政府伦理合理性的结构分析

盛凌振

（东南大学马克思主义学院 江苏南京 210096）

·政治学研究·

政府伦理合理性的结构分析

盛凌振

（东南大学马克思主义学院 江苏南京 210096）

政府作为一个系统的存在，其内在伦理“不是一成不变的事物集合体，而是过程的集合体”，体现在实体—关系—行为三个层面的伦理要素相互作用、有机融合的生态统一体当中，是内部各要素之间交互作用下与外部环境之间协同互动、共同作用的结果。

政府伦理 结构合理性 实体—关系—行为

政府在不同学科的视野下一直存在着被定义的状况，从多少种角度去考察，就有多少种定义。实际上，“政府本身不是什么别的，只不过是一个自己确立自己的点，或普遍意志的个体性。政府，作为从一个点出发的一种愿望和实现（活动），它同时也愿意并实现着一种特定的意旨和行为。”[1](P119)而事实前提和价值规约就是政府存在的那个点，它表现出来是一个政治实体，也是一个伦理实体，是一个不断展开和付诸于实践的客观存在，其内部天然地蕴涵着政府与伦理、伦理与治理的统一。

一、政府机体的内在结构

对政府的讨论是建立在对国家讨论的基础上，政府与国家之间存在不可分割的联系，政府是作为国家的一个实体化形式存在，是一定的时空情况下的民族国家的精神外化。因此，“几乎每一个国家在其生存的历史中都曾经产生过这种或那种形式的、好的或坏的政府。一个又一个政府垮台或彼此更迭了，而国家却依然生存了下来。”[2](P5)反过来，国家只是“虚幻的共同体”，国家利益是一种“虚幻的普遍利益”[3](P84)，国家的现实性要通过代表一定统治阶级意志的政府来体现，“政府就是国家的权威性表现形式”[4](P42-43)，“没有政府就没有国家”[5](P34)，公共权力的实现是通过政府这一中介，国家的主体性是由政府来承担，而成为现实的主体，使得公共权力在整个社会在场和有效。国家在应然层面的价值是通过政府来实现和生成的，“国家是机体，这就是说，它是理念向它的各种差别的发展。这些不同方面就是各种不同的权力及其职能和活动领域，通过它们，普遍物不断地、合乎必然性地创造着自己，又因为这一普遍物正是自己的创造活动的前提，所以也就保存着自己。这种机体就是政治制度。它永远导源于国家，而国家也通过它而保存着自己。如果双方脱节分离，而机体的各个不同方面也都成为自由散漫，那么政治制度所创造的统一就不再是稳固的了。这正与胃和其他器官的寓言相合。机体的本性是这样的：如果所有部分不趋于同一，如果其中一部分闹独立，全部必致崩溃。用各种谓语和基本原理等等来评断国家，那是无法做好工作的，国家必须被理解为机体。”[6](P268)

政府作为国家承担公共权力的载体，是国家公共性的实现者，有其实体性、关系性和实践性的属性。无论是作为关系还是作为实体，政府伦理总是有一定的结构与运行秩序。它在形式上有明确的成员和场所，在理念上则体现了国家的应然要求，这一应然的要求和政府的实然形式是相互作用的。换句话说，就是政府应是什么、如何是、怎么办的问题，而“应是什么”和“怎样办”的问题又是建立在“是什么”的问题基础之上的。如何是，是对政府在整个社会系统中的作用和地位的界定；应是什么，则是对政府的应然要求的追问，也就是其存在的价值合理性。怎么办则是政府如何实现的问题。这三个问题其实是一个问题的三个角度和面向：理念/实体—关系/制度—行为/实践构成了政府治理伦理的生态体系和政府伦理过程的三个层次。政府的三个层面反映了政府伦理的核心与外围的演化以及政府因应社会发展的伦理转型和重心的转移。

