从“公众俘获”到参与共治：分享服务的内涵、机制与价值*

田昭姜晓萍

（四川大学，成都 610064）

从“公众俘获”到参与共治：分享服务的内涵、机制与价值*

田昭姜晓萍

（四川大学，成都 610064）

分享经济的发展一定程度上改变了传统的公共服务治理模式，实现了公众对于公共服务责任从“俘获”到参与共治的转变，并催生了分享服务的公共服务治理新模式。相对于传统的公共服务供给模式，分享服务通过服务成本分担、服务边界明确、服务内容精确定制实现了公共服务治理模式的创新；通过自身的运行机制和支撑体系能够在一定程度上解决公共服务治理所面临的资源短缺、多元供给不充分和服务质量不足的问题，对未来我国的公共服务体系改革具有重要价值。

分享经济；分享服务；公共服务治理

公共服务是20世纪80年代以来西方国家政府改革的核心概念和重要内容，各国基于多元供给的理念，已经从政府主导的公共服务供给逐步转向政府、市场和社会多元协同的公共服务供给体系。公共服务的供给机制也从传统的提供者中心，发展到关注消费者实际感受的使用者中心，再到二者之间合理互动的治理模式之上。①而分享经济模式的出现和发展，为公共服务治理创造了新的空间，公共资源得到了充分的挖掘，公共服务实现了供需双方的互动协同，共治的公共服务模式逐渐形成。

一、从政府主导到多元互动：公共服务治理模式的变迁路径

在早期的公共服务治理中，政府一直发挥着主导甚至垄断的作用，这是由政府本身的合法性基

*本文为国家社科基金重大招标项目 “城乡基本公共服务均等化的实现机制和监测体系研究”（14ZDA030）阶段性成果；四川省哲学社会科学年度项目 “四川省农村公共服务中公众参与的影响机制与绩效评估研究”（SC16E028）阶段性成果。

姜晓萍 女（1963-）四川大学公共管理学院院长 教授 教育部长江学者础所决定的，正如美国学者丹尼斯·A·荣迪内利所指出的：“各种调查和民意测验表明，公众希望看到政府改善和提高为民服务的方法和质量，即政府能够提供更优质的服务，切实有效扩展服务的领域和范围；公民也希望政府提高公共服务能力，以较低的成本提供更多优质的服务。”②随着政府主导的单一供给模式所引发的公共服务供给不足、服务质量不高以及服务可及性不强等问题的出现，多元主体共同参与的公共服务治理理念逐步形成。理论界和实践界也逐步开始在引入多方社会资源，利用先进的技术工具方面进行探索，实现了公共服务质量的不断改善，主要如下：

新公共管理理论及其实践提出了将市场主体引入公共服务治理体系之中，并创造了众多的公共服务治理工具，如公私合作伙伴关系、契约外包、凭单、内部竞争、顾客反馈等，大大提升了公共服务的供给效率，降低了公共服务成本，增强了政府的社会满意度。新公共管理理论关于公共服务治理的核心体现为由奥斯本和盖布勒提出的政府再造十项原则：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争性机制注入提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。③

新公共服务理论在公共服务市场化的基础上提出了公共服务价值回归的理念，强调了公共利益、公民权在公共服务治理中不可替代的作用，并将公共服务治理概括为以下方面：服务而非掌舵；追求公共利益；战略的思考，民主的行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是生产力；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。④

治理理论提出了构建多元协同的治理框架，强调将多元主体纳入治理的框架体系之中，主要包括以下方面：一是着重研究社会自治，强调自治体系对公共服务治理的价值和作用，奥斯特罗姆就提出了通过自主组织和自主治理来实现和保障有效公共服务供给的方案，并设计出了保障这一自主组织长期存续的基本原则。二是整体性治理研究，强调通过制度的整合实现多元治理主体的对接与协同，以一体化的整体性制度设计实现对社会公共事务的无缝隙、无缺口、无遗漏治理，进而实现社会善治的目标⑤。三是网络化治理研究，由美国著名学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》中提出，他们将网络化治理界定为：“政府的工作不再依赖传统意义上的雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，它的主要特征是深深地依赖伙伴关系，平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多、创新的商业关系。”⑥期望通过权责共享、网络伙伴、多元协同、资源整合和需求导向的网络化治理体系实现公共服务的有效供给。

