山东省农民工城镇融入问题与对策研究

冯珅珅

（山东行政学院，济南 250014）

山东省农民工城镇融入问题与对策研究

冯珅珅

（山东行政学院，济南 250014）

随着社会的发展，农民由农业向非农产业转移、由农村向城镇迁移的现象也越来越普遍，但是在迁移过程中出现了各种各样的问题。经过大量细致的调研，分析山东农民工融入城镇的现状、问题和趋势，拟从提升城镇空间承载能力，提高就业收入水平，强化社会保障质量，提高住房保障能力，完善公共服务体系等五个方面探讨山东省农民工融入城镇的有效措施。

农民工；城镇化；地域迁移

一、引言

农民工融入城镇是指随着现代化、工业化发展程度的不断提升，非农产业不断向城镇集聚，农民工由农业生产向非农产业、由农村地域向城镇地域迁移、由农村生活方式向城镇生活方式和城镇文明转变，最终转变为城镇居民的过程。农民工融入城镇要实现四个维度的融入转化。一是职业的融入转化，即由在城市非正规就业的农民工转变为正规就业的非农产业劳动者。二是居住地域的融入转化，亦可称为生活融入，即居住空间由农村迁移到城镇社区（地理意义上的地域市民化），并融入城镇社区（社会意义上的地域市民化）。三是身份的融入转化，也称为政治融入，即由农村户口转变为城市户口，获得作为城镇居民的身份和权利，成为城镇权利主体。四是价值观念的融入转化，也称为文化融入，即获得现代居民意识，实现自身在生活理念、思维方式、行为习惯等由乡村性到现代性转变，实现与城镇居民的社会价值整合与文化融合。［1］

目前国内学者对于农民工融入城镇问题有诸多研究，有学者研究了农民工融入城镇的不同时间阶段及模式：上世纪80-90年代的离土不离乡，进厂不进城的“造厂模式”；90年代后的离土又离乡，进厂又入城的“造城模式”。周晓虹学者指出，农民工单纯的流动经历提高了离土农民的个人责任感和适应性，却难以养成现代城市文明所需要的秩序感，对于生存能力不强的农民工来说，进入城市自如生活较困难。［2］田凯等学者认为，农民工想要真正适应城市生活，必须具备三个方面的条件：首先，能在城市找到相对稳定的职业；其次，这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式；最后，由于这种生活方式的影响和与当地人的接触，使他可能接受并形成新的、与当地人相同的价值观等。［3］综合学者们的研究成果，结合山东农民工融入城镇的现状，探寻农民工在融入城镇过程中的问题，并试图提出有针对性的建议，对于加快山东城镇化进程，尽快实现城乡一体化发展具有重要意义。

二、山东农民工融入城镇的现状和趋势分析

近些年来，山东结合实际，坚持“四化”同步发展，推进以人为核心的新型城镇化，新型城镇化发展水平明显提升。截止到2015年底，全省常住人口城镇化率达到57.01%，高于全国56.10%的比例；户籍城镇化率达到47.5%，比全国39.9%的比例高7.6个百分点。

（一）山东农民工融入城镇的现状

根据山东省人力资源和社会保障厅、国家统计局山东调查总队发布的2015年农民工监测调查报告，2015年全省农民工总量为2431万人。其中，外出农民工1006万人，比上年增加5万人，增长0.5%；本地农民工1425万人，增加27万人，增长1.9%。但是山东省农民工在融入城镇的过程中还存在一些问题。

1．农民工就业质量不高。农民工总体受教育的程度较低，缺乏长远职业发展规划，部分农民工对职业技能培训存在无所谓的态度，不愿意花费时间学习专业技能。农民工就业层次较低，主要集中在制造业、建筑业和传统服务业等对工作技能要求不高的行业。农民工收入水平低，月均工资收入由2010年的1639元提高至2015年的3260元，增长98.90%，但与城镇职工仍存在一定差距，农民工月平均收入仅相当于城镇在岗职工月平均工资的69%。农民工社会保障水平低，缴纳职工社会保险和住房公积金的比例不高。由于农民工在低端行业就业的比例较高，工作环境和稳定性较差，劳动时间延长现象比较突出，在一些高危行业和污染行业，存在不少安全和职业病隐患，工伤事故仍然较多。

