中国传统静态社会治理经验与现代启示*

涂小雨

（国家行政学院，北京100089）

中国传统静态社会治理经验与现代启示*

涂小雨

（国家行政学院，北京100089）

中国传统以郡县制为基础的静态社会治理模式在维护国家统一和社会稳定方面显示了强大的生命力和优越性。但是，在社会急剧转型的当下，静态社会治理模式越来越呈现出严重的不适应、不符合的问题，这主要是由于中国已经进入流动社会，治理主体和治理需求发生了深刻变化。在新的历史起点上汲取传统社会治理的经验和智慧，对于推进国家治理现代化具有极为重要的实践价值。

静态社会；动态社会；现代启示

中国传统社会的发展从秦始皇开始，逐渐形成了大一统的王朝格局，也可以称为帝制时代。真正的封建社会是在欧洲社会，而在中国来讲，从周王朝覆灭，到春秋战国时期后的秦王朝一统天下，中国的社会治理进入了一个特色鲜明的圆融自洽的时代，整体上讲就是在静态社会下的中央集权治理模式。

一、静态社会的治理需求

所谓静态社会是相对于当代的流动性社会而言。在静态社会，稳固的中央政权是实现有效社会治理的制度基石。历史的实践告诉我们，中央政权的权威能够得到有效保障，英明的皇帝能够得到整个社会的真实心理认同，社会治理就呈现出勃勃生机，就会出现或持续太平盛世。说到底，公共事业的完成，军队的训练，边患的治理，官僚系统的整肃，人民安居乐业，甚至包括开疆拓土的功业，无不依赖于中央政权的稳定。“中国近代以来面临的‘三千年未有之大变局’的要害在于，整个社会的生产方式和性质发生了完全不同于农业社会的转变。我们在农业社会历史阶段长期领先于世界的一整套治理体系、意识形态、制度规范都面临着失效的危机。中国农业社会的国家治理体系可以简单概括为‘郡县制+六部制’。”[1]因此，无论是称秦朝以来为封建时代、帝制时代或者专制时代，对于中国这样超大体量的社会来说，都有一定的历史必然性。“自秦始皇开始的中国‘郡县国家’一直持续到1965年在大陆彻底完成，前后持续两千余年。毛泽东曾言‘百代皆行秦政制’，‘秦政制’的核心就在于郡县制，此言不虚，确实是把握住了历史的脉络。”[2]静态社会治理的基本需求，一是粮食安全，二是官僚体系稳定清廉，三是边患的防范与化解。

从粮食安全来讲，由于人口规模不断增大，吃饭问题就成为历代统治者关注的头等大事。因为很明显，没饭吃就会饿死人，同时没饭吃的人肯定要造反，同样会死人，直至推翻政权。在封建时代，中国的社会阶层排序“士农工商”是有道理的。士为治理国家的基本团队，到今天依然如此，也可以称为是社会的精英分子。其次是农，就是农业、粮食、吃饭，关系到政权的稳定。在生产力水平低下的时代，能够吃饱饭绝对是一个了不得的大问题，粮食产量如果没有重大技术突破很难有大幅度增产，同时政府的财政也基本依赖农业，养活庞大的官僚队伍，养兵打仗，治理自然灾害等，都需要从农业中找钱，这也决定了农业的特殊重要地位。王朝更替、农民战争的第一个原因就是粮食不够吃，导致饥民暴动，而粮食不够吃可能是重大自然灾害、农业生产水平低下，而更重要的原因可能还是财富分配不均，特别是王朝末期的土地兼并、两极分化。老百姓处在水深火热之中，忍无可忍，最后不得不揭竿而起，推翻政权。古代都要举行一个皇帝亲耕仪式，皇帝亲自扶犁耕作，以作天下百姓表率，教导老百姓要勤勉劳动，除了养家糊口，还要为政府交纳赋税。这是因为“民以食为天”绝不是一个口号，而是直接关系到政权的安危，皇帝才会这么重视。

