农村集体产权制度改革的路径

文 中共云南省昆明市委党校市情研究中心副教授

农村集体产权制度改革是全面深化农村改革的关键环节，是当前深入推进农业供给侧结构性改革的重要工作任务。2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《中华人民共和国民法总则》作出“赋予农村集体经济组织法人资格”等重大法律规定，为深入推进农村集体产权制度改革提供了法治保障。农村集体产权制度改革的目标方向，就是要逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。目前，农村集体产权制度改革路径已经明了，新的政策举措需要把握好。

农村集体产权制度改革是农村综合改革的重点领域和关键环节

新中国成立初期我国进行的大规模的农业社会主义改造和改革开放以来实行的“家庭联产承包责任制”，相通之处是为了实现中国农业现代化。本质上的不同在于，前者是在典型的计划经济体制下作出的制度安排，没有也不可能有现代意义上的“产权”概念；而后者，伴随着社会主义市场经济体制的逐步确立，有中国特色的农村产权制度的改革和建立，被逐渐提上议事日程。

20世纪80年代初期建立的家庭联产承包责任制（俗称“大包干”），构成我国农村基本经济制度，即农村的土地等生产资料“集体所有，农户承包经营”，形成了集体和农户双层经营的生产关系。农民承包村集体的土地，依次经历过15年到期和30年到期后的“两次延包”，方针政策上，始终坚持和强调承包关系不改变。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出农户与集体的承包关系长久不变。中央的正式文件也多次强调“两个不动摇”，但问题是，随着我国市场化改革向纵深推进，现行的农村双层经营体制，受到了产权关系的严重羁绊。集体资产归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题凸显。一方面，农村可观的集体资产“沉睡”着活不起来；另一方面，农民享有的财产权利无以释放，增收渠道依然狭窄。

党的十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利，增加农民财产性收入。这个命题的含金量很高，“更多的财产权利”体现在以下几个方面：一是在农民的承包地方面，在原来赋予的占有、使用、收益、流转等权益基础上，又赋予了农民对土地承包经营权的抵押、担保权能。二是在农村集体经营性建设用地方面，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。三是在农民对集体资产享有的财产权利方面，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。四是在农户宅基地用益物权和农民住房财产权方面，要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。总的来看，政策意图明显，就是激活农村集体资源、资产，增加农民财产性收入。但落实起来并不顺利，主要是抵押担保等权能缺乏法律配套，金融机构有所顾虑。再就是“房地分离”的政策安排还存在局限性，宅基地所有权是集体的，农民住房拥有财产权，抵押、担保、转让仍然存在障碍。

2016年，中央紧锣密鼓地对农村集体产权制度改革作出重大部署和安排。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对农民承包地作出了“三权分置”的改革部署。2016年12月《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》出台，对农村集体产权制度改革作出总体部署。农村集体产权制度改革有了完整的顶层设计。

农村集体产权制度改革的路径

改革的关键路径是对农村三大类集体资产进行分类施策。对于资源性的资产改革，继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，做到坚持所有权、稳定承包权、放活经营权。这相对于此前“两权分离”的农村双层经营体制，理论上有质的变化，实践中有利于农地流转和发展现代经营农业；对非经营性资产的改革，主要是结合新农村建设，探索建立集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务；对农村集体经营性资产的改革，把集体经营性资产确权到户，然后发展多种形式的股份合作制。

2017年中央一号文件对深化农村集体产权制度改革作出一些新的安排。一是落实农村土地“三权分置”办法，加快推进农村承包地确权登记颁证，要求扩大“整省试点”范围。二是统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点（俗称“三块地改革”）。三是全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。四是探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。五是允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。六是稳妥有序、由点及面地推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。七是鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展的活力和实力。

需要特别指出的是，宅基地和住宅“房地一体”的改革设计，较之此前“房地分离”的改革有实质性进步。“房地一体”把宅基地确权登记颁证到集体的成员，这样，农户依法取得的宅基地占有、使用权（用益物权）与其住宅的财产权，就具备了同一的产权权能，并由同一个权力主体来行使，有利于农户抵押、担保、转让和增加财产性收入。即便发生“追偿”情况，也具有可操作性。在“房地分离”状态下，在现行法律框架内，住宅可以担保抵押，但宅基地是集体所有，不在成员名下，不可以用作抵押物。即便银行受理了，万一发生追偿，银行可以处置房产，但很难处置集体所有的宅基地。

农村集体产权制度改革的时间表和路线图

从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成集体所有各类资产的全面清产核资，健全台账管理制度。在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。2016年，全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点工作已正式启动，云南省开远市、砚山县、剑川县、鲁甸县、景谷傣族彝族自治县、富民县、大理市、丘北县、武定县分别进入两项试点范围。

从目前改革试点的初步成效来看，这项改革在东部发达地区推进要快一些，并且首先在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达的村开展，这些地方集体资产多，农民改革的呼声也高。西部地区总体上看，集体资产规模相对弱小，土地资源价值空间普遍狭窄，改革推进相对要慢一点。当前，有必要对西部地区农村集体产权制度改革试点经验和实践案例深入研究，找出有特点和有规律性的东西，总结出西部地区农村集体产权制度改革的目标模式。