农业水权交易研究与实践评析

2017-04-11周超

山东行政学院学报 2017年2期

关键词：水权张掖市用水

周超

（中共商丘市委党校，河南商丘 476000）

农业水权交易研究与实践评析

周超

（中共商丘市委党校，河南商丘 476000）

农业水权是因农业生产而获得的水资源使用权，是一种权利集合，同时存在边际递减效应和特殊性。农业水权交易是我国农业水资源管理近年来的制度创新，其实现依赖于确权和节约、计量水资源以及明确其价格。农业水权交易市场包括一级市场和二级市场，要动员各种力量重点培育二级市场。为推进农业水权交易顺利推进，要增强地下水资源管理，设定“农业用水红线”，加强有效监督。从实践来看，张掖市水权交易存在交易范围小、交易主体单一、没有体现出商品价值等局限性。小农水利设施改制的积极作用是，明晰了设施产权，增加了资金投入，明确了建管主体，提高了使用效率；其消极一面是，公益性的缺少经济效益的小水利改制效果欠佳，不利于协调用水矛盾等。

农业水权；水权交易；研究与实践

经济新常态的一个重要特征就是经济发展要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。作为新常态下保障农业生产的关键环节，农业水利供给当然也应该遵循新常态下经济发展的一般规律，同样需要摆脱主要依靠要素驱动、投资驱动，要把保障农业水利供应乃至把水资源的节约利用和提升水资源的资源价值转向主要依靠创新驱动，以制度创新保障农业水利供给并提升水资源的使用效率和效益。

农业水权交易在我国尚处于起步阶段，顶层设计并不是十分完善。因此，农业水权交易研究很有必要。另外，加强相关顶层设计研究，对于减少农业水权交易在推广中可能引发的社会矛盾和降低交易成本具有重要现实意义。若要完善顶层设计，就应借鉴现有理论研究成果和实践经验，并加强重点问题研究。

一、农业水权交易内容

（一）水权与农业水权

我国《水法》明确规定了水资源的所有权属于国家或集体所有，即为国有或集体共有产权，而具体使用水资源的是不具有水资源所有权的单位或个人。具体使用水资源的单位或个人只能通过国家水行政主管部门对水资源的分配，或通过取得水行政许可证获得用水权。此外，关于具体使用水资源的单位和个人的用水权问题尚无更多详细法律规定。

当前，对于具体水资源使用单位和个人的“水权”研究内容不少，但尚未有一个权威定义，多是根据自己的研究方向和关注侧重各自进行诠释。

水权研究。马晓强（2002）等认为，水权是一种集合权利，是一系列与水资源相关的权利构成，如水资源的所有权、使用权、配水量权、让渡权、交易权等。［1］蔡守秋、蔡文灿（2004）认为，水权就是一种财产权，其他权利都是这种财产权的延伸，其中包括水资源的所有权、使用权、经营权、收益权、处分权。［2］这些观点说明，水权不仅仅是水资源本身，而是围绕有效使用水资源的权益集。

农业水权研究。张惠芳（2014）认为，农业水权是因农业生产而获得的水资源使用权利，这个权利主体为农户，权利客体为可灌溉水资源，权利内容为农业水权的权利与义务。［3］钱焕欢、倪焱平（2007）认为，农业水权是因为农业灌溉需要而取得的用水权利，农业水权是生产水权的重要组成部分，因为流动性是水资源自然属性，农业水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权和经营权。［4］这些观点清晰说明了农业水权的渊源和应有内容，但是对农业水权存在边际效用递减问题关注不够，对农业水权特殊性关注不够。

水权价值研究。汤姆·泰坦伯格（2003）认为，水权的价值在于鼓励节约用水而不是过度用水，应鼓励将节约下来的水出售以获取其价值，应尽量将节约出的水流向具有更高使用价值的领域。［5］这说明，一旦用水主体获得了受法律保护的一定水权，该用水主体会充分考虑这部分水资源的价值；会根据自己的节水能力，考虑将节约的水资源提供到水权市场进行交易，从而实现节约用水。另外，从增进全社会经济效益的角度来看，合理的水权制度有助于水资源在农业部门和非农业部门之间流转，进而增加国民经济总体效益。