2．农民工享受公共服务水平不高。一是随迁子女受教育方面。城市教育资源供求结构不均衡，中心城区集中了大量的优质公办教育资源，但是由于中心城区房价和生活成本较高，导致农民工在城乡结合部和郊区城镇集聚趋势比较明显，这类区域优质教育相对短缺，农民工随迁子女难以享受优质的公办教育资源，教育供求的结构性矛盾突出。二是卫生计生方面。农民工流动性大、居住场所不固定，导致开展连续性监测和跟踪服务的难度较大，卫生计生服务的连续性和覆盖率有待进一步提高。

3．农民工生活压力较大。住房是农民工进城后面临的直接问题，也是融入城镇成本最高的环节，住房问题解决不好，将很大程度上影响农民工融入城镇进程。一是自购住房难度大。2015年，山东省Ι型大城市房价为9504元/平方米，Ⅱ型中等城市为4955元/平方米和4594元/平方米，小城市为3831元/平方米，而在农村建房，比较好的约为1000元/平方米左右。据测算，一个农民工在城市每年需要承担1.85万元的个人日常生活成本。农民工的低收入与高房价、高生活成本形成强烈反差。据调查，仅有17%的农民工有能力在城镇自购住房，过半数认为城市房价高、生活成本高。二是公共租赁住房覆盖面小。尽管很多企业都建立了租赁住房和职工宿舍，市政府投资建设了公共租赁住房，但是由于农民工稳定就业比例低，各类公共租赁住房供给不足、竞争压力大、申请周期长，导致大部分农民工享受不到公共租赁住房，只能住在工棚或者自我租赁住房。

4．农民工对农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）问题有顾虑。近年来，农民在农村的居住条件大大改善，在集体经济比较发达的村，农民工还有很好的集体经济收益分配。“三权”是农民工在农村的财产所在，也是经济困难时可以“进退有据”的安全屏障。农民工普遍担心因户籍变化而丢了农村集体经济组织成员资格，认为把户籍留在农村，“三权”会更稳妥、更保险。同时认为，按现行政策，保留农村户籍和农民身份既能得到惠农政策，又不太影响进城应享的待遇。同时，国家先后开展了农村土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度改革和农村承包土地经营权、农村住房财产权抵押贷款等试点工作，提高了农民对农村集体土地未来收益的预期，更加不愿意放弃“三权”。

（二）山东农民工融入城镇的趋势分析

从世界城镇化发展的规律来看，未来二十年依然是我国城镇化快速发展的阶段。山东农民工融入城镇的趋势将呈现出以下特点：

1．新生代农民工融入城镇的意愿比较强烈。全国总工会2010年的调查显示，新生代农民工中有 55.9%的人准备将来“在打工的城市买房定居”。很多新生代农民工自小就跟随父母移居城市，或是在农村初中（高中）一毕业就到城市“谋出路”。在 80 年代出生的农民工中，选择“刚毕业，出来锻炼自己”、“想到外面玩玩”、“学一门技术”、“在家乡没意思”的人高达71.4%。因此，他们对城市生活环境比对农村生活环境更熟悉、更适应。即使成长在农村，他们在务工前也同城市里的同龄人一样，大多数时间在学校读书，不熟悉农业生产，据统计89.4%的新生代农民工已经基本不会农活。他们更多地把进城务工看做谋求发展的重要途径，重视劳动关系、工作环境，关注工作条件的改善和工资水平的提高，具有明显的产业工人特征。大众传媒和通信技术的进步促使他们能够更迅捷地接受现代文明的熏陶，形成多元的价值观与开放式的新思维，成为城市文明及生活方式的向往者、接受者和传播者。

2．农民工倾向于选择融入成本较低的地区作为落户地点。虽然相对传统农民工，新生代农民工的文化和职业教育水平已有较大提高。但是，新生代农民工仍以初中及以下文化程度为主、技能素质低，他们往往选择融入成本比较低的县城，作为落户的地点。山东省新型城镇化重大课题的调查统计显示，农民工愿意在县城落户的占44.8%，其他依次为济南、青岛等大城市、地级市市区和镇驻地。