可以看出，公共服务治理经历了由政府单一模式到政府与企业、社会的合作模式变迁。但从公共服务的责任来看，公众仍然更多处在一种服务“俘获”层面，即公众对于公共服务的责任主要表现为意愿的表达、公共服务的使用和公共事务管理的配合方面。而对于公共服务，公众仍然缺乏主动参与的动力和积极的责任感，这导致公共服务在本质上仍然体现为政府主导的多元协同格局，共治的公共服务模式并未形成。但随着分享经济理念的实践，特别是服务共享产品逐步进入社会公共生活之中，基于平台管理的服务分享模式使得公共服务的参与共治成为可能。

二、从分享经济到分享服务：共治服务模式的形成

分享经济是与传统上的占有经济相对应的，是指人们将闲置的金钱物品、空闲的时间、专业的技能和多余的服务来与他人进行分享，让更多的人使用，进而提升资源的配置效率，增加社会的福利。分享经济的产生解决了传统上的资源闲置问题，通过分享的平台将闲置资源集中配置，实现资源利用从低效率向高效率转型，促成了经济发展的新增长点。现实中分享式经济已经遍布我们生活的角落，目前比较流行的分享式经济案例，包括租车分享服务平台（滴滴、Uber、易到）、房屋分享服务平台（Airbnb、途家）、定制服务分享平台（TaskRabbit、微差事），等等。

分享经济不仅带来了经济发展模式的变迁，更是对社会治理模式产生了重要的影响：一是社会治理的资源配置方式发生了改变，传统基于公共权力的公共资源配置模式向社会化和市场化模式转变，资源的利用效率显著提升，潜在资源得到了有效开发。二是多元主体的协同方式发生改变，传统的命令-控制模式走向了共同利益的合作模式，传统基于权威的信任模式转向了基于投资回报的市场信任和基于行为约束的社会信任模式。三是社会治理的激励机制发生改变，传统社会治理所面临的外部性问题逐渐被边界清晰的治理方式所取代，基于互联网信息平台的管理模式约束了治理行为，也强化了治理动力。

这些治理模式的转变也催化了公共服务治理模式的转型，传统以供给或需求为核心的公共服务治理模式逐步转向供需实时互动的精细化公共服务模式，分享服务成了公共服务治理的新形式。所谓分享服务就是社会公众基于信息共享平台，通过资源筹集、分配和使用，获取并在一定范围内分享公共服务的全过程。相对于传统的公共服务供给模式，分享服务实现了公共服务治理模式与市场服务治理模式的结合，促成了共治服务模式的形成。

1.服务所需的成本可以实现共同分担

分享服务的产生就是在着力解决部分服务供给中的资源短缺问题，通过资源的筹集实现对公共服务供给的有效补充。这一服务模式在一定程度上解决了传统公共服务治理所面临的集体行动困境。一方面，服务的筹集是以个体需求为前提的，需求成为个体资源让渡的动力，解决了公共服务供给中的激励问题。另一方面，通过现代的网络手段，个体贡献更为明确，成本承担更为清晰，一定程度上解决了搭便车的问题。相对于传统的公共服务供给，分享服务具有更强的供给动力，而且服务的成本并不完全依赖于公共投入，社会化和市场化渠道一定程度上解决了资源短缺对公共服务供给的约束问题，扩大了公共服务的范围。

2.服务的受用范围具有清晰的边界

同传统公共服务边界不清晰而造成的成本收益无法有效控制不同的是，分享服务基于特定群体供给特定服务的模式让公共服务的范围更加明确，一定程度上解决了服务排他性和竞争性问题，提升了公共服务的绩效。分享服务的边界在于参与公共服务资源筹集的群体，群体通过资源筹集、分配和服务的提供实现了服务治理。当服务供给后获得较大效益和更多需求的时候，服务边界开始外移，并最终成为非排他性的公共服务，相应的服务投入和治理机制也转向公共投入和公共治理。

3.服务的内容实现精确的定制

供需不平衡往往成了公共服务治理的瓶颈，公共经济学中将这一问题形成的原因概括为偏好的获取以及偏好的加总难题，更是衍生出了投票悖论和阿罗不可能定律的典型治理困境。而借助于互联网平台，通过服务自治模式且边界清晰的分享服务在一定程度上缓解了这一问题。一方面，需求成为服务供给的发起动力，也成为服务边界控制的约束条件，服务的供给由需求引导，一定程度上解决了供需衔接的问题。另一方面，服务以定制模式呈现，由公众根据自身的偏好选择相应的服务并投入服务的成本，一定程度上解决了偏好获取和偏好加总问题，提升了公共服务绩效。