古代社会的官僚体系并非直接来自人民群众，主要是来自知识分子，当然是参加科举考试的知识分子。这部分人有能力（包括经济能力）学习文化，而人民群众则大多数没有条件学习文化，基本是文盲。有不少知识分子因为要参加科举考试，能用尽全部积蓄进京赶考，甚至有人因为缺少盘缠而病饿至极，死在赶考途中。如果没有一定的家底恐怕就与读书、做官无缘了。因此，中国的官僚系统基本上是知识分子组成的，是这个社会上见识多、头脑运转快的先进分子，政权运转要依赖这个群体。但是权力的腐蚀性对读书人也是一样的，与帝国的兴衰相适应，官僚队伍一般也会经历三个阶段。第一个阶段，官员清正廉洁，能力突出，朝气蓬勃，社会生态相应比较健康；第二个阶段，官员能力突出，但是出现大量的贪污腐化现象，整个社会表面上蒸蒸日上，但其实在政治体的内部已经开始腐烂，但还没有发展到致命的危险。第三个阶段，官员能力低下，腐败蔓延，真正有能力的人都被排除在这个体系之外，也就是我们所说的“逆淘汰”，除非和整个官僚体系同流合污，否则就不可能进入这个圈子。这也就意味着王朝的统治进入了末期，整个官僚体系已经整体僵化，并且结合成为一个密不透风的既得利益团伙，与整个社会公共利益直接对抗，并且往往能够战胜公共利益，最高统治者也无能为力。官僚系统已经失去了自净能力，整体烂掉。“利益集团及其代言人，他们为了自己这个集团的利益，是不管国家安危的。只要你触犯了我这个集团的利益，不管你多么的战功赫赫、定国安邦，都要坚决换人。一个国家，一个政权，如果利益集团尾大不掉、失去控制，甚至反过来被利益集团所控制，那么它就很危险了，就会一步一步地走向覆灭。”[3]腐败乃政治之癌症，按照中医的理论，急则治标、缓则治本，越是病症太重就越要养好精气神，再慢慢治，越是刚刚发现病患越要快速治疗，以防其蔓延。人的免疫力与人的心情关系很大，病由心生就是说的这个道理。如果心情舒畅，生活规律，免疫力提升，也许能够避免恶性肿瘤的发生。如果本来身体基础很好，但是心情郁结，生活没有规律，免疫力不断下降，也会导致恶性肿瘤的发生。所谓“壮士断腕”用在治理官员腐败上，是指要及时斩断腐败蔓延的根源，切除最危险的病灶。帝国时代凡是对官员严厉的王朝，一般都会保持较为旺盛的生命力和健康的社会生态。

帝国时代的另一个重要挑战是边患的解除。治理国家，军队是第一要务。我们说军国大事，军事在国事之前，皇帝如果兵事不能成功，军事难以抵御外族入侵，基本上也就等于政权可能会随时垮台。所谓兵马未动、粮草先行，指的是军事实际上拼的是财力物力。在冷兵器时代，主要指兵员、粮食、战马、刀弓等战略物资。因此，整军备战、充实武库就成了帝国的头等大事。

二、静态社会的治理主体

在延安时期，黄炎培与毛泽东的“窑洞对”提到了中国历史发展中存在的“人存政举、人亡政息”的周期率问题，黄炎培非常担心共产党执政也会重蹈历史覆辙。毛泽东提到了“人民民主”的命题，即人民群众只要掌握了话语权，就会改变历史周期更替的传统轨迹。这同时也指明了在中国古代国家治理完全无视人民群众的声音和利益诉求，使得政权逐渐脱离人民，越出了历史规律的正确轨道。人民群众本应是国家治理的参与主体，对政府的治理可以提出意见和建议，但是在皇权专制背景下，即使贵为皇亲国戚、宰相大臣，都不可能有根本上的话语权，遑论一般老百姓。因为国家治理在当时完全是皇帝和为皇帝直接服务的所谓精英分子——包括官僚系统和知识分子的职责，与民众无关。当然，皇权意志如果和人民的意志能够契合，能够顺应历史发展潮流，也会实现长治久安，但这种契合很多时候靠的是“巧合”，概率不定，前景不明，随机性较大，主要取决于皇帝的英明程度和当时社会矛盾的现状，人民群众没有其他的选择，只能被动地接受。人民群众在某一个历史时期无法决定自己的命运似乎是历史发展中不可避免的规律性存在，但从长远来看，人民群众才是推动历史前进的真正力量。皇权的强大仍然是建基于人民利益的基础之上，一旦和人民利益发生严重冲突，就会被无情推翻。但在这个过程中，人民群众也会付出沉重的代价。