3．子女能接受良好的教育是农民工融入城镇的第一驱动力。山东省对进城落户原因的调查统计显示，在进城落户原因的7个选项中，选择“子女能接受良好教育”的最多，占53.7%，可见，子女能接受良好的教育是年轻的农民工进城落户的第一驱动力（见图1）。

4．农民工融入城镇的体制机制和政策环境日益趋好。伴随着城镇化的快速推进，与城镇化关联度较高的户籍、土地、支农惠农扶持、农民身份、就业创业、社会保障、公共服务、城镇住房、财政、减排考核等体制机制改革也在推进，有利于农民工融入城镇的政策环境和体制机制将逐步健全完善。如农民工在农村的“三权”保障、户籍及其所附带的公共福利和服务、财政转移支付与转移人口数量挂钩机制正在形成等。

5．农民工融入城镇的成本越来越高。2014年中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算表明，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元。这部分公共成本主要是政府为保障农业转移人口市民化，在各项公共服务、社会保障和基础设施新扩建等方面增加的财政支出和资金投入。

三、山东农民工融入城镇的对策建议

“十三五”期间农民工融入城镇的具体任务已经明确，就是将实现1000万左右农业转移人口和700万左右城中村、城边村原有居民市民化。到2020年，全省常住人口和户籍人口城镇化率分别达到65%和55%以上，将重点解决全省230万新生代农民工及其家属、90万长期在城镇稳定就业和居住的第一代农民工的完全市民化。

（一）着力提升城镇的空间承载能力

统筹考虑全省产业布局、生态环境、城镇空间格局和人口迁移趋势，以城市群和都市圈（区）为主体形态，挖掘设区市人口吸纳潜力，进一步做优做强县城和小城镇，积极开展农村新型社区建设和城中村、城边村改造，加快农民工向城镇聚集。

1．大力推进山东半岛城市群一体化发展。充分发挥区位优势，积极对接融入“一带一路”战略，推进环渤海地区深度合作，加强鲁日韩经贸联系，提升半岛城市群与京津冀、长三角等城市群协同发展水平，大力拓展中西部发展腹地，将山东半岛城市群打造成为我国北方对外开放的重要门户。

2．做优做强县城。山东省县城数量多、基础好、潜力大，全省1370万流动人口85%在省内流动，48%在县内转移，呈现出典型的本地城镇化、县域城镇化特征。要充分认识到山东省就地就近城镇化的发展特点，利用县城发展的良好势头，把县城打造成为农业转移人口市民化的重要平台，进一步完善县城基础设施和公共服务设施，强化产城融合，打造一批设施配套水平高、产业发展活力足、人文生态环境美、辐射带动能力强的新生中等城市和重要节点城市。

3．优先培育新生小城市、重点示范镇和特色镇。以国家重点镇和省级示范镇为基础，对非农就业水平达到75%的镇，按照小城市标准进行培育，以下放事权、匹配财力、改革人事权及强化资金、用地保障等为重点，依法赋予部分县级管理权限，争取到2020年培育10个以上镇区人口超过10万人、地方财政收入超过10亿元的新生小城市。

4．积极推进农村新型社区建设。综合考虑地域特色、生态环境、生产方式、生活习惯、农民意愿和经济发展水平等因素，科学编制社区规划，合理确定社区建设模式，新建农村社区适当向县城和小城镇驻地、中心村集中，培育一批人口规模在3000人以上的农村新型社区，成为农业转移人口就地就近市民化的重要载体。

5．大力实施城中村和城边村改造。统筹考虑城中村和城边村所在区位、集体经济实力、土地利用情况、资金平衡能力、村民改造意愿等因素，因地制宜采取整体迁建、部分改造、综合整治等方式，明确改造策略，分类分步推进，成熟一个改造一个，确保实现改造目标。按照城市建设标准配建供水、供气、供热、污水等基础设施和教育、养老、医疗卫生、文化体育、社区服务、休闲旅游等公共服务设施，补齐城中村和城边村设施短板，营造良好生活环境。

