襄阳市推进政府购买服务改革的实践与探索

□襄阳市财政局课题组

襄阳市推进政府购买服务改革的实践与探索

□襄阳市财政局课题组

襄阳市从2014开始探索政府购买服务工作，经过三年多的实践，在制度建设、预算编制、项目实施、绩效评价等方面取得了一定成绩，但也存在一些矛盾和问题，亟待改进和完善。

一、襄阳市在推进政府购买服务改革工作中的主要做法和成效

（一）抓好政府购买服务制度体系建设

2014年，为改进政府提供公共服务方式，推进政府职能转变，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《湖北省人民政府办公厅关于向社会力量购买服务实施意见（试行）的通知》精神，参考外地经验，结合本地实际，襄阳市及时出台了《襄阳市市本级政府向社会力量购买服务管理办法》。该文件下发后，财政部门根据全市经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况，分别于2014年、2016年、2017年分三批次下达了襄阳市本级政府向社会力量购买服务指导目录，内容涉及基本公共服务、社会管理性服务、政府履职辅助性服务等事项。2016年年初，为落实《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》文件精神，推进全市以政府购买服务方式通过市场化融资支持棚户区改造，市政府专门出台了《襄阳市区政府购买棚户区改造服务管理办法》，内容包括政府购买棚户区改造服务过程中的政策准备、实施采购、预算及财务管理、绩效及监督管理等方面。2016年，襄阳市本级通过政府购买的棚改服务项目9个，争取利用棚改资金214亿元。

（二）抓好政府购买服务预算编制

按照《财政部关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》文件规定的“政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排”的要求，襄阳市从2015年开始编制规范的政府购买服务预算。分年度编制规模是：2015年市级政府购买服务预算76827.6万元，其中，公共服务事项56310.7万元，政府履职技术服务事项9001.5万元，政府部门自身运转服务事项11515.4万元。从资金来源上看，公共预算安排66903万元、政府性基金收入安排222万元、其他收入安排2203.6万元、上年结余安排7499万元。2016年市级政府购买服务预算87457万元，比上年增长13.8%，其中，公共服务事项45239万元，政府履职技术服务事项17037万元，政府部门自身运转服务事项25180万元。从资金来源上看，公共预算安排82184.7万元，政府性基金收入安排355万元，其他收入安排370万元，上年结余安排4547.4万元。2017年市级政府购买服务预算269120万元，比上年增长207.7%，其中，公共服务事项243572万元，政府履职技术服务事项11758万元，政府部门自身运转服务事项13789.8万元。增长较快的主要原因是2017年按国家政策将棚户区改造纳入到政府购买服务预算中。从资金来源上看，公共预算安排265889.6万元，政府性基金收入安排1260万元，其他收入安排483.5万元，上年结余安排1486.6万元。

（三）抓好政府购买服务与事业单位改革衔接工作

襄阳市事业单位分类改革是在2014年实施的，在改革过程中，对纳入公益二类事业单位的财政政策按照《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》中规定的“对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持”。襄阳市2014年改革后纳入公益二类事业单位共有97个，其中，以财政补助方式支持的单位63个，其他单位未予补助。2017年初，湖北省财政厅下发了《关于印发湖北省事业单位政府购买服务改革实施方案的通知》后，襄阳市财政局根据文件要求，结合实际情况，制定并下发了《襄阳市事业单位政府购买服务改革实施意见》，主要内容包括：将事业单位分为行政类事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位，按其类别及职能，合理定位参与政府购买服务的角色作用。明确了对事业单位政府购买服务改革采取“分类、分年度组织实施”的政策，稳步推进。2017年新增用于公益二类事业单位的支出，优先通过政府购买服务方式安排。2018年，公益二类事业单位承担并且宜由社会力量提供的服务事项，将财政拨款改为政府购买服务，由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。2019年，加大推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务力度，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的事项。2017年初，襄阳市本级对公益二类事业单位的63个财政补助事业单位均采取财政补助方式下达预算。

目前，襄阳市政府购买服务项目实施覆盖了政府提供公共服务的棚户区改造及保障房管理、污水处理、绩效评价、规划编制、信息化建设、履职辅助服务等方面。

（四）抓好政府购买服务采购规范的工作

一是按照《政府采购法》和国办发〔2013〕96号文件规定，积极支持采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式确定购买服务的承接主体。

二是逐步扩大政府购买服务的范围和规模。按照突出公共性和公益性原则，在社会治理、行业管理、教育服务等领域的政府采购项目中，优先考虑购买服务方式完成工作。2016年，全市完成政府采购服务项目423个，城市建设总体规划、城区棚户区改造、社会治安视频监控、资金使用绩效评价和青少年心理咨询服务等一批涉及民生服务项目均采用政府购买服务方式选择承接单位，涉及金额1128431万元。鼓励社会力量参与法律法规未禁入的公共服务行业和领域，形成公共服务供给的多元化发展格局，有利于满足人民群众多样化需求。