原子化的个体存在。所谓原子化，是指民众只是孤立的个体，彼此没有关联度，缺乏互动、融合，无法形成稳固的结构，一句话，是没有组织、没有力量的存在。中国传统社会治理在最基层往往依赖宗法制度、士绅体制。皇帝任命官员主要在县以上，县级单位在国家治理中举足轻重。县以下，皇帝基本不直接干预。因为原子化的个体，分散的小农生产无法实现有效的联合，只能实行某种程度的自治。“也有人将我国历史上的基层民间社会理解为自发秩序，秦晖将之概括为‘国权不下县，县下皆宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅’，认为是放大的家庭——宗族、家族在承担着基层治理、公共物品提供和社会秩序维护的角色。”[4]在《路易·波拿巴的雾月十八日》中，马克思形象地比喻了法国农民的原子化现状：“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。这种隔离状态由于法国的交通不便和农民的贫困而更为加强了。他们进行生产的地盘，即一块土地，不容许在耕作时进行任何分工，应用任何科学，因而也就没有任何多种多样的发展，没有任何不同的才能，没有任何丰富的社会关系。每一个农户差不多都是自给自足的，都是直接生产自己的大部分消费品，因而他们取得生活资料多半是靠与自然交换，而不是靠与社会交往。一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭。一批这样的单位就形成一个村子；一批这样的村子就形成一个省。这样，法国国民的广大群众，便是用一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。”[5]原子化的个体是产生专制社会的优质土壤，直接管理的成本高昂，统治者无法承受，只能实行半自治化的间接治理。依赖县级政权和县以下的乡绅治理。

官僚系统（文官系统）在国家治理中发挥了核心作用。在中央政权的统领下，整个社会的运转基本依赖于官僚系统的效率与勤政。“中国自从秦始皇以来，建立了一套欧洲中世纪所没有的郡县制国家管理机制，从而形成了一个具有很强独立性的官僚集团。这个官僚集团在社会资源分配中居于核心地位，它自己就是统治阶级，不需要依附于地主或者富商。它的清廉高效可以创造伟大的盛世，它的腐败堕落就毁灭一个帝国。”[6]官僚系统有较为明显的理论优势、道德优势和政治优势，能够在千军万马中走过科举考试的独木桥，成为政府官员，其难度之大不亚于中彩票。另外当时大多数的中国人没有条件学习文化，能够学习文化的一般家境相对殷实，同时还要付出难以想象的勤奋、坚韧，经过一轮又一轮的淘汰才能进入官僚系统，成为真正意义上的国家治理的骨干力量。受儒家思想的影响，官僚系统在道德上也以儒家的思想规范为标准，以“仁义礼智信”约束自己的言行。但这都是最通常的情况，在不同的政治生态下，官僚系统受到各种利益集团的掣肘，很多时候官僚系统本身就成为一个最庞大、最顽固的利益集团，进入这个系统的官员要么被挟裹同化，要么被淘汰出局，没有第三条道路。但由于官僚集团掌握了国家的各级权力（除了最高权力），在国家治理中起主导作用，这种利益集团一旦形成，就很难打破。一种办法是自下而上，这是最常见的，即由人民推翻政权，摧毁整个官僚系统，再造一个官僚系统。这是震荡剧烈、代价惨重的办法，会导致无数人头落地、社会分裂。另一种办法是自上而下，即最高统治者意识到了官僚系统变质成为既得利益集团，已严重影响到政权的安全，官僚系统就面临着清洗、改造，但这种调整往往是策略性的、暂时性的，有时候是一种帝王之术、驭下之策，最终皇帝还得依靠官僚系统治理国家。一旦皇帝对官僚系统失去信心，就可能转而依赖其他力量来牵制或彻底甩开官僚系统，宦官专权往往就是这样产生的。一旦文官系统的操守和能力连宦官都不如，说明帝国的政治运转已经很难实现自我更新，皇帝只有另辟蹊径。但历史的吊诡之处在于，无论是自下而上的政权更替还是自上而下的政策调整，都很难在本质上改造官僚系统。权力具有扩张性，权力的联盟就像难以攻克的堡垒，横亘在皇权与民权之间。一旦皇权、官权、民权的平衡被打破，大动荡就难以避免。人民只要有有限的权利，皇帝只要能够控制国家的整体局势，官僚系统就能避免被改造甚至被摧毁的命运。