（二）农业水权交易主要形式

李长健、黄彦臣（2014）认为，农业水权的初始分配是将水资源所有权与水资源使用权相分离，农业水权的二次分配是通过农业水权交易市场在不同用水主体间流转，前一次分配主要通过行政手段来确保社会公平及政府对水资源的管理权；后一次分配是在前者基础上，引入市场化机制来提高农业水资源的配置效率和使用效率。［6］农业水权交易的主要形式是第二次分配。实践中出现的甘肃张掖模式，是对农业水权的第二次分配采用农户自主水权交易。这种农户自主水权交易模式首先确定农户拥有的所分配水资源量，并确权颁发水权证。农户根据水权证载明的水资源使用量，对于自己用不完的，可以进行自由交易，让渡水权证剩余的水资源并获得经济利益。在上述农业水权交易中，政府、市场机制、水权证都成为关键要素，政府要做好分配公平，市场机制要提高水资源的使用效率和价值，水权证是用水户进行农业水权交易的具体形式，这些环节中每一步的建设完善都关乎水权交易的有效运转。

目前在国家层面，农业水权交易最直接的相关政策是水利部于2016年4月19日发布的《水权交易管理暂行办法》。但是，农业水权交易制度亟待法治化，需要依靠依法治国的法治理念来规范和指导农业水权交易制度，让农业水权交易制度拥有坚实的法律基础。例如，现有的《中华人民共和国水法》确认国家或集体是水资源所有权的主体。但是，还需要根据经济社会发展的客观需要，通过法律进一步明确农户是一定量的农业水资源使用权和交易权的主体，为甘肃张掖等地区的农业水权交易模式提供相应法律依据，让农业水权交易做到有法可依，并废除或禁止不利于农业水权交易制度的相关法律、法规。除了需要在法律层面对农业水权交易主体进行界定外，还需要对农业水权交易的客体进行界定，界定哪些农业水资源属于可交易范畴，哪些农业水资源不属于可交易范畴。另外，既然是农业水权交易，肯定就存在交易双方各自的一系列行为和交易双方各自的权利和义务。如何规范这种交易行为，如何界定并且保障交易双方的权利，这些都需要国家从法律层面做出规定，为全面完善农业水权交易制度提供法律依据。

二、农业水权交易实现条件

目前，我国农业水权交易的实现条件还存在一系列亟待解决的具体问题。这一方面说明农业水权交易的复杂性，另一方面也说明加快农业水权交易的紧迫性。

关于农业水权交易的实现条件，Teerink J. R和M Nakashima（2000）从福利经济学角度指出，水权确定，可以减少交易费用，减少社会福利损失；若要明确水权，就要使水权满足三个条件，一是表达清楚，二是可充分行使，三是排他并可以自愿转移。［7］这表明，水权的初始界定非常重要，因为根据科斯定理，只有所有权明确，水权交易才可能达到帕累托最优同时降低交易成本。这需要完善配套措施来予以实现，从微观层面需要各地出台相应的政策，从宏观层面需要国家立法予以明确规定和保护。

关于农业水权交易的实现条件，除了界定水权之外，还有如何节水、如何计量水资源量、如何确定水权交易价格等现实条件。关于节水，许迪、谢崇宝（2004）认为，节水可以在以下几个环节进行：在输水环节，减少蒸发与渗漏，提高水利设施的利用效率；在灌溉环节，通过减少灌溉过程中的深层渗漏和地表流失，减少田间水分蒸发；在生产环节，提高农作物用水效率，以较少水分消耗获得较高产量。［8］

在获得水权后，如何计量交易的水量成为制约交易的关键。应在各灌区渠系和农用灌溉机井配备统一的计量设备。目前，地表水主要采取的水量计量法是用浮标测速，用尺测水断面，在此基础上用所用时间计量水量。但是，因为渠道水利用系数、水分蒸发等原因，这种计量方法存在较大误差。另外，目前对于地下水，主要是计量用电量，同样缺乏水量精确计量。因此，均需进一步改进计量方法和技术。

价格是市场机制调节资源配置的有力工具，合理的价格能够有效配置资源，不合理的价格会导致资源配置的扭曲。因此，农业水权交易价格一定要合理，既要反映水资源的成本，又能够让用户接受；既满足水权交易制度运转，又能够奖励积极节水的行为。只有这样，才能使价格成为推动农业水权交易实现的有效工具。

三、农业水权交易市场建设

黄锡生（2004）认为，农业水权交易市场应该分为一级和二级市场，一级市场属于水权批发市场，在这一级市场，政府签发载明一定水量的水权证给用水户；二级市场属于用水户之间的平等交易市场，一些用水户可通过二级水权交易市场有偿转让自己没有使用完的水权。［9］这就是说，一级市场发挥作用的主体是政府，这一级主体的运行效率有一定保障；二级市场很重要的一部分是群众用水自治组织——用水协会，要发挥用水协会的积极作用；能否让广大农民主动参与到用水协会的运作中来，直接决定着二级市场的效率。罗义云（2007）认为，从一些地方的群众用水合作情况来看，依靠农民组成用水协会来提高用水效率的设想，在实践上是有一定困难的。［10］因此，如何建立用水协会并搭建一个高效运作的二级市场，是一个亟待解决的问题。二级水市场的建立，需要政府、农民、相关职能部门等共同发挥积极作用，同时还需要立足本地实际，灵活选择适合当地风土人情与经济社会发展实际的具体形式。