三是积极培育社会力量。通过政府购买服务，加快培育一批独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的经营性社会组织和事业单位，是推进政府购买服务的目的之一。统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，支持社会组织和公益二类事业单位积极参与政府购买公共服务活动，为他们充分发挥作用给予政策支持和引导，提升其自主发展、自我管理、筹资和社会服务等能力，襄阳市财政局进行了大胆实践，并卓有成效。

（五）抓好对政府购买服务项目的绩效管理

2013年以来，襄阳市高度重视政府购买服务项目资金绩效管理工作，纳入全过程预算绩效管理的政府购买服务项目资金总额达到了50多亿元，绩效管理工作成效明显。一是对50万元以上的政府购买服务项目资金实行绩效目标管理全覆盖，切实做到“花钱问效”。二是对预算安排的政府购买服务项目支出实施绩效监控，通过对监控结果应用，累计调减保障性住房建设等项目资金预算4亿多元。三是每年选择2-3个政府购买服务项目实施财政重点评价，评价资金总额达到40多亿元。四是重视政府购买服务评价结果应用，将评价结果作为安排下一年度项目预算重要依据，比如，襄阳市从2013年起连续三年在市区实施了以见义勇为、自然灾害保险为主要内容的“一元民生保险”项目，由于评价报告反映该项目2013-2015年平均每年赔付率不足10%，社会公众知晓率也不足10%，未达到预定目标，2016年报经市政府同意，市级财政取消了该项目。

二、襄阳市在推进政府购买服务改革中面临的主要问题和难点

（一）政府购买服务的制度文件缺乏刚性约束

为加快推进政府购买服务改革，中央和地方自2013年以来就相继出台了一系列政府购买服务的制度性文件，包括《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》、《湖北省人民政府办公厅印发关于政府向社会力量购买服务实施意见（试行）的通知》以及襄阳市印发的《襄阳市政府购买服务管理办法》等等，这些制度性文件中都明确了政府购买服务要按照《政府采购法》的程序开展政府购买服务的采购工作，但从实践结果来看，这些制度性文件多是以规范性文件性质发布的，层级不高，没有上升到法律的高度，缺乏普遍有效的刚性约束，需要加强法律制度建设。

（二）在预算编制执行上存在认识不清和监督不力等问题

一是对政府购买服务采购主体范围认识不清。在编制政府购买服务预算时，部分单位将不具有行政管理职能的事业单位也纳入到采购主体中，编列政府购买服务预算。二是对政府购买服务的采购内容含糊不清。一些部门单位将纳入到政府采购内容的货物、工程等也编进了政府购买服务预算中。三是对政府购买服务资金来源认识不清。按照政策规定，政府购买服务资金从部门预算或经批准的专项资金等既有预算中列支，但一些部门单位片面认为是增加预算的机会，要求财政部门另行追加预算经费。四是职责转嫁。部分部门单位借政府购买服务名义，将本应由自身承担的职责转嫁由社会力量承担，造成养“懒人”现象。五是对政府购买服务预算执行监督不力。财政部门和预算单位注重预算的编制，但在对项目的跟踪、合同履行、绩效目标实施的监控方面没有跟上，甚至严重缺位。

（三）在部门之间和财政内部缺乏一定的协调性

首先是部门之间协调不够。虽然国家关于推进政府购买服务提出了“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，但在实践中，各级政府文件发了不少，落到实处的存在差距。比如，在事业单位分类改革中事业性质的划分在政府相关部门间就缺乏相互之间的沟通协调与配合，部分事业单位的分类脱离了单位的公益性质和收入情况；再比如，按照国家政策规定，相关部门应加强社会组织承接政府购买服务培训和示范平台建设，但在实践中由于相关部门职能不到位，造成了社会组织发展缓慢，等等；其次，财政内部在政府购买服务的政策制定、预算编制、项目实施、政府采购、资金拨付监管、绩效评价等环节，一定程度上存在各自为阵的现象，相互之间的配合不够默契，没有形成有效合力。