三、静态社会的治理启示

中国传统社会是由儒家思想主导的世俗社会，民众对皇帝的期许并不高，虽然在“天子”的光环下，皇权似乎深不可测，但由于历代农民战争和王朝更替其实已经打破了这种皇权的万世一系的合法性。民众对皇权并非迷信，只是希望能够得到一个较为安定的生存环境，避免受到残酷的难以忍受的压榨，避免战乱浩劫。从这个基点出发，国家治理的成败主要取决于财政的稳定、军事的稳定、社会的稳定。共产党执政以来，特别是改革开放以来，国家治理逐渐走向规范化、程序化、制度化、法治化，这是由于治理的复杂程度发生了根本变化，对执政党的能力和水平提出了更高的要求。“近代尤其是改革开放以来，中国逐渐进入一个高频率、大规模、长时期、广空间的‘流动社会’，‘流动中国’已是事实并将是长期的趋势。‘郡县国家’的静态社会治理经验出现了严重不适应，国家治理体系自清末开始的长达百年调整与变革过程至今尚未完结。一言以蔽之，作为上层建筑的整个国家治理体系与其对应的社会基础结构之间发生了深刻的不适应。这对关系才是当前中国国家治理体系现代化问题的最核心命题，而非简单的政府间的层级关系、部门关系等科层制内部的组织社会学问题，或者干部行为动机、行动策略等行为主义导向的研究问题。”[7]流动社会的国家治理仍然离不开财政、军事、社会的稳定，在中国的执政话语体系中，可以理解为是党心、军心、民心的团结一致，国家综合实力的大幅度跃升，政治社会大局保持长期稳定，人民安居乐业，中华文化的影响力辐射力不断增强，社会主义制度的优越性、共产党的执政理念得到普遍认同。

经过六十多年的发展，中国的国家治理成效显著，也远远超出西方世界的想象。中国的工业水平、经济总量、科技发展、军事力量都实现了历史性跨越。中国用了两代人的时间就创造了高速稳健发展的奇迹，创造了欣欣向荣的国家治理新面貌，成为世界强国，这在世界文明发展史上是可以大书特书的。这也是中国国家治理的成功。在改革开放前期，中国会派出大批的官员去新加坡、美国、澳大利亚等发达资本主义国家学习国家治理和先进的管理经验，提升官僚体系应对全球化的能力。但是到了本世纪初，这种学习逐渐减少，反倒是经常有发达国家组团来中国学习。他们惊叹中国共产党能够在这样一个薄弱的发展基础上取得的巨大成就，特别是超大规模的中国社会保持了长期稳定，中国的经济发展尽管面临世界经济下行的压力和影响，但总体表现抢眼，内生动力强劲。特别是共产党人的精神状态高涨，干劲冲天，整个社会呈现出积极干事创业、敢于突破、蒸蒸日上的良好状态。尽管西方人不愿意看到一个强大的中国逐渐崛起，但也只能接受，因为这也是历史发展的规律，没有任何人能够阻挡中国的发展。“中国逐渐走近世界经济舞台中央、国际政治舞台前沿以及全球安全领域的敏感地带。”[8]在中国五千年文明长河中，共产党执政的这一段应该是最好的时期。中华民族近代以来历经曲折痛苦，终于在共产党的带领下洗雪了百年耻辱，实现了国家治理的重大成功。现在每年还有大量的中国学者受到西方发达国家的邀请去宣讲共产党的成就，特别是历届中央全会、全国代表大会的基本精神。他们想通过了解中国共产党的重要会议来揣摩和研究中国的政治发展走向，包括共产党领导人的政治理念特别是国家治理理念。