（二）着力提高就业收入水平

围绕让农民工拥有一技之长，着力提升服务质量，切实增强农民工就业创业能力，提高收入水平，防范好各种显性和隐性失业。

1．紧密结合农民工就业服务需求，依托城镇社区公共就业服务窗口，借助手机、互联网等平台，有针对性的发布就业政策咨询、职业教育技能培训、创业技能培训和职业介绍服务等信息，提供好信息服务。

2．加强对用人单位雇佣行为的监管力度，严格管理劳务合同的签订与履行，确保合同的规范性、有效性；明确非正规就业中劳资关系的权利与义务，设立专门机构，制定相关法律对非正规就业进行管理、监督；各级政府要依据经济发展的现实状况对农民工的工资做出及时调整，不断完善农民工工资机制，保障农民工同工同酬权利，力争跑赢GDP涨幅。

3．加大农民工就业技能、岗位技能提升和转岗培训力度，积极创建农民工业余学校，对农民工进行法律法规、社会公德、文明礼仪、职业道德等内容的教育培训。企业负责承担业余学校的建设费用，各级党组织、教育、文明办、共青团、工会等部门，则负责加强对农民工业余学校的指导和支持。将培训作为职工业余学校的必修课，开展一系列岗前培训。注重农民工中党员的教育，发挥其在农民工队伍中的先锋模范作用。把思想政治工作与提高农民工业务水平结合起来，以业余学校为教育平台，在传授劳动生产技能的同时，提升农民工的思想政治素质。

（三）着力强化社会保障质效

1．提高农民工医疗保险的统筹层次，建立农民工医疗保险电子信息数据库，解决农民工医疗保险地区间转移接续难的问题。建立农民工医保电子信息数据库，实现省内信息共享，形成一个包括参保登记、缴费记录等一系列相关手续都可以通过网络办理，社会保险权益也可以实现随时转移和查询的公共信息平台。

2．解决农民工的大病医疗问题。继续完善大病医保补偿方案。依据2015年山东省大病保险工作实施方案，患者自付费用分段实行不同的补偿比例，自付费用越高，补偿比例越高。逐步把慢性病门诊自付费用纳入大病医疗保险补偿范围。合规费用可以进行适当拓展，大病医疗保险合规费用可以按照城镇职工医疗保险补偿范围拓展或者设立不能补偿的清单，通过排除法扩大补偿范围。提高大病统筹层次，实行大病省级统筹，减少大病医疗保险地市统筹带来的不公平，减少由于费用控制力度不同带来的各地医疗费用水平和自付费用水平不同。此外，建立大病统筹的正向激励机制和约束监督机制，加强对医疗保险基金的监管。

3．解决农民工养老保险问题。一是大力提高农民工养老保险覆盖率。进一步完善保险制度的衔接体系，落实基本养老保险关系转移接续政策，健全全国层面的农民工养老保险流转机制，增加农民工养老保险流转的顺畅性，确保农民工无论在何处打工都能够享有养老保险金账户，打消其缴费无法流转延续的顾虑。适当降低门槛，减少农民工个人缴费比例、取消年限限制并采取灵活的缴费方式，探索设定不同的缴费比例，可以根据个人条件自主选择不同的缴费率进行缴费的机制，解决个人缴费比例高、年限长等问题，提高农民工缴费积极性。二是进一步完善农民工养老服务体系。大力发展康养产业，探索和鼓励农民工利用农村宅基地、房产和土地承包权抵押贷款养老的方式。合理增加农民工养老服务设施，分层分类提供养老服务，倡导公办养老机构为生活困难的高龄农民工提供免费或低收费服务。三是加大政府养老兜底力度。探索从社保基金、养老基金等账户的运转盈利中划拨一部分资金，从农民工流入地财政中专项支出一部分资金注入农民工养老保险账户，给予农民工养老保险一定资金补贴。

（四）着力提高住房保障能力

以农民工实际收入水平为制度设计的基点，充分发挥市场决定性作用和政府作用，适当提高补贴型低价商品房、公共廉租房在城镇房产中的比例，构建农民工和移居城镇建房成本共担、政府兜底和自购相结合的住房保障制度。

