中国自贸区金融创新的税法规制*

曾杨欢,余鹏峰

(1.东华理工大学长江学院，江西 抚州 344000；2.厦门大学法学院，福建 厦门 361005)

中国自贸区金融创新的税法规制*

曾杨欢1,余鹏峰2

(1.东华理工大学长江学院，江西 抚州 344000；2.厦门大学法学院，福建 厦门 361005)

金融创新与税法规制是作用与反作用的关系，自贸区金融创新健康、持续地发展离不开税法的有效规制。但是，现行金融税法及由其形成的规制陈旧、滞后，且作用随着金融创新的不断深化而日渐式微，无法适应自贸区金融领域开放创新的战略要求。对此，税法规制的径向应当以维护金融市场的运行效率和金融创新的可能性，以及尽可能维护国家的财政收入取得并实现国家的宏观调控为目标。其中，贯彻税法基本原则、补缺金融税法规则、健全涉税金融信息共享机制、明确离岸金融税收政策是当下推进自贸区金融创新的迫切要求。

自贸区；金融创新；金融税法；税法规制

一、问题概说

2013年中国(上海)自由贸易实验区以降，自由贸易实验区(以下简称“自贸区”)建设成为中国经济发展的新常态*截止2017年3月31日，中国已经启动了第一批(上海)、第二批(福建、广东、天津)及第三批(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西)共计11个自贸区的建设。。其中，“深化金融领域开放创新”是自贸区内制度创新的重要内容*根据自贸区总体方案，11个自贸区都明确将“金融创新”作为自贸区建设的主要任务之一。。尽管各自贸区金融创新承载着不同的功能*自贸区金融创新的功能各有侧重：上海是以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标；福建旨在推进海峡两岸金融合作与开放；广东意欲促进粤港澳贸易自由化与深化粤港澳经济合作；天津强调金融支持京津冀协同发展；辽宁注重完善东北老工业基地振兴发展的新型金融支撑体系；浙江聚焦金融推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化；河南提出增强服务“一带一路”建设的交通物流枢纽功能；湖北侧重推进科技金融创新；重庆要求服务内陆开放型经济发展；四川目标是发展新兴金融业态；陕西重在推进“一带一路”建设和西部大开发。，但就内容而言*具体而言，主要有四个方面的内容：一是金融制度的创新，如外汇管理、利率市场化的改革，跨境人民币业务创新；二是金融服务功能的强化，如金融服务业向民营资本全面开放，推动投融资便利化；三是金融产品、业务的创新，如试点离岸金融业务、跨境金融产品交易；四是金融风险防范体系的建立健全，如金融管管体制的完善、监管服务能力的提升、金融消费者及投资者权益保护。不外乎是在区内进行金融产品、业务、服务和风险管理等方面的创新，以实现金融市场适度的自由化、多元化与全球化。由于金融市场固有的风险性、投机性和内在的脆弱性，金融创新所追求的自由、秩序、效率价值的实现天然地依赖政府的制度、法律、财政等公共产品供给。而税收乃是公共物品给付的对价，故自贸区金融创新离不开税法的有效规制。

事实上，金融创新与税法规制交替发展，相互促进。从金融发展史来看，税法规制是金融创新的重要诱导因素，如中止式远期合同的产生、融资租赁的成型、欧洲债券市场的发展和离岸金融中心的出现均与税法的规制有着千丝万缕的关联。正如莫顿·米勒所言：“金融创新的动力主要来自于政府各方面的管制和税收政策的变化”*[美]莫顿·米勒.金融创新与市场的波动性[M].王中华,杨林译.北京：首都经济贸易大学出版社,2002.5.。而在金融市场和金融工具不断推陈出新下，恪守税收法定的税法很难适应这种动态变化与发展，税法的规制功能便随之被弱化。彼时，金融创新的风险亦会加剧。