中国在“十三五”规划结束，即共产党的第一个百年完成的时候就有可能超过美国成为世界第一大经济体。中央财政实力强大，再加上社会主义集中力量办大事的优势，使得中国的整体影响力远远超过自己的经济实力。这是我们要实现民族伟大复兴的基础。历史走到今天，其实现代国家治理也吸收了古代的不少成功经验。“中国传统社会中，在国家治理方面有过不同主张，涉及国家发展和社会民生等许多重大问题。很多思想家提出的治理观点有一定的深度和广度，并体现出强烈的把握和推动社会发展的自觉意识。”[9]中国的军事实力随着十八大以来的军事改革而不断增强，战斗力大大提升，解决了军队内部的团结问题，军心大振。个别有野心阴谋的高级军官受到严厉惩处，使枪杆子始终牢牢掌握在党信得过的人手中，人民解放军接受党中央的直接领导。从严治党使全党的组织体系不断健全，官员作风发生了根本改变，免疫力大大增强，党的集中统一领导和党中央的权威得到巩固，同时从严治军使解放军的精神状态也得到了改变。军人要随时听从党和人民的召唤，要时刻研究战争、研究打仗，做到召之即来、来之能战、战则必胜。改革开放使财富蛋糕做大的同时，财富的分配出现了不公，贫富差距拉大，各种显性隐性的既得利益集团已经形成，并且企图阻挠改革，对于共产党提出的公平正义的社会格局构成了严重威胁。这与共产党的执政理念格格不入，因此共产党对于固化的既得利益集团一定不会手软，因为改革就是财富的再调整、再分配，必然会触动利益集团，引发矛盾甚至反抗，但大势所趋，有矛盾也要正确面对，同时讲究策略，逐渐明晰社会发展的正确方向。

[1] 曹锦清、刘炳辉.郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战[J].东南学术，2016，（6）.

[2] 曹锦清、刘炳辉.郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战[J].东南学术，2016，（6）.

[3] 李晓鹏.从黄河文明到“一带一路”（第2卷）[M].北京：中国发展出版社，2016，8.

[4] 张林江.社会治理十二讲[M].北京：社会科学文献出版社，2015，263.

[5] 马克思恩格斯选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1972，693.

[6] 李晓鹏.从黄河文明到“一带一路”（第2卷）[M].北京：中国发展出版社，2016，396.

[7] 曹锦清、刘炳辉.郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战[J].东南学术，2016，（6）.

[8] 袁鹏.为新型国际关系提供学理支撑[N].人民日报，2017-3-27.

[9] 朱康有.中国古代有关治理理念的争论[N].人民日报，2017-3-27.

Experience and Modern Enlightenment of Chinese Traditional Static Social Governance

Tu Xiao Yu

In the traditional Chinese county system is based on static social governance mode has shown strong vitality and superiority of maintaining national unity and social stability.However,at the moment of rapid social transformation,the model of static social governance is becoming more and more serious,which is mainly due to the fact that China has entered a mobile society.Governance subjects and governance needs have undergone profound changes.In the new historical starting point,drawing on the experience and wisdom of traditional social governance is of great practical value in promoting the modernization of national governance.

Static Society;Dynamic Society;Modern Enlightenment

D63

A

1009-3176（2017）06-095-（5）

*本文系国家社科基金项目“制度执行力与治理现代化研究”（15BKS034）的阶段性成果。

2017-8-7

涂小雨男（1976-）国家行政学院政治学教研部博士后河南行政学院决策咨询部副主任副教授

（责任编辑 周巍）