从这个角度来说，政府有其内在的整体结构，政府的分层就是对政府过程的描述。政府不单是一个机构型的存在，更重要地是其这一存在做了什么，为谁如何做了什么的问题，何时何地、如何做等等问题。政府功能的实现其实就在于三个层次的展开，政府是有位、有为、有威、有畏的结合体，有位只是前提，还需要有所作为、有权威、有所畏惧而达致目标。政府要有权威，但更重要的是要有为和有畏，要有所作为，有所畏惧，有为和有畏的结合，才能责权对等，才能确保社会发展合理增效。所以，对政府的伦理研究还要透过实体，进一步深化，透过价值到行为、透过实体到个体、透过机构到具体公职人员。这就涉及到政府的行为和实践，也涉及政府与社会、市场、公民、企业等等相对方的关系问题。这一关注贯穿政府的三个层面，任何社会的存续发展，都有赖于政府伦理有机统一这三个层次，形成合理的运行逻辑。

二、政府伦理的逻辑结构

实体性是政府伦理的核心，把政府视为实体，实体的界定包含两个层面的含义：一是实存机构；二是反映一定核心价值理念和伦理精神的存在。政府有着与其它类型的组织不同的价值取向，体现了一定的社会心理和价值观念。“国家文化的来源则是该社会深层的信念结构，这些信念结构是规范一个社会经济活动的根本力量。社会的文化偏好或价值观，是国家认同的基石，也是一国经济力量或弱点的根源。”[7](P6)从政府的产生与发展历程来考察也可以看出政府存在的理念目标，它实际上是人类社会组织化生活的工具性存在，而不是目的，就如同不能将政府官员看作救世主一样。只有把社会、民众当作目的的时候，政府的存在才具有合理性，才是向善的，否则就是恶。因此，对政府的价值约束是政府存在必要性的基础。

有效的政府治理不仅体现在理念中，也不只表现为理想中的存在，而是必须通过治理的具体实践外化为现实的真实性。这是因为政府不是独存自因的，而是一种关系性存在，有效的政府治理实践受制于两个方面：一是政府治理系统外环境的影响，即一定的时空环境中每一个具体社会因子的影响；二是政府治理内在的结构上各个要件的有机性和相互作用。在这种相互作用下形成对社会关系进行约定的各种治理规范。

政府的核心价值属性要通过具体的制度和机制、具体的政策和行为实现出来，由政府伦理转化为政府治理，由过程转向结果。由政治而治政、善政而善治、善治而善序。政府的实体—关系—实践；或理念—制度—行为三层是核心与外围、现象与本质的关系，政府伦理本性正是通过此三层不断创生和辩证发展。

（一）伦理理念：实体层分析

“政治国家的基本规定就是国家各个环节的实体性的统一，即国家各个环节的理想性，在这种统一中（甲）国家的各种特殊权力和职能既然消融，也被保存——只是说它们没有独立的权能，而只有整体理念所规定的那样大的权能，它们来自整体的力量，它们是这个整体的流动部分，而整体则是它们的简单自我。”[6](P293)分析政府的伦理本性，我们首先从实体性的层面进行开始，这可以说是政府伦理核心层。因为从政府的发生看，政府代表着公共人格，是公共意志的“类观念”。人类发明国家和政府来治理社会，正是因为洞察到政府权能的道德意义优于混乱无序的状态，因此，政府不仅是一个现实的实存而且是实存与抽象的本质相统一的实体。