另外，对于第三方权益的保护是农业水权交易市场建设的必备内容。目前，对于第三方权益中的第三方到底应该包括多大范围、第三方权益应该包括哪些具体内容，还没有一个科学的精确论证；还只是一个方向性论述。在建设农业水权交易市场中，对于第三方因水权交易而引发的重要权益问题必须界定清晰，这样才能减少其运作成本与费用。

四、农业水权交易核心问题

（一）农业水权交易需要增强地下水资源管理

地下水开采随意性强，管理困难。如果不加强管理，势必会造成对农业水权交易的冲击。应加强对地下水和地表水的综合管理，根据各地水源和农田水利基础设施的基本情况，平衡使用这两种水源。要制定相应政策，明确在什么情况下可以使用地下水以及使用地下水的数量，违规超额开采地下水将面临何种处罚；完善地下水计量设备的安装，加强对地下水使用情况的监管，促进农业水权交易制度健康发展。

（二）农业水权交易需要确保农业用水总量

尽管农业水权制度是为了优化配置水资源，提高水资源利用效率，减少总的农业用水量，但是为保障粮食安全，需要设定“农业用水红线”。这一“农业用水红线” 类似于“耕地红线”，是保障粮食安全所需要的最低农业用水量底线。各省、市、县都需要根据自己的实际情况，在建设农业水权交易制度时，明确本地区农业用水的最低红线。尤其需要警惕在个别经济发达地区，工业用水和农业用水价格差较大的情况下，可能会出现不顾农业生产人为随意减少农业用水量的现象。所以应严格实施“农业用水红线”，保障粮食安全。

（三）农业水权交易需要有效监督

在农业水权制度建设过程中，需要成立专门部门进行监督。监督的内容应当主要包括三方面：（1）主体监督。监督水权交易的主体是不是具有交易主体资格，能不能参与水权交易。（2）客体监督。监督水权交易的水资源是不是属于可以交易的范围。目前普遍流行的观点是，农业水权交易只能交易因采用节水技术和提高水资源利用效率而结余的水权用水量。（3）交易监督。监督水权交易的价格是不是合理，交易本身是不是符合相关制度规定，交易本身有没有给第三方或者生态系统造成重大影响。特殊情况下，监督部门需要牵头相关部门进行论证。

（四）农业水权交易需要保护农民用水权益

由于农业是基础产业且收益率相对较低，农业水资源如果要交易到非农行业，农业水权交易本身的费用、成本、损失、风险，原则上应由非农行业负担为主。关于农民用水权益的保障，要关注农业用水水质保护。如果大量工业或城市生活废水未经达标处理直接排入河流，那么水权交易后，这种污染会加剧，直接威胁农业用水的安全。这些情况需要在建设农业水权交易制度的过程中，根据实际给予充分考虑，决不能出现因农业水权交易而损害农民经济利益和用水权益等问题。

五、农业水权交易实践

目前，农业水权交易实践既有2003年水利部确定的甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市三个首批全国节水型社会建设试点，又有全国一些农村以小水利设施所有制改制为内容的实践。这里，选取实践典型张掖市和农村小水利所有制改制进行分析，总结经验，洞悉不足，为进一步完善农业水权交易提供有益借鉴。

（一）张掖市农业水权交易实践

张掖市是我国农业水权交易较早的地方，率先在临泽县梨园河灌区和乐县洪水河灌区发展农业水权交易，取得了积极效果。

1．张掖市农业水权交易的目标、原则、程序和做法

目标为：“总量控制、定额用水、明晰水权”。

原则为：公平公正、可操作性、系统性、有效性。

程序。张掖市在明确农业水权目标的基础上，科学制定相应流程。具体包括：调查摸底、编制方案、制定规章、确定水权、组织实施。在上述流程中，调查摸底是农业水权交易的基础，其涵盖的内容：灌区的地表水、地下水资源量，各部门当前用水量；灌区主要农作物灌溉情况，水资源利用系数；灌区农业耕作面积；灌区水利工程数量、规模、运行及管理情况，水利工程完好度；灌区农民收入、农业成本，水费占投入的比例；灌区管理机构、人员、体制及经营现状。［11］45-46

做法。张掖市农业水权交易的具体做法：展开调查评价；确定各行业部门用水指标；分析区域需水结构；确定用水总量控制指标；通过核定用水户灌水面积、层层分配水量、发放水权证三部曲完成农业水权确定；推进民主管理；完善水票制度和培育发展水市场。［12］

