分类指导。

其三，不断加强与完善民族双语教育。“于国家而言，双语教育对于增进各民族之间的了解，促进各民族交往交流交融，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系，具有重要意义。”*国家民委民族理论政策研究室：《中央民族工作会议创新观点面对面》，北京：民族出版社，2015年，第125页。作为民族认同和民族文化载体的民族语言，“正规教育对语言的保持、发展和消亡都起着决定性的作用”。*[芬兰]托弗·斯库特纳布·坎加斯，[丹麦]罗伯特·菲力普森：《语言人权的历史与现状》，高建平译，北京：语文出版社，2001年，第290页。我国民族教育体系中的双语教学取得的成就无疑是有目共睹的。“截至2013年，在基础教育阶段，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等12个省(自治区)，在少数民族学生集中的地区建立各类双语学校，在少数民族学生较多的学校建立双语班级，开展形式多样的双语教育，受到了各民族学生和家长的热烈欢迎。”*国家民委民族理论政策研究室：《中央民族工作会议创新观点面对面》，北京，民族出版社，2015年，第124～125页。双语教育不仅仅是实施多元文化教育政策的重要手段，也是一场为提高不同文化背景民族教育平等权利的教育改革。然而，由于民族地区教育投入、教育资源分配的有限导致双语教育重视不够，师资仍然严重不足(全国少数民族地区接受双语教育学生约500万，而从事双语教育的教师有20多万*参阅人民网《中国少数民族双语教学在挑战中前行》http://edu.people.com.cn/n/2014/1002/c1053-25772795.html)，教材建设滞后；由于主流教育、考试的评价机制的影响，融合汉语推广和少数民族语言学习的有效模式少且推广运用的前景不大，导致民族双语教学的开展和发展都面临不少问题。为此，在我国民族教育双语教学初具雏型的基础上进一步建构完整的双语制教育体系，不断加强与完善民族双语教学是民族教育发展与改革的一个重要方面。这项系统工程，不仅需要政府主导推动，国家教育部、民委具体执行，也需要语言学家、教育学家、社会学家和经济学家的共同参与；不仅需要加强和推进民族教育理论与教育思想研究，又要着力解决教学各环节的问题，还要处理好家庭教育、社会教育和学校教育等方方面面的关系。

在国家通用语言文字教育基础薄弱地区，以民汉双语兼通为基本目标，建立健全从学前到中小学各阶段有效衔接，教学模式与学生学习能力相适应，师资队伍、教学资源满足需要的双语教学体系。国家对双语教师培养培训、教学研究、教材开发和出版给予支持，为接受双语教育的学生升学、考试提供政策支持。鼓励民族地区汉族师生学习少数民族语言文字和各少数民族师生之间相互学习语言文字。研究完善双语教师任职资格评价标准，建立双语教育督导评估和质量监测机制。*《国务院关于加快发展民族教育的决定》，北京：人民出版社，2015年，第17页。

(五)以差别化区域政策提升民族地区发展来夯实民族教育发展基础

贫困问题在民族地区比较突出，贫困是教育发展的制约因素。为此，消除贫困，打好打赢脱贫攻坚战，大力发展民族经济以夯实民族教育发展的经济基础。民族地区综合实力显著增强，但经济总量偏低的情况依然持续，地区差距有所缩小但依然明显；民族地区农村贫困具有脆弱、不稳定性，扶贫攻坚力度很大，整体脱贫难度大。*参阅王延中主编《民族发展蓝皮书：中国民族发展报告(2016)》，北京：社会科学文献出版社，2016年。以民族地区的教育发展与教育平等为例，何立华、成艾华围绕1990年、2000年、2010年三次人口普査资料，以“平均受教育年限的计算”、“教育不平等的度量”和“教育基尼系数的分解”为方法展开实证研究，结论如下：

(1)近30年，民族地区的教育发展取得了显著的成就；(2)民族地区的教育发展具有显著的不均衡特征，这一特征主要体现为民族地区的教育发展相对滞后、民族地区教育发展的省区差异明显以及民族地区教育不平等现象更为突出；(3)民族地区教育发展的相对滞后及其不平等对全国教育不平等有很大的负面效应，其相对“贡献”接近于其人口比重的一倍；(4)民族地区的农村不仅教育发展落后于城镇，而且不平等程度更高；(5)城乡教育发展差异是影响民族地区教育不平等最为关键的因素，到2010年其相对贡献超过50%。*何立华，成艾华：《民族地区的教育发展与教育平等——基于最近三次人口普查资料的实证研究》，《民族研究》2015年第4期。

由上观之，随着形势的发展，国家将在统筹考虑民族因素和区域因素的前提下，坚持实事求是、分类指导、因地制宜，实行差别化的区域政策，以破除传统行政区划界限，按比较优势来科学配置生产要素、重大产业等，促进各个地区潜力和内生动力的充分有效调动与发挥，空间开发格局更加科学合理，并促使国家宏观调控手段不断丰富完善，中央和地方关系积极改善，体制困境逐步突破。“要针对民族地区的特殊情况，完善和实施好差别化支持政策；对民族地区的经济社会发展，中央和各有关方面要继续给予有力支持；对民族地区的支持力度，只能加强不能削弱，只能加大不能减少。”*国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第148页。

(责任编辑 张 健)

A Study of China’s Preferential Differentiated Educational Treatments for Minority Nationalities——an analysis of the bonus-point policy for minority candidates in college entrance examination from the perspective of reverse discrimination

WANG Chuanfa

China’s policy of preferential differentiated treatments for minority nationalities has promoted the development of education in ethnic minority areas. However, the policy has also brought some problems that need to be adjusted and improved. The policy of giving minority candidates bonus points in national college entrance examination has especially caused a dispute over whether it is constitutional or unconstitutional. It is essentially a dispute about reverse discrimination. In fact, preferential differentiated treatments for minority students in college entrance examination embodies not only the value pursuit of the CCP and the country for resultant justice and substantive justice in the development of different nationalities but also practical considerations for the ethnic educational equality, the training of ethnic minority cadres and the supply of specialized talents in ethnic areas. The policy hasn’t caused and won’t lead to reverse discrimination against the Han nationality examinees. However, preferential differentiated educational treatments for ethnic minorities is likely to produce some unexpected spillover effects. To better implement the preferential policy, we should use differentiated thinking to re-examine it and perfect the legal system for safeguarding the right of ethnic minorities to education. We should strengthen guidance on classification, examination and supervision of bonus points. We should make a point of spreading ethnic cultures in school education and promote the development of ethnic areas with differentiated regional policies to consolidate the foundation of ethnic education development.

ethnic minorities, preferential differentiated educational treatments, equality, justice; reverse discrimination

西南林业大学博士启动基金项目“少数民族教育公平与反向歧视研究”阶段性成果

王传发，西南林业大学马克思主义学院教授、博士(云南 昆明，650224)。

C95-0

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：1001-778X(2017)05-0048-11