何谓实体？亚里士多德首创了实体的概念，建立了以实体为中心的形而上学体系。在他那里，实体虽说常和具体的事物和存在混用，但是他已经在抽象意义上使用这一概念。近代的思想家们则进一步突破了对实体的自然物质观和神学色彩的论述，关于实体的内涵的分析进一步深入和丰富。其中，代表人物就是霍布斯、笛卡尔、洛克、斯宾诺莎等，其中斯宾诺莎更是把实体界定为自己决定自己、产生自己的惟一实体，“自身的因，我理解为这样的东西，它的本质就包含着存在，或者它的本性只能设想为存在着。”[8](P243)但对于这种观点，黑格尔给与斯宾诺莎的实体观的评价切中要害，黑格尔认为：“这是一种死板的、没有运动的看法，其惟一的活动只是把一切投入实体的深渊，一切都萎谢于实体之中，一切生命都凋零于自身之内。”[9](P250)而黑格尔的实体观，我们可以视为对前两个阶段的超越和发展，尽管黑格尔的辩证法建立在唯心的基础之上，他用精神和绝对精神来说明实体，但是，其学术资源的启发就在于实体的思想有了一个否定的变革：实体不仅指的是抽象的存在，而且指的是实存的事物，体现了本质与现象的关系。黑格尔认为的实体是具有“现实的和活的本质”[1](P3)，通过精神实体实现了“单一物和普遍物的统一”，“实体，一面作为普遍的本质和目的，一面作为个别化了的现实，自己与自己对立起来了；其无限的中项，乃是自我意识，这个自我意识自在地本是它自己与实体的统一体，而现在则自为地成为其统一体。”[10](P102-108)在这里，实体是由自我意识作为中项联结起来的一个要素结构：普遍本质/共体——自我意识——实体的现实形态（个别化了的）的一个辩证结构。实体更是主体，只不过“问题的关键在于：不仅把真实的东西或真理理解和表述为实体，而且同样理解表述为主体。”[11](P10)因此，在他那里，实体、主体以及本体是集中为一体，“实体就是在一切存在中的存在，既不是不反思的直接物，又不是一个抽象的、站在存在和现象背后的东西，而是直接的现实本身，并且这个现实是作为绝对自身反思的存在，作为自在自为之存在的长在。”[12](P211)于是，主体人的地位获得了极大的提升，人们从外在自然和神异的视野中摆脱出来，对人的作用给予了极大的关注，将对实体讨论的目光从外在的自然或精神抽象物演变为主体抽象物，主体“人”就成了理性意义的实体。由此看来，实体概念的发展是人类认识深入过程的写照，从亚里士多德的形而上实体观点，到斯宾诺莎的与现实存在相对、与具体事物相互割裂的唯心主义实体思想，再到黑格尔的实体界定，都体现了这种发展的趋势，共同的是，“他们都把自己所认为的本源、实体看作是先于其他事物而独立自存的，并把对方的本源看作是自己本源的产物或属性”[13](P327)。因此，对于黑格尔等思想家的唯心主义的观点，马克思持批判的态度，他认为最重要的是人的能动的实践，应该从实践的角度把握实体。这样的实体具有“客观实在性、辩证发展性和社会历史性”[14](P77)。

由实体的理论引发的实体式的思维方式，其主要特点是把现实的存在预设为实体、把宇宙万物理解为实体的集合，并以此作为分析问题的前提和讨论的原点：存在＝实体＝固有质。首先是通过确立一种不证自明的公理，进而以此来诠释和演绎一切的那种思维，体现的正是哲学的“一”与“多”的关系问题，由“一”推导出“多”，“多”成就“一”的思维过程。于是，每物均有其自身固有的质，则它的根据就在自身之中，理念实体是自足的、封闭的、孤立的。事物的质就是既定的、“本来的”，事物与本质是同一的，事物、质不存在生成的问题，不是在过程中“成为”它的。那么，从这个角度出发，我们回到对政府的讨论，得出的结论是：实体意义上的政府不仅意味着政府的机构、而且也包括着相应的制度、规则体系以及政府的治理理念等精神结构。由此，政府作为伦理实体的存在，不只是客观现实的存在，而且其包含着历经古今东西的核心价值理念，以之为基的政府精神随着时代变迁而演化、辩证发展而积淀下来、反映一定社会历史的时代精神，而构成政府伦理的合理内核。

对政府伦理的考察其实就是对人到底需要什么样政府的伦理考察，对政府伦理的预设不是从政府本身出发，而是从人出发，考察政府作为伦理实体的公共性本质。但是，这个人是个体还是群体？①由此，产生对政府伦理预设的两种不同的观点：善优先于权利还是权利优先于善（施特劳斯），抑或“或者从实体性出发，或者原子式地进行探讨”[6](P173)（黑格尔）；是以个体为实体，还是以整体为实体，是从整体出发还是从个体出发。这都可归结为对人的个体性与类本质的认识，是整体作为“一”，还是个体作为“一”，是整体化一，还是一化整体。表现为整体主义和个体主义的分歧，但是，二者在表面上相互对立的方法论背后都隐藏着一个实体论预设，个体主义预设了个体实体，个体为实体表明个体自己规定自身，个人是自因自足，这是个人主义的道德形态，体现了存在先于本质的自由主义精神；整体主义预设了社会本体和国家本体，整体为实体则体现为整体规定着个体，是本质先于存在的一种理念，该理论中的个体不是自因，而是他就的。此一预设逻辑造成了是以个人作为实体还是共同体作为实体的理论预设为出发点的两种不同的政府观。涉及的是政府的应然性质和价值理念，政府不只是什么，政府应该是什么，这是考察政府的存在合理性和必要性的前提，而不只是从经验层面上分析必要性。实体式的分析体现为对政府存在的各种样式的“精神性的本质”的研究，这是政府伦理研究的现实。