三、分享服务的架构要件与运行机制

分享服务的应用和发展是以开放的互联网平台和共享的资源运行模式为基础的，也需要相应的社会制度体系保障，集中体现为：一个开放式的服务分享平台、三个服务运行机制和四个服务的支撑体系。

1.一个开放的服务分享平台

分享服务以互联网平台为运行载体，也是因为互联网而催生的新型治理模式。分享服务的服务分享平台有以下特征：一是平台的开放性，社会主体可以以较低的成本获取平台的使用权限，实现服务发起和服务承接。二是平台的可及性，服务平台需要以更为简捷的操作、更为广泛的覆盖、更为多样化的服务为不同的社会主体提供个性化的服务模式。三是平台的安全性，服务平台要在制度层面和技术层面上双重保障服务分享可持续性以及服务项目的安全性，保障社会主体的合法权益。服务分享平台需要基于平台特征的治理模式，要求从治理制度体系建设、治理主体协同、治理成本收益控制和治理责任管理等方面进行相应的治理转型。

2.分享服务的运行机制

分享服务运行的根本在于分享，关键在于参与，载体在于互联网平台，抓手体现为以目标管理实现服务的供给和质量保障。其运行机制包括以下方面：

（1）服务资源的众筹机制。众筹机制主要解决资源从哪里来的问题。所谓众筹，就是指为一个特定的目的在指定的期限和设定的额度内，以网络作为平台，从普通公众筹集小额投资资金的行为。⑦伴随着互联网金融的发展，众筹已经成为当前解决资金问题的重要渠道，牛津词典也将众筹（Crowdfunding）收录，定义为：通过互联网向众人筹集小额资金为某个项目或企业融资的做法。⑧众筹一般要经历项目设计、审核项目、创建项目、宣传项目、项目筹资和回报实现六个阶段。对于分享服务项目而言，众筹机制的运行包括以下方面：一是服务筹集的发起者的形成机制，不同于个体和企业融资的盈利特征，服务筹集需要共同服务需求者的发起机制；二是服务项目筹集的审核机制，即发起的服务项目必须经过相关行政管理部门或基层公共组织的认可；三是服务筹集的创建机制，即确定要筹集的服务方案设计；四是服务的宣传机制，以互联网和基层宣传平台推动服务方案宣传，吸引公众参与；五是服务回报确定机制，即服务方案筹集成功以后，明确服务的边界和参与者的利益。

（2）服务业务的众包机制。众包一词最早由美国《连线》杂志的记者杰夫·豪提出，他认为众包就是公司或者机构把曾经由员工完成的任务以公开号召方式外包给不确定的大众网络的行为。当工作具有协同性时，众包或者以大众生产的方式出现；但众包经常是由个人承担的。众包的重要前提是公开号召方式和潜在宽泛的劳动力网络。⑨众包机制的产生在丰富企业行为的同时，也为公共服务治理机制提供了巨大的空间。美国在2010年9月就推出了政府挑战网，这一平台通过众包竞赛模式将负责的公共问题通过发布挑战和奖励竞赛的方式进行发包，充分利用公众才能和集体智慧寻求创造性的解决方案，实现政府的开放创新。⑩服务的众包机制主要包括以下内容：一是服务的发布，主要将所要获取的公共服务进行对外发布，包括界定公共服务的边界和拆解。二是服务众包主体的分散锁定，即对参与众包服务的申请者进行审查并进行合同管理。三是众包服务的管理，以通过全过程的管理监控模式保障众包服务的质量。四是众包服务的评估，通过多元评估实现对众包服务的绩效考评。

（3）服务信息的共享机制。分享服务源于信息共享平台的信息资源交互，通过信息共享实现公共服务供给、需求和管理三方的有效互动，实现社会资源的整合和分散式服务的精准供给。信息共享机制的核心在于开放性服务分享平台的搭建，关键在于有效信息的获取、筛选和应用。因此信息共享机制就成了分享服务发展的重要内容，包括服务需求的聚集机制，即将社会的有效需求整合到服务分享平台；服务供给主体的分散锁定机制，即将拆分的服务分散锁定在服务的供给主体；服务供给的全过程监控机制，以服务需求为导向，以互联网手段全程监控服务的供给过程，评估服务供给结果。