1．把农民工全部纳入城镇住房保障体系和住房公积金制度覆盖范围；进行住房保障制度改革，扩大公租房对农民工的覆盖范围；保障采取实物与租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主，促进公租房货币化；对自愿退出宅基地使用权及农房等地上附属物的农民，县（市、区）政府可给予合理补偿，在辖区内购买新建商品房时抵作购房款。

2．发展专业化住房租赁市场，支持专业企业、物业企业、房地产企业等开展租赁经营业务，落实鼓励居民出租住房的税收优惠政策；落实国家支持住房合理消费的差别化信贷政策，发展个人住房贷款保险业务，提高对农民工等中低收入群体的住房金融服务水平。

3．供农民工城镇居住的廉租房、低价商品房和保障性安居房，在规划、选址和选择居住人员组成上，要尽量采取对城镇原住居民、不同收入水平、不同工作性质的人员和农民工进行插花式搭配，居住地点分散式布局，尽量避免进入城镇的农民工在城镇集中连片居住，避免在城镇造成区域性居住歧视。

（五）着力健全公共服务体系

1．完善教育制度。一是取消捆绑在户籍上的关于教育方面的不平等权益安排。保障进入城镇农民工子女享有接受义务教育的权利，政府确保按义务教育学校实际接收农民工子女的数量来划拨经费，打破户籍限制；加快义务教育学校的教育基础设施建设，最大程度挖掘公办学校的潜力来接纳更多的农民工子女；严格实施义务教育就近入学的规定，坚决杜绝公办学校以收取借读费、择校费、赞助费等不合理收费阻碍农民工子女入学的不公平现象。二是优化基础教育资源配置。以人口迁移流向与规模为依据，进一步优化教育资源配置，确保人口聚集到哪里，教育资源和服务就配置到哪里。相关部门必须统筹考虑、科学规划、协同协调，形成强大工作合力，健全完善公共教育服务标准体系，促进教育资源扩容提质，补齐短板，稳步推进城镇基本教育公共服务覆盖全部常住人口。三是增强职业教育的吸引力。扩大中职毕业生对口升入高职院校或是高等院校的比例，转变以往大众对于“接受职业教育只能就业”的印象，在着力促进学生的劳动技能提升、推动就业的同时满足农民工子女对于提高自身文化水平和学历水平的要求。

2．完善公共文化制度。一是强化公共文化财政资金向社区倾斜的制度设计。调查中我们发现，由于各个市区财政状况的巨大差异，政府购买社区文化管理和服务有许多不到位的情况，公共财政对民众最便捷、最经常参与的社区文化活动、文化设施场地的投入严重不足。当前，山东省城镇化正处于提质加速的阶段，必须加强公共财政资金向社区倾斜的制度设计，在兼顾考虑文化服务于社区原住居民的同时，将资金的投入数量与吸纳农民工数量进行适当挂钩。二是强化满足适应农民工现实文化需求为导向的意识。一切有关公共文化服务的体制机制构建和公共文化服务的主体、内容、形式、渠道等环节、对公共文化服务的评价激励等都要将满足农民工的文化选择作为重要内容进行考量，切实将满足农民工的文化需求作为设计实施公共文化服务的重要衡量标准，以达到公共文化对农民工的服务适应所需目标，发挥应有的保障作用。

［1］张晓青.国际人口迁移理论述评［J］.人口学刊，2001（06）.

［2］周晓虹.流动与城市体验对中国农民现代性的影响［J］.社会学研究，1998（09）.

［3］田凯，黄金.政府的城市治理与社会底层生存权利的博弈与平衡［J］.兰州学刊，2015（05）.

［4］李先娥，王春艳.国外农村剩余劳动力转移模式的比较［J］.中国农村经济，2004（05）.

［5］史保全.发达国家农村剩余劳动力转移模式及对我国的启示［J］商业研究，2006（16）.

［6］张晓青.国际人口迁移理论述评［J］.人口学刊，2001（03）.

［7］冷向明，赵德兴.中国农民工市民化的阶段特性与政策转型研究［J］.政治学研究，2013（02）.

［8］韩俊.城镇化关键：农民工市民化［J］.中国经济报告，2013（01）.

编辑：邵西梅

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2095-7238（2017）02-0107-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.020

2016-09-18