实体性的价值预设有其合理性的地方，也很大程度上推动了人类的发展。它表明政府的存在总会包含着合理的价值内核，这一内核正是政府得以存在的一种合理性的辩护，虽然历经几千年政府的构成样式发生了诸多的变化。政府存在的理由不是从政府的形式去寻找，而是政府存在的价值角度去寻求依据。这种价值就是政府存在的根基，在不同的历史时期，人们有着各种对政府的不同辩护的声音，但这些辩护的合理性必然有着核心主导的精神内核。另一方面，政府伦理的实体性并不代表政府伦理是不变的，内因与外因的辩证统一的过程进一步证明政府伦理生态性特色。其解决的是政府存在的必要性和价值性，但是如何实现，就要进一步回答政府伦理的变迁所涉及到的关系和实践层面的内涵。

（二）伦理关系：制度层分析

政府的伦理关系反映现实社会关系，由于人类生活的组织化形式是人类得以存继发展的重要前提，“社会——不管其形式如何——究竟是什么呢？是人们交互作用的产物。”[15](P320)交往实践活动推动了人类社会的形成和发展，这包括基于一定的时空条件下的交往所产生的两性关系、经济关系、政治关系、文化关系等等，共同构成了整个社会网络，而政府是处于错综复杂的社会网络中的重要组成，它不仅去定义和塑造公民社会以及生活于其间的每一个公民，同样公民社会、每一个公民也在定义和塑造着政府。既然一定的社会交往关系是伦理关系存在的前提，那么对政府伦理本性的预设和分析就离不开对政府的伦理关系研究。

政府作为一种关系性存在，作为伦理关系既是实存的、必然的，又是精神的、应然性的。具体到政府本身，它不仅包括一个政府体系内在要素构成的内部关系；还包括政府与它存在于其中的环境、系统、场域构成的外部关系，这两种关系对事物存在状态和本质具有决定性影响，逻辑地表征为政府的模式。脱离内、外关系不可能达到对事物存在的相对准确把握，因此，我们可以形成这样的基本认识：政府是一种处于各种具体关系中的、历史性的和具有场域性质的整体存在。在不同价值语境和场域中，人们立足于当时的政府存在的现实，对政府存在方式的看法、观点和阐发就形成了不同的政府存在方式和治理模式的理论。这样作为理念层面的政府其本身就不仅具有伦理性的实体意义，也必然反映生活世界的伦理关系构成的结构。所以，对政府存在方式进行具体研究和对现有的政府存在方式理论进行审视和反思时，就应首先考虑到政府存在的关系性、历史性和场域性，并时刻以关系意识、历史意识和场域意识自觉观照和把握政府的现实存在及其既成的理论论述。正如政府不是从来就有的观点一样，政府产生以后其内在的价值追求和应然理由也不可能一成不变，即使积淀下来的价值要求也会随着社会的发展而获得新的内涵和解释。政府伦理不是生就的，而是生成的，是对现实存在的社会关系的抽象和总结，是在一定的历史背景和场域、情境下生成的，是随着社会历史变迁而生成，并随着社会发展而变化。