（四）在政府采购环节存在诸多问题

一是政府采购预算安排滞后。按照政府采购管理的要求，属于政府购买服务的项目要编制政府购买服务预算，但是由于部分政府购买服务项目预算安排滞后，加之少数采购单位对政府采购预算和政府购买服务预算编制工作落实不到位，预算编制不规范、不完整，导致一些政府购买服务的采购项目没有编制政府采购预算。二是政府购买服务各方权利义务的契约关系不够明晰。政府购买服务的绩效取决于多方面因素，主要包括经济发展水平、社会组织发育程度、财政投入水平、政府作用的方式和力度等，但是从实践来看，政府购买服务的关键因素是相关主体之间是否建立了明晰的责任关系。在实际操作过程中，鉴于公共服务质量难以量化评估、公共服务成本和价格难以计算，特别是一些类似如教育、医疗、福利、培训等“软服务”项目，政府购买时并没有签订合同，政府与社会组织之间在购买服务方面的合作，往往是建立在熟人关系或者感性认知基础之上的，不仅有失公允，而且存在隐患。三是社会组织发展滞后。政府采购服务项目供应商有限且市场竞争不充分，特别是部分政府购买服务项目由于其特殊性，一般只能由当地的承接主体承接，但能承接服务的社会组织因受政策或客观因素的制约，目前发展较慢，往往不超过3家，竞争选择的余地有限，以至于一些项目只能采用单一来源方式采购。四是政府购买服务项目采购预算标准难以准确把握。由于政府购买服务项目类型多种多样，千差万别，许多是由原事业单位承担的，国家或行业没有相应的服务费用标准，加之有的服务项目性质特殊，不能量化考核，有的项目的费用支出与服务的工作量、服务质量、服务水平的高低又有着直接的关系，从而造成政府购买服务项目采购预算标准难以把握，很容易出现预算过高或是过低的问题。五是政府购买服务项目合同执行的履约验收存在一定难度。由于政府购买服务项目许多是软指标，有些项目采购单位自己都不能准确确定项目目标需求，往往还需要由供应商来制定项目目标，因此在招标文件和中标后的合同签订时，对项目达到的效果和验收标准表述也不是十分准确，这就为以后的履约验收带来了一定难度。六是专家良莠不齐。进入政府采购专家库的专家无疑有真才实学的，但也有不少徒有虚名甚至是滥竽充数的，有些所谓的专家其实并非真正是某个领域的专家，这在一定程度上影响了政府购买服务在政府采购这一环节的客观公正性。

（五）在绩效评价环节上存在一些问题和困难

一是政府购买服务的目标体系不够明确，绩效评价跟不上。二是不同领域的政府购买服务项目难以考核绩效，比如服务类政府购买服务项目就不太好跟踪，影响绩效评价。

三、推进政府购买服务改革的建议

（一）抓好顶层设计，完善政府购买服务制度体系

目前，中央和地方有关政府购买服务方面的制度大多为原则性、指导性意见，缺乏针对性和可操作性，尤其缺乏硬性约束，需要从顶层设计上进行完善。一是建议适时对《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购条例》进行修订。目前，《政府采购法》和《政府采购条例》中没有针对政府购买服务的内容，地方在具体实施采购过程中只能按照服务性采购程序操作。事实上，与货物采购相比，服务作为一种特殊商品，大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点，特别是公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还会涉及到社会评价和社会效益，复杂程度较高，需要专门配套政策制度及时跟进，方能保证政府购买服务工作顺利进行，但在《政府采购法》和《政府采购条例》中，这些要素都还是空白。因此，有必要将政府购买服务的相关内容补充到《政府采购法》中。二是建议修订《中华人民共和国预算法》，将政府购买服务的内容写进《预算法》。三是建议从相关法律层面对公益性非营利性组织实施严格的监管。这类组织在实施政府购买服务过程中得到了更多的税收优惠政策，有关这类组织的法规也应该做到权利与义务相一致。四是要进一步明确相关政府职能部门在政府购买服务中的职责。政府购买服务是一项复杂的系统工程，不单纯是财政部门的事，涉及到编制、劳动人事、社会保障等部门和相关预算单位，需要各部门、单位整体联动，通力合作，包括有关政策也需要进一步调整和完善。

（二）抓好宣传培训，统一思想认识，加深政策理解

一是要通过全方位、多渠道宣传，提高对政府购买服务的认识。要通过宣传发动，认识到推进政府购买服务改革是转变政府职能，推进政事政社分离，推进事业单位改革，改革创新公共服务机制和提供方式的重大举措，是加强财政财务改革创新的重要措施。二是要开展专题培训，提高业务能力。目前，不少从事政府购买服务业务工作的人员对政府购买服务目录理解不一，对政府购买服务的目的性和预算编制不够清晰，对政府购买服务的边界、范围等不够明确，甚至将政府购买服务与政府采购混为一谈等等，这些问题都需要通过培训，加深对政府购买服务政策的理解，统一认知。

