对政府购买公共科技服务专项资金检查和政策绩效评估

□郭美余 郭瑞娟

对政府购买公共科技服务专项资金检查和政策绩效评估

□郭美余 郭瑞娟

一、资金使用情况

（一）资金的预算安排及拨付情况

经审查批准，省科技厅将“山西省政府购买公共科技服务专项资金”1000万元列入其2016年度部门预算。

省财政分别于2016年7月和12月向10个政府购买公共科技服务项目的承接单位分别拨付483.5万元和462.5万元，共计946万元。剩余54万元由省财政厅调整用于“山区科技人员”奖励资金的配套资金。

（二）项目承接单位资金使用情况

截至2017年3月底，10个承接单位共支出政府购买公共科技服务专项资金357.83万元，占资金总额的38%。在支出总额中，专用材料费、项目人员费和设备采购费支出比重较大，分别占比30%、22%和18%；结转结余资金588.17万元，占资金总额的62%。

二、存在的问题

（一）项目选项上存在的问题

这次购买服务项目的选择上存在两方面的问题：一是将已完成的一次性项目再次购买。已完成的一次性项目，不具备再次服务政府及社会公众的能力，再次购买是对政府资源的浪费。二是将研发性项目作为技术成熟的“即可使用”项目购买。研发性项目，仍需要较长一段时间的试验、调整、研究，不能直接服务社会公众及企业，对于这类项目可以通过一般科研经费或通过政府采购的方式来支持，而不是作为政府购买服务项目。三是将中央级次的项目作为本级次项目购买。部分项目应按照中华人民共和国工业和信息化部、国家标准化管理委员会的计划安排进行编制、报批、论证，系中央级次的项目，不应作为本级次项目再予购买。

（二）购买主体和承接主体上存在的问题

一是购买主体与购买项目不对称。经对这次购买服务项目的分析，省科技厅的2016年度政府购买公共科技服务项目是从部门科研经费预算安排角度出发，将多领域中的十多个项目“集中”购买或者说是“打捆”购买，而不是站在本部门履行职能层面作为购买主体，所以就出现了本应由其他省级行政管理部门（或单位）作为购买主体购买的项目，却由省科技厅作为购买主体进行购买，由于购买主体与购买项目的不对称，致使这些项目在提供服务时，与其行政主管部门及服务对象的衔接上出现了困难，难以实现服务效益。

二是个别承接主体不符合规定。将公益一类事业单位的个别服务项目纳入购买服务的范围并购买，拨付财政资金。这与财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》第六条中关于“承接政府购买服务的主体……”的规定不符，也与财政部、中央编办2016年11月下发的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）文件中“……不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务”的规定不符。

（三）承接主体资金使用不规范

部分承接主体在资金使用过程中存在以下两个方面的问题：一是在项目中列支与该项目无关的费用。二是未按规定建立政府购买服务项目台账。未建立台账，对项目批复、项目进展、资金支付、工作总结和其它有关资料等信息进行记录，把项目资金从零余额账户转入基本户进行列支核算。

三、几点建议

（一）政府购买服务应引入竞争机制，面向全社会

检查调研发现，省科技厅根据购买内容和供应的特点，只面向省属转制科研院所和省科技情报所等13个承接主体，采取“委托”或者说“单一来源”的方式购买2016年度的政府公共科技服务。这一举措在支持省属转制科研院所发展上发挥了积极作用，但这种购买方式，购买的项目质量、购买价格（购买成本）、资金使用和主体的竞争性等方面都受到了局限，也不利于承接主体服务质量的提高。因此，我们建议今后在推进政府购买公共科技服务以及所有省直部门和单位的政府购买服务时，购买的项目和承接主体不应只局限于省属（本级）单位，而要开拓创新，引入竞争机制，按照公开、公平、公正原则，严格程序，面向全省甚至全国，促进公平竞争，激发市场主体活力，调动全社会的力量参与公共服务。

（二）积极推进政府购买公共科技服务纳入各部门预算，限制“集中”“打捆”式购买

2016年度政府购买公共科技服务的项目中，有部分项目与其他省直部门和单位的联系更为紧密。部分项目的实施，必须要有省国土、农业、粮食、省中小企业局、省交警等相关部门的积极支持，才能发挥应有的效果，但从这次实施的情况来看，由于省科技厅自身职能所限，在推动项目实施上发挥不了主导作用，加之承接主体的社会动员能力也很有限，致使项目的功能和服务效应难以充分发挥。

建议在今后政府购买服务时，不能简单地从是否属于科技项目（产品）和财政预算安排科研经费的角度出发确定省科技厅为统一购买主体，而是应按购买项目---科技项目（产品）的应用对象和服务对象（领域）来确定购买主体，将政府购买服务纳入到各购买单位的部门预算中，由相关省直部门单位单独作为购买主体，面向全社会组织政府购买服务的项目，这样更有利于项目的实施和完成，更能提升购买项目的服务效果。

如有特殊需要必须将不同部门的多项服务项目采用“集中”或者“打捆”方式购买，可根据项目特性，按程序确定牵头部门，组成一个联合购买主体。在联合购买主体中，要按购买项目的特性和服务对象，明确各自责任，强化过程监督，避免出现相互推诿扯皮的现象，确保政府购买服务落到实处。但对这种“集中”式购买应予严格限制。