政府伦理关系层面的合理性就体现在政府的各个属性当中，分析政府伦理本性的关系反映的不仅是主体间、主客间，而且是发生于一定历史情境和当下场域中的诸多关系的复合体。政府的伦理本性是一个因变量，那么对于政府与社会、政府与市场、政府与公民等因素之间又互为变量。政府管理过程就是追求目标的实现，而具体的管理过程动态生成的资源强调政府不是单纯的命令与服从，而是主体与客体交往、互动的过程，双方相互交流、相互沟通、相互启发、相互补充，在这个过程中不同主体之间分享彼此的思考、经验和知识，交流彼此的观点和认知，丰富社会共识，求得新的发现，管理效能即在发展的、增值的、生成的过程中体现。所以，在对政府伦理本性进行探讨时会发现，主—主、主—客、共时性和历时性有了当下的交汇点，任何伦理精神既有历史的精神流变也受当下的现实治理情境的影响，正是由于“无法逃避的历史性和社会性情景关联特点”，所以“任何实质性的合理性原则——无论是理论合理性原则，还是实践合理性原则——都必定具有的。”[16](P5)否定其中任何一个方面都是不客观的，从关系性的角度考察政府伦理，证明了政府伦理的现实面向和面相。

政治系统被看成社会总系统的一个子系统，只不过，政治系统与它所处环境中其他系统的不同之处就在于：一个政治系统可以通过互动为一个社会权威性地分配价值。[17](P26)政府的治理行为受制于治理环境、社会，输入（input）与输出（output）是政治系统的两个组成部分，政府作为中心环节，因应来自公众的要求、支持和冷漠，而政府输出的决策和行动，又成为一种反馈（feedback），对民众产生影响，从而形成新的“要求”和“支持”。环境不仅影响行为体的行为，而且还塑造其偏好，一旦政府行为不能够满足环境的要求、而且回应性不足的话，面对的就是合法性危机和正当性的拷问。因此，界定政府伦理的关系性，是政府存在的正当性和合法性的伦理界定，也是近现代考察政府存在理由的重要依据。从人们对政府追求的历程可以看出，无论是资本主义制度初立时期的“最小政府”、“管得最少的政府就是好政府”的伦理要求到二战后更多国家的干预型政府确立，乃至今天的最佳政府、有效政府的要求，对政府的要求就变为“小的且是美的”这样对政府最大的价值要求。当然，对政府形式上的规模和职能要求相对于有效政府这样的价值要求更容易解决，因为有效政府意味着政府内涵的发展，不仅要解决何谓有效的问题，更重要的是如何有效。从关系角度对政府的伦理预设，正是体现了西方行政伦理的发展，从传统行政管理到新公共行政再到新公共管理、从统治到管理再到服务、从追求价值中立到价值的回归都成了对政府伦理正当性、合法性的不断追求的结果。而政府治理模式则是在一定领土范围之内，政府、市场与公民社会相互作用所形成的一种整体性制度结构模式以及政府的伦理机制。因而，在不同的发展时空情境下，政府、市场与公民社会三者在整个制度体系中的地位、作用的范围，以及相互结合的方式不同，会形成多种样态的政府治理模式和行政伦理指向。

如今，水平的“网络”结构正逐渐取代垂直的科层制，共享的领导关系结构正在形成，从指令—控制型管理方式向间接的网络式关系转化。因此，不能单纯地把政府孤立地看成实体性存在，而是从普遍联系的角度，把政府的管理放到具体存在情境或存在系统之中，放到与其他事物的关系中，放在具体的制度与机制层面、放在每一个参与主体间联系上、特别是放到人与世界的具体关系中来考察，正视“关系”作为把握政府伦理存在的逻辑环节。关系层的重要性就在于不能仅停留于理念和理论的层面，还必须切实地把这种理论和理念加以具体化，把它融会贯通到相关的制度安排当中去。把政府实体（理念、价值）和政府行为（实践）辩证联系起来，互为营养来源，经过这一层实现理念目标、价值进一步得以实现，制度和规则（无论是外在还是内在的）不仅是一套游戏标准，更是一个制约阀和控制器，政府的理念经过关系—制度层直达行为—实践层实际上就是辩证否定的过程，从抽象一般到抽象具体的过程，是主体即实体的统一过程。可以说，“关系—制度”的结构是分析政府治理模式多样性的重要伦理层面，突破了政府治理主客二元对立的思维方式，发掘治理伦理的关系论逻辑脉络。