2．张掖市农业水权交易的交易规则

张掖市农业水权的交易规则：社会公益用水、产业调整用水、地方政策优惠奖励用水以及因特殊情况超标准用水不能交易；交易本着自愿、公平、公开、亮价、互利原则；交易价格应以物价部门核定的水价标准为基础，确定限价；交易形式采用取水票制；定额内用水收取计量水价，超定额用水收取累进加价；发挥农民用水者协会的积极作用。［11］47-48

3．张掖市为实现水源结余而采取的节水措施

引进推广农业抗旱新品种和农业节水技术措施，在井灌区建成以管灌、滴喷灌为主的高效节水现代农业示范区，推进农业生产节水；调整工业结构，积极发展低耗水工业，推广工业节水新技术，推动工业节水；在城市发展与规划设计方面，规定新建楼堂馆所、公共设施以及各类住宅，都要逐步安装节水设施，推动城市生活节水。［13］

4．张掖市农业水权交易的局限

张掖市农业水权交易还存在一定局限性。交易范围方面，主要是在农村局部村与村之间、灌水小组之间、用水户之间，交易局限于一定区域内；交易主体方面，主要是个体用水户的水权交易，企业尚未参与进来；交易对象方面，交易对象——水票只体现出交换价值属性，没有体现出价值属性，交易对象的商品属性没有完全体现出来；交易效果方面，经济效益并不明显，因为张掖市水权交易主要在农业内部，而农业内部用水调配的经济效益差异性并不明显。［14］

（二）农村小水利水权交易实践

农村小水利设施“私人所有”是农业水权交易实践的一种形式。很多地方对农村小水利设施进行了拍卖、承包、租赁、个人独资、股份合作等形式的产权制度改革，实现市场化运作管理，通过民建、民有、民管、民营等模式，实现了农村小水利“私人所有”。

1．农村小水利“私人所有”利弊分析

（1）有利面

农村小水利“私人所有”使得产权清晰，增加了农村小水利维护的资金投入；使得建、管主体明确，提高了农村小水利设施的使用效率；使得责任强化，延长了农村小水利的使用寿命，大大降低了农业灌溉成本，减轻了农民负担；使得农业水资源的商品化进程加快，有力地推进了农业水权交易。

（2）弊端面

部分农村小水利存在公益性，而农村小水利“私人所有”则是以市场化为导向、以利益为驱动。能够产生经济收益的农村小水利的“私人所有”效果较好；而以公益性为主和缺少经济效益的农村小水利“私人所有”效果并不好。“私人所有”的过程中，有可能出现国家或集体财产的高价底卖，造成公有资产流失。“私人所有”后，集体组织在协调解决各种因用水而引发矛盾方面能力较弱。用水矛盾历来是农村社会的主要矛盾之一，尤其是在灌溉季节的需水旺季，农村小水利“私人所有”不利于有效及时调节用水纠纷。［15］

六、总结

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使巿场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这一方针同样适用于指导农村水权交易。在坚持公平、正义的前提下，凡是市场这只“无形的手”能够解决的问题，就要通过市场机；凡是市场机制无法有效解决的问题，则需要政府“有形的手”来发挥作用，统筹协调。

在农业水权交易方面，政府代表公权力负责政策层面的扶持、引导和监督，并且代表公权力负责维护用水秩序，协调用水纠纷。用水协会代表本部用水群众的集体利益，负责协调水资源的整合以及负责发布水资源流转信息，为用水户或用水集体相互之间搭建桥梁，起到媒介作用；同时，也起到一定程度的维护用水秩序和协调用水纠纷的作用。农户代表个体利益，农户参与联合管护机制，体现出农村小水利管护的民主性与广泛性，可以极大调动农民管护农村小水利的积极性。通过发挥各自积极作用，就可形成一条政府、专业组织与农民等主体共同发挥作用的管护机制。

［1］马晓强．水权与水权的界定［J］．北京行政学院学报，2002（01）．

［2］蔡守秋，蔡文灿．水权制度再思考［J］．北方环境，2004（05）．

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［8］许迪，谢崇宝．张掖节水型社会建设中的农业节水关键技术及集成模式［J］．中国水利水电科学研究院学报，2004（04）．

［9］黄锡生．经济法视野下的水权制度研究［D］．重庆：西南政法大学，2004：97．

［10］罗义云．论当前农田水利体制改革路线的偏差——来自湖北中部地区的调查与思考［J］．调研世界，2007（06）．

［11］钟玉秀等．张掖市节水型社会建设试点的经验和启示［J］．水利发展研究，2003（07）．

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