（三）完善政府购买服务预算编制，保证公共资源合法使用

针对政府购买服务预算编制中存在的问题，必须强化政府购买服务预算的全过程管理。购买服务所需资金应当在既有预算中统筹安排，在年度预算编制时，财政部门应当对政府购买服务提出具体要求，统筹考虑事业单位政府购买服务的推进工作。预算单位在编制政府购买服务预算时，应将列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报财政部门审核。财政部门在审核中要注意购买服务预算与政府采购预算的衔接，经审核后的购买服务预算项目表应随同部门预算批复一并下达给购买主体，购买主体按照财政部门下达的购买服务项目表组织实施。政府购买服务项目的政府采购，要严格按照“先预算，后购买；无预算，不采购”的要求执行，督促采购单位认真编制和执行政府采购预算，强化政府采购预算的刚性约束。

（四）建立和完善政府购买服务运行机制，促进公共服务购买程序化、规范化

一是明确需求，制定规划。政府应收集社会和公民关于公共服务需求信息，切实了解社会需求，在参照社会发展规划和财政计划的基础上，制定具有可操作性的整体规划，明确公共服务的范围和水平，确定需要向社会组织购买的公共服务项目、质量和数量，并且制定相应的财政收支方案，确保公共服务有效供给。二是公开招标，签订合同。要通过多种渠道向社会公布政府购买服务需求信息和财政资金预算，向社会公开招标。要严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，在此基础上签订合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、各方责任和义务等。三是组织项目实施，加强监督管理。承接主体应按照合同约定条款进行公共服务的生产，政府相关部门在实施过程中应加强对项目进展状况和公共服务生产状况的监督管理。四是降低行业准入门槛。国务院明确要求，要降低行业准入门槛，但在一些政府购买服务的招标文件中仍然设置了很多门槛，甚至人为抬高门槛，不利于公平竞争。五是做好评估服务和后续跟进工作。当服务项目到期时，政府相关部门应邀请第三方对社会组织生产的公共服务项目及实施过程、影响等因素进行项目评估。

（五）创新管理，积极培育和发展社会组织

一是积极鼓励社会组织或市场主体成立行业协会，由协会制定行业服务标准，核算行业收费参考标准，便于政府购买服务项目的预算管理和对合同执行的履约验收。二是通过采取放宽非营利组织准入、加快推进事业单位改革等措施，培育市场主体，提高市场对政府购买服务的承接能力，同时按照市场能解决的事项交由市场的原则，积极引导社会资金流入公共服务领域，解决公共服务能力不足的问题。三是民政部门与财政部门要密切配合，推进社会组织承接政府购买服务的培训、反馈、示范等相关支持机制建设，推动社会组织以承接政府购买服务为契机，专业化发展，不断提升公共服务能力。四是建议国家层面对社会组织所适用的税收制度进行改革，适时制定社会组织承接公共服务所适用的税法。五是要注重培养有关政府购买服务方面的专家，完善专家遴选机制，杜绝滥竽充数的所谓专家进入专家库。

（六）创新财政支出方式，积极推进事业单位政府购买服务改革

我国的事业单位在组织属性上与社会组织具有特定的共同性，即非企业性和非营利性，所承担的社会功能也具有共同性，因此，政府向社会组织购买服务的机制对于事业单位改革也具有可借鉴性。襄阳市2017年印发的《襄阳市事业单位政府购买服务改革实施方案的通知》就是对事业单位实施政府购买服务的有利推进，其目的就是通过改革推动政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务，改革政府提供公共服务方式，支持事业单位改革，促进公益事业发展，切实提高公共服务服务质量和水平。按照《方案》要求，对事业单位政府购买服务改革采取“分类、分年度组织实施”的政策。这将是财政支出方式的重大变革，通过改革，将促进建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制。在推进的过程中，政府相关部门应做好配合，在统筹收入分配政策、社会保险政策、国有资产处置政策的基础上有序推进，减少改革矛盾点，防范社会风险。

（七）完善绩效评价监督体系，提高政府购买服务效益

在实施政府购买服务过程中，对服务项目的立项、评审、招标、签约、实施、结项、评估、反馈等环节都应有动态的管理办法和相应的监督部门，不能缺位。动态监管既能对项目运作过程中出现的问题及时进行研究反馈，又能对项目运作过程中的失职行为进行责任追究。对结果评估不合格的项目，承接主体应按照契约合同承担相应责任。同时，政府相关部门要建立和健全科学的项目评估标准和方法。在评估过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估，而且要引入第三方评估机制。通过第三方的监督管理，能保证管理者的独立性，按照科学的方法、程序和标准，对服务机构的服务质量、顾客满意度作出客观、准确的评价，同时建立信用评价体系，为社会组织参与招标竞标以及退出服务领域提供依据和参考。

课题组成员：范景玉 陈四季姚爱杰 马善记

责任编辑：韩 婷