（三）伦理实践：行为层分析

政府的伦理本性不仅体现在价值层面而且包括行为—实践层面，正如马克思所讲，“全部社会生活在本质上是实践的”[3](P56)，知和行是治理有效性实现的一体两面，行为—实践使得理念价值获得现实性。自从休谟提出事实与价值的悖论之后，众多学者都在探讨：应然和实然的关系、是与应该之间的鸿沟是否存在、是和应该能否实现对接等理论话题。在政府伦理研究过程中，这一话题仍是无法悬置，但是，经验层面上的实践并未让人丧失信心，事实的而非逻辑的推演、阶段的而非寻根的、变化的而非永恒的、辩证的而非形而上的追问应该是现实的举措。

政府作为特定的伦理实体，它所反映的伦理理念是一种道德理想，也就是说在现实性上仍是思辨性的存在，需要一种现实的力量使之外化和实现，那么治理就是这种力量，治理的实践就是重要的外化环节。因此，在政府的实践层面仍然包含知和行、价值力和执行力、管理主体与行政相对方的关系。政府的治理过程其实是价值与实践的并行与重合，反映政府的伦理精神在实践层面的合理性。这就要求政府管理不仅能够在“应然”层面上，而且也能够在“实然”层面上追求“自觉的公共行政”，以避免形式合理和实质合理的分裂。

政府实践首先不能单纯界定为产生一个物体或行为，它的最终目的是实现一些合乎道德的“善”。这里的善是公共性的实现，或者说，政府治理本身体现出政府哲学的实践与实践哲学的结合，“实践哲学不是一门致力于追求善之先验知识的理论性科学；实践哲学亦非以纯理性去理解什么是该做之德的理论性知识；当然，它亦非一种以制造有效技能等道德中立性知识为目的之生产性科学。反之，它是一门营造如何透过道德上所谓‘对’的行动，俾以促进善德之实践性科学。”[18](P108)政府行为本身就蕴含着伦理的本性，“伦理不仅实现人的价值冲动，不仅具有目的价值，而且具有工具价值。工具价值比目的价值更直接、更现实地成为社会和个体的需要，成为主体生命的内在冲动”[19](P253)。此一“价值是公共行政的灵魂（Cooper，1990）。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法，是失败的。”[20](P142)现代政府管理的现代化所涵摄的民主理念、公正理念、契约精神、公共服务精神以及和谐、科学的发展理念等公共精神既是公共行政现代化本身，也是构建和谐社会的精神内核与价值引擎。一种多元宽容、诚信友爱、公平正义、和谐有序的社会公共生活能够得以形成和延续必须以发育良好的公共精神为其基本精神质料和社会价值支撑。

其次，此一实践指的是在具体管理中实现“善”，而不是借助一种价值中立的工具来实现“善”。正因为政府管理是一个全方位、多层次的系统工程，政府的管理实践绝不是简单归结为中立的，它是一种价值活动和伦理活动。作为一种有目的、有计划、有组织的实践活动，要求从注重“器物”到“政制”直至社会精神文化和伦理价值观念这一结构性的深化历程，它需要不断地回到实践和行为层面，通过实践行动提供它的合理性依据。只谈应然的善是不够的，还要关涉到善治、善行以及善序的目标，政府的价值与管理实践之间存在着类似罗尔斯所说的“反思平衡”的关系，即相互反思的关系，不仅政府的价值要反思治理实践，治理实践也要反思政府的理念。其中贯穿的公共精神在公共行政现代化中所承担须臾不可“缺场”的价值向度，要从公共行政自身发展的认识论与方法论双重维度去探究和反思公共行政的现代化现象，我们也发现公共精神不断地从边缘向中心位移，从“遮蔽”状态走向“解蔽”。因此，在过程中形成和贯彻这种公共精神，对于一个政府来说就需要不断完善体制，创新和挖掘传统公共精神资源，加大对公民社会的培育、拓展公共治理的实践参与，推动公共意识教育、提升公共理性水平等方面努力来促进公共精神的化育与养成。