3.分享服务的支撑体系

（1）法律支撑体系。作为一项新的服务模式，分享服务当前也面临着大量的法律困境。一方面，现行的一些法律规制仍是基于传统交换领域和资源配置的规制。而分享服务是一种资源配置领域的彻底变革，将原先隶属于各个职能部门的生产要素和资源抽离出来，以大数据平台为基础在更大范围内进行资源匹配和调配的过程，从而成了客观上阻碍分享服务发展的约束条件，制约了分享服务模式的扩展。另一方面，当前的法律规范对于分享服务这种“脱域”模式缺乏管理，所谓“脱域”指的是，通过象征标志和专家系统等机制，将特定社会关系从彼此互动的时间—空间情景中提取出来进行重构的过程⑪。分享服务通过脱域实现了服务分享从传统熟人互助和市场交换领域到系统供需匹配的领域，大大减少了服务供给和服务需求匹配所形成的交易成本，而当前的法律无法对此行为进行有效规制，分享服务面临着当前的法律缺失和保障。因此，分享服务的发展要求法律法规的完善，一方面，需要按照社会生产力发展和社会进步的方向重新调整资源分配的格局，为更为先进的服务生产和供给模式提供法律保障。另一方面，也需要完善相应的法律法规，针对分享服务运行制定相应的约束条件，降低分享服务所存在的潜在风险，推动分享服务的规范运行。

（2）信用保障体系。分享服务的发展本来就是信用体系变迁的产物，分享服务发展是从最初熟人信任的资源分享开始，经历了基于政府权威信任和企业专业信任的资源分享，再到当前基于分享平台所形成的社会信任资源分享。信用是分享服务持续、高效和健康发展的基本保障。因此分享服务要求建立更为广泛的社会信用保障体系，一是要建立基于大数据平台的社会信用数据库，能为服务分享的全过程提供全面的、动态的信用管理，降低合作的成本。二是基于道德法律双重约束的社会信用保障体系，从法律和道德两个层面上建立失信行为的惩戒机制，规范社会主体行为。

（3）质量监控体系。公共服务的质量是公共服务的基础要件，特别是当前随着经济社会发展水平的提高，公共服务质量成了公共服务有效性的重要衡量指标。对于分享服务而言，其价值不仅仅在于通过资源整合与再分配实现资源的优化配置，更在于通过新型的治理模式实现服务效率和服务质量的提升。分享服务要求建立全过程的质量监控体系。一是要构建合理的服务质量评价指标体系，并作为服务质量监控和评估的依据。二是要有全过程的服务质量过程监控机制，在服务运行的关键节点进行监控和评价。三是要有服务质量的改进机制，即在监控的过程中实现对服务改进提出意见和建议，推动通过服务优化提升服务质量。

（4）权利救济体系。分享服务的本质在于通过分享服务保障和实现社会公众的权益，这就要求分享服务在运行的全过程都必须将公众利益与社会利益作为准则和目标。针对运行中所有可能存在的潜在问题，分享服务也必须设立完善的权利救济体系，保障参与公众的合法利益。一是要完善权利保障的制度设计，将权利保障作为分享服务制度设计的出发点和归宿点，规范制度设计和运行。二是建立专门的权利保障监测体系，监控分享服务运行中所形成的和潜在的权利侵害风险，及时控制和规范。三是建立权利救济体系，完善权利救济渠道，建立权利受损者的补偿机制。

四、分享服务的价值与前景

市场领域的分享经济模式已经产生并逐步深入到公众的生活和发展之中，并因此带来了巨大的经济效益。而公共服务领域的服务分享模式目前仍停留在信息分享的阶段，但分享服务所带来的巨大社会效益以及治理模式变革也已经逐步渗入了公共服务领域，成为未来公共服务治理的重要模式选择，发展可期。

1.分享服务将进一步解决公共服务治理面临的资源短缺问题

分享服务核心在于将闲置资源利用起来，实现对供给不足服务的有效补充，进而解决公共服务的短缺问题。分享服务通过互联网技术为特定的服务供给聚集资源和对资源运行进行监管，一定程度上解决了服务资源的筹集问题。对于公共服务而言，分享服务的运行模式可以在一定程度上解决公共服务的投入问题，特别是撬动政府投资以外的社会资本，将社会资源充分纳入到公共服务供给之中，实现公共服务的真正共治。