（三）建立健全政府购买服务的相关制度

2014年省政府办公厅印发的《山西省政府购买服务暂行办法》对我省进一步转变政府职能、改善公共服务、加大政府购买服务力度作出了部署。省财政厅协同有关部门研究制定了我省政府购买服务指导性目录和《省级政府向社会组织购买服务项目目录》，对规范政府购买公共服务起到了积极的作用。但在这次检查调研中发现，我省在制度层面还存在一定的缺失，资金管理和监督评价制度还没有建立，在政府购买服务指导性目录中只建立了正面清单，负面清单尚未建立，有待进一步细化，进一步建立健全和完善。

我们建议，一要抓紧制定资金管理制度。为了保障政府购买服务资金的支持力度和使用规范性，省财政厅应尽快研究制定《山西省政府购买服务资金管理办法》，规范预算编报、资金安排、预算批复等方面流程，规范政府购买服务的预算编制。在制定《资金管理办法》时要着重体现以下几点：一政府预算，政府向社会力量购买服务所需资金要按预算管理要求，在财政预算安排中统筹考虑，给予一定的倾斜，增加购买公共服务的专门预算，推进政府购买服务工作的积极性，做到预算落实。二部门（购买主体）预算，购买服务项目要坚持“以事定费”，购买单位要将购买项目及所需资金列出，列入购买部门预算中，做到“先有预算，后购买服务”。三预算单位（购买主体）付费，根据购买合同的约定，按照服务数量、质量和进度向社会力量支付费用，充分体现“按合同办事”的精神实质和依法行政的内在要求。四社会组织（承接主体）使用，承接主体应当具有独立、健全的财务管理制度，严格遵守相关财政财务规定，对政府购买服务项目收入进行规范的财务管理和会计核算，建立项目台账，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价，确保资金规范使用。制度中还应理清购买服务与机构管理和财政资金安排的关系，真正把每一分钱都花在项目上，严禁一边购买服务，一边养人办事。

二要加快建立绩效评价管理办法。为了提升政府购买服务项目管理水平，提高政府购买社会组织公共服务的公信力，我省应加快推进政府购买服务绩效评价的步伐，研究制定《山西省政府购买公共服务项目绩效评价管理办法》，积极探索建立一套有针对性的绩效评价指标体系，对购买服务项目数量、质量、实施情况和使用效果等进行科学合理的考核评价。引入第三方评价，逐步推进评价结果公开。要强化评价结果的应用，将评价结果作为以后年度编制政府购买服务预算安排及选择政府购买服务承接主体的重要依据，促进政府购买服务的规范发展。

三要进一步完善细化政府购买服务事项目录。我省的政府购买服务项目目录只建立了正面清单，内容又相对宽泛，在项目选择上难免出现界定不清、选择不准确的现象。因此，我们建议：第一，尽快完善细化我省政府购买服务目录，建立调整和修订机制。对现已公布的指导性目录，有关部门需进一步分类细化，及时修订调整，明确政府购买服务的种类、性质和内容，提高政府的指导性，使目录设置更加符合社会公众需求。第二，研究制定省本级政府购买服务项目。省财政厅应会同相关省直部门，按照省级各部门的职责，在已纳入政府购买服务指导性目录的基础上，研究制定省本级购买服务项目的目录，并每年一次或两年一次予以公布，使省本级购买的项目更具准确性和操作性。

四要建立政府购买服务负面清单。为了厘清政府依法履职和政府购买服务的边界，规范政府购买服务行为，我们可以借鉴深圳市、南京市建立政府购买服务负面清单的做法，在政府购买服务法律尚不健全的阶段，省财政厅会同省编办研究制定《山西省政府购买服务负面清单》，明确应由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项，包括国家安全、保密事项、司法行政、行政决策(指导)、行政权力、公共服务、法律和法规另有规定不得购买的事项等，涵盖行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收、行政奖励、行政给付、行政裁决、行政强制、公安管理、保密管理、城市防空、国有企业监管等方面的政府职能。通过列出政府购买服务负面清单的形式，向社会公布政府职责项目内不得购买的服务，此举意义深远，既落实了中央“放、管、服”改革精神，又进一步厘清了政府和市场间的职能边界，强化了政府的“有效作为”职能。也解决了政府公共服务事项中哪些是可以购买服务的，哪些是必须由政府部门直接履职的困惑，使得购买单位在具体购买过程中有了指导和依据。

（四）加快推进省属转制科研院所的改革

省属科研院所推行转制改革已有十多年，但进展步伐不快，到目前为止，在省确定的12个省属转制科研院所中只有省化工研究所、省应用化学研究所、省玻璃陶瓷科学研究所3个科研院所完成了工商注册登记，其余9个科研院所至今还未进行企业化改制，仍按事业单位登记。建议省政府借鉴先进地区科研院所改制的成功经验，明确改制的具体主管部门，以深化体制机制改革为核心，以发展混合所有制科研院所和激发科研人员创新活力为突破口，大胆创新，积极开展多种形式的改革探索，一是尽快推进企业化转制，全面建立现代企业制度。二是积极探索发展建立科研院所、科技人员、职工个人、战略合作者共同持股的混合所有制，进行股份制改造，完善科研院所法人治理结构，鼓励单位和个人依法采取专利入股。三是适时组建公司制集团化的山西省科学技术研究院。对技术开发类科研院所，探索组建技术研发集团，推进科研院所联合企业、高等学校，组建产业技术创新联盟，在产业技术创新联盟基础上，组建更加紧密结合的产业技术研究院，适时组建公司制集团化的山西省科学技术研究院，推动科研院所实现转型和发展壮大，提升科研院所在市场中的竞争力和承接政府购买服务的能力。

作者单位：山西省财政厅

责任编辑：韩 婷