政府的伦理实践不能单纯地理解为获得外在的功利性目标而采取行动的一种活动方式。政府的实践—行为层面一直反映着政府的价值目标和政府治理的实践关系，表明了政府治理的应然和实然是不可分割的，“一般来说，主体与客体之间所形成的实践关系与价值关系是基本重合的，因为价值关系是以实践作为基础的。也就是说，实践关系中的主体往往也是价值关系的主体，实践关系中的客体也是价值的客体。但是，这一情况在行政实践关系与价值关系中变得异常复杂。”[21](P2)伦理价值作为人的实践本性既反映了人的价值生成过程，也是创造价值过程。价值的生命力就在于不断地回到实践层面，通过实践行动提供它的合理性依据。政府伦理作为社会系统的结构性因素之一，其“结构方面特性既是组成这些系统实践的手段，又是这种实践的结果”[22]。所以，从道德哲学角度进行考察的话，政府管理不仅是用何种方式达到管理的目标，而且本身就包含了为谁管理，如何用合乎道德要求的方式正当管理，所以，政府管理的运行机制、模式、手段乃至方法等方面的选择都应该与政府的价值选择相一致。但事实上，政府的管理既可能成为维护秩序、保障人权的工具，也可能异化而成为凌驾于社会之上、服务于专制和暴政的工具；既可以成为在民主与法制结构中良性运行的支持力量，也可以成为民主与法制的破坏力量，其中内含的关键就在于政府行政行为和道德行为遵循何种基本价值。因而，政府实践不仅是一个政治问题，还是一个伦理问题，体现了和谐发展的伦理境界，就要求提升政府能力，即提升它的经济力、政治力、文化力、伦理力，化作实践层的决策力、执行力、信息力、监督力等等。在具体行政行为过程中，加强伦理的化育作用，伦理的实践与实践的伦理是不可分的，伦理渗透于政府制定和实施的政策整个过程，对政府的实践能力起着潜移默化的影响。任何只强调价值中立和纯粹功利化目标的实现，而没有伦理价值的约束，没有负责任的行政人员，政府相应的路线、方针、政策都得不到很好的实施。所以，伦理是政府实践能力的一个重要方面，二者是一种辩证的关系，相互相承。

三、政府伦理内在结构的生态统一

政府伦理的内在三层结构之间的相互作用可看作生态统一的关系，建基于社会发展基础上的政府，其伦理的发展往往是以行为实践—环境—关系—制度—实体的方向来发展。其中，实体层的政府存在是政府发展的前提和基础，实体性是政府伦理的内核，它决定着政府关系型和实践性的效能与目标；而关系性政府存在是政府不断发展变迁的条件，实践性政府则表明政府不断发展的动力机制。因此，这种统一就是反映在政府运行的三个层面不断相互作用的过程当中，体现在从实体性的存在到关系性和实践性的辩证过程当中。政府伦理的实现既反映于每一个层次，也体现在三个层次相互作用中。但要注意的是，这种辩证关系不是两两相对的正反关系，而是多多相对的正反关系，是立体有机的、多元相对的辩证联系。

向前回溯的话，会发现已往许多学者论述中，对政府认知与实践只执一端者不在少数，尽管相关的论述与实践仍然启发着今人的研究。但是，政府的实体性、关系性和实践性层面的辩证关联相互渗透在一起，具体体现在政府运行过程三位一体的合题。政府的三层伦理结构演变过程表明我们不能指出某种具体政府行为是实体还是实践，任何分析只有在管理中、在各个层面辩证联系的连续统一中才有可能。由于理念和现实之间总是有距离，一种理念成为共识并不是结束，理念依然还需真正地得到贯彻和实施，表现为政府的实体层、关系层、实践层互动生成，故此，只强调某一层的地位和作用，都会过于偏颇。因此，需避免：1.只强调实体层的伦理，大谈理念而少有落实或者有选择地落实，结果是口惠而实不至，体现的不是公共性；2.只强调政府实践层的伦理，必然会不自觉地强调效率本位、结果本位，而忽视价值的力量，体现的是政府行为的专断，公平正义、民主自由等价值必然缺失；3.只强调关系层的伦理同样是不可取，表现为既缺乏价值的指导亦无实践的可能，形成不着天地的空中楼阁。