2.分享服务将进一步解决公共服务治理面临的多元共治问题

分享服务不仅体现在资源的筹集上，还体现在公众对于公共服务治理的参与之中，是一种典型的公共服务民主治理机制探索。分享服务强调基于资源分享的参与模式，包括资源投入参与、服务供给参与和服务监督评估参与，这促进了公共服务民主治理体系的发展，主要表现在以下方面：一是按需导向的服务供给机制，分享服务以共同的目标为前提，以共同需求的公众作为服务对象，以整合的需求偏好作为所服务公众的边界，真正意义上实现了需求导向的服务供给；二是民主参与的服务决策机制，分享服务具有一定的边界特征，公众以是否加入作为公共服务决策的意见表达，服务决策具有明确的个体特性；三是民主自治的服务管理机制，分享服务强调了公众在服务生产、供给中和监督中的主体地位，要求公众对于服务供给的资源共同投入、服务运行共同参与、服务监督共同履行，是一定范围内公共服务共治的集中体现。

3.分享服务将进一步解决公共服务治理面临的质量提升问题

随着基本公共服务均等化的推进以及公共服务供给体系改革的深入，公共服务质量保障成了公共服务体系更深层次、也更亟需的要求。传统公共服务体系在保障公共服务质量上具有先天的缺陷，一方面服务边界不清晰导致了公共服务的外部性问题；另一方面集体行动逻辑困境造成了公共服务供给数量和质量保障的双重不足。分享服务的诞生将互联网平台导入了公共服务体系的治理之中，一定程度上实现了信息共享，促成了信息均等化，形成了公共服务需求、决策、生产、供给、监督、评估的全过程管理，为公共服务质量提升奠定了基础。同时，基于互联网平台的多元参与体系以及分享服务所明确的服务边界更强化了公共服务质量保障和提升的动力，因此，分享服务对于公共服务质量管理具有重要的价值和意义。分享服务是未来实现公共服务共治的重要路径，虽然当前仍面临着运行机制不健全、支撑管理体系不完善等问题，但是这一运行模式对未来的公共服务治理体系变革具有重大意义，需要在理论和实践层面进一步探索和完善。

注释：

①陈振明：《公共服务导论》，北京大学出版社，2011年，第144页。

②尼斯·A·荣迪内利：《为人民服务的政府：民主治理中的公共行政角色转变》，《经济社会体制比较》2008年第2期。

③戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年，第24-25页。

④珍妮·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务》，中国人民大学出版社，2004年，第22页。

⑤俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社，2005年，第146-147页，。

⑥斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社，2008年,第6页。

⑦梁清华：《我国众筹的法律困境及解决思路》，《学术研究》2014年第9期。

⑧黄健青、辛乔利：《众筹——新型网络融资模式的概念、特点及启示》，《国际金融》2013年第9期。

⑨BRABHAM D C．Crowdsourcing as a model for problem solving：an introduction and cases．Convergence：The International Journal of Research into New Media Technologies，2008，14(1)：75－90.

⑩ 齐宁、李兆友：《美国政府管理中众包模式的应用及启示》，《领导科学》2016年4月中。

⑪ 吉登斯：《现代性的后果》，译林出版社，2011年版，第18-25页，第124页。

From Public Capturing to Participatory Governing: the Connotation,Mechanism and Value of the Sharing Service

Tian Zhao/Jian Xiaoping

The development of sharing economics has changed the traditional mode of public service government which takes the responsibility for public services from public capturing to participatory government.Sharing service has become a new pattern to public service.Compared with traditional public service mode,sharing service takes the cost sharing,service boundaries clearing,and service content accurately custom to realize the innovation of public service.Through its operation mechanism and supporting system,sharing service solves the problem of resources shortage,single supplying and the insufficient quality.Sharing service has an important value to the reform of the public service system in China.

Sharing Economics;Sharing Service;the Government of Public Service

2017-4-9

田 昭 男（1987-）四川大学公共管理博士研究生

（责任编辑 周巍）

D669.3

A

1009-3176（2017）03-071-（7）