所以，对政府实体层的伦理本性的研究呈现的是对政府伦理之“知”、“是”的问题。实践的角度分析是回应政府价值“行”的层面问题，而对于政府关系层伦理本性分析则是对“知”和“行”共享情境的解读和构建。单纯从“知”的角度和单纯从“行”的角度都不足以解决政府的有效性问题，还必须回答如何“是”、为何“是”、在何时何地“是”的问题，政府的实现不再简单的是初始目标与最终结果这两个端点的问题，更为关键的是在二者之间的过程中如何保证、如何调试，由此看来，过程的重要性一点也不亚于目的及目的实现。长期以来政府的伦理取向多以功利主义为指导，“目的总是证明手段是正确的”成了政府管理者的规则，为了绝大多数人的利益而不计手段和过程，目的可能会实现，有了效率，但是要付出长期的代价，其效果、伦理、公正的资源和社会资本会在诸多次简单粗暴的过程中流失乃至殆尽。政府的合法性同样是这样一个三层结构，是外围与核心的关系，从实践行为层→关系制度层→理念实体层实际上是由外及内的不同的保护层。每一个层面都包含着其它层面的种子，都可能孕育着发生转变的可能，这就是我们为何要强调一个国家、一个政府的社会资本是一个存量的意义，强调政府伦理的三个层面的区分与整合的原因。任何不道德的政府作为都会极大损害政府的合法性和正当性基础，每一次伤害都会需要更多次的甚至更深层次的救治才可能得以弥补。

注释：

①整体主义和个体主义的争论是时至今日仍然争论不休的一个问题，是从整体出发还是从个体出发的争论一直伴随着西方思想的变迁。

［1］［德］黑格尔.贺麟，王玖兴译.精神现象学（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1979.

［2］谢庆奎.当代中国政府［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1991.

［3］马克思恩格斯选集（第1卷）［C］.北京：人民出版社，1995.

［4］［美］莱斯利·里普森.刘晓等译.政治学的重大问题［M］.北京：华夏出版社，2001.

［5］［美］迈克尔·罗斯金等.林震等译.政治科学［M］.北京：华夏出版社，2001.

［6］［德］黑格尔.范扬，张企泰译.法哲学原理［M］.北京：商务印书馆，1996.

［7］［英］查尔斯·汉普登-特纳，阿尔方斯·特龙佩纳斯.徐联恩译.国家竞争力［M］.海口：海南出版社，1997.

［8］北大哲学系外国哲学教研室编译.十六—十八世纪西欧各国哲学［M］.北京：商务印书馆，1975.

［9］［德］黑格尔.贺麟，王太庆译.哲学史讲演录（第2卷）［M］.北京：商务印书馆，1978.

［10］［德］黑格尔.贺麟，王太庆译.哲学史讲演录（第四卷）［M］.北京：商务印书馆，1978.

［11］［德］黑格尔.贺麟，王玖兴译.精神现象学（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1979.

［12］［德］黑格尔.杨一之译.逻辑学（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1976.

［13］罗嘉昌.从物质实体到关系实在［M］.北京：中国社会科学出版社，1996.

［14］王珏.组织伦理——现代性文明的道德哲学悖论及其转向［M］.北京：中国社会科学出版社，2008.

［15］马克思恩格斯选集［C］.（第四卷），北京：人民出版社，1995.

［16］［英］阿拉斯戴尔·麦金太尔.万俊人等译.谁之正义？何种合理性？［M］.当代中国出版社，1996.

［17］［美］戴维·伊斯顿.王浦劬译.政治生活的系统分析［M］.北京：华夏出版社，1989.

［18］［英］威尔弗雷德·卡尔.温明丽译.新教育学［M］.台北：师大书苑有限公司，1996.

［19］樊浩.伦理精神的价值生态［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.

［20］［美］乔治·弗雷德里克森.张成福等译.公共行政的精神［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［21］刘祖云.当代中国公共行政的伦理审视［M］.北京：人民出版社，2006.

［22］［英］吉登斯.李康，李猛译.社会的构成［M］.北京：三联书店，1998：第一章.

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1007-9106（2017）02-0102-08

*本文为2016年江苏省社科基金项目“国家治理现代化进程中行政伦理建设研究”（批准号：16ZXB008）；“中央高校基本科研业务费专项资金资助”（supported by“the Fundamental Research Funds for the Central Universities”）（项目编号：2242016S30013）项目阶段性成果。

盛凌振（1972—），东南大学马克思主义学院副院长、副教授，博士。