时下，自贸区金融创新发展正处于这一矛盾又统一的关系中。就现实而言，税法及其形成的规制难以适应自贸区金融领域开放创新的战略要求，主要表现为：一是税法对金融创新规制的不确定，使自贸区金融主体实施金融创新活动的税收负担不可预测、遵从成本无法准确衡量；二是金融税法规则的碎片化，加剧了税法在自贸区金融创新过程中的适用困难；三是税收征管能力的不足，易导致自贸区内避税型金融创新的滋生，侵蚀国家税基；四是税收政策缺乏正当性，减损了其促进金融创新的功效。尴尬的是，现有关于自贸区金融创新的研究既没有对此给予足够的重视*据中国知网检索(检索时间：2017年3月10日)，目前只有上海金融学院课题组和财政部科学研究所课题组从税收学的角度对上海自贸区金融税制的创新予以了简述。详见上海金融学院课题组.中国(上海)自由贸易试验区金融税制创新探讨[J].科学发展,2014,(9);财政部财政科学研究所课题组.深化金融税制改革,促进上海自贸试验区发展[J].科学发展,2015,(4).，也没有从税法规制的视角进行阐释，而更多的是集中在自贸区税收法制的基本问题*例如，刘剑文.法治视野下的上海自贸区改革之展开[J].法学论坛,2014,(3);张富强.关于中国自贸区税制设计可复制性的法律思考[J].社会科学战线,2015,(2);厦门市地税局课题组.我国自贸区发展策略选择与税收政策构想[J].福建论坛(人文社会科学版),2015,(1);武汉市地税局课题组.我国自由贸易区税收政策研究[J].学习与探索,2016,(1);欧阳天健.论上海自贸区税收优惠法律制度的完善[J].北京理工大学学报(社会科学版),2016,(6);李慈强.论上海自贸区税收征管制度创新与立法完善[J].税务与经济,2016,(6).和自贸区离岸金融税收*例如，闫海洲等.国际离岸金融市场发展对上海自贸区建设的借鉴意义[J].上海经济研究,2014,(10);赵玲.上海自贸区离岸银行业务所得税制的完善[J].税务与经济,2015,(6);贺伟跃,刘芳雄.促进上海自贸区离岸金融业务发展的税收优惠政策刍议[J].税务研究,2015,(8);丁国民,苏忠康.论我国自贸区离岸金融税制模式的选择[J].延边大学学报(社会科学版),2016,(4);何骏,郭岚.TPP背景下我国自贸试验区离岸贸易税收政策研究[J].江淮论坛,2016,(4).等方面。

由此可见，在深入推进自贸区金融创新的背景下，税法如何适应金融创新所带来的金融市场的动态变化与发展，实现规制的普遍性、公平性，防范金融创新风险的发生，保证金融市场的稳定与安全，成为自贸区建设的亟待解决的问题。藉此，本文拟从金融创新与税法规制互动关系的角度，探讨当下税法对于自贸区金融创新规制弱化的表现、原因及其破解之道，以推动自贸区金融创新健康、有序的发展。

二、自贸区金融创新的税法规制的弱化

自贸区金融创新的税法规制之秩序构建源于推进自贸区建设文件中的金融创新方面的政策和现行税法中关于金融市场方面的税收规定。在全面推进自贸区金融创新下，试图借助“政策灵活有余而稳定性不足，适用性有余而规范性不足”*汤贡亮.中国税收发展报告:十二五时期中国税收改革展望[M].北京：中国税务出版社,2011.218.的金融税法秩序规制自贸区金融创新的发展实乃绠短汲深。

(一)税法规制自贸区金融创新的理念模糊

税法规制之所以能够促进金融创新的发展，就在于税法的安定性和可预测性为金融主体进行创新活动提供了成本——收益分析的确定性基础*[美]詹姆斯·C.范霍恩.金融市场利率与流量[M].赵智文,余良标译.大连：东北财经大学出社,2000.10.。但是，自贸区金融主体实施金融创新活动却面临着税收负担无法预测、税法遵从成本无法准确衡量的窘境，体现在税法规制自贸区金融创新的理念模糊。根据自贸区建设方案提出的要求，自贸区金融创新的税法规制应遵循三个方面的要求：一是符合税制改革的方向和国际惯例；二是不导致利润转移和税基侵蚀；三是在风险可控的前提下。然而，对于“税制改革的方向和国际惯例”、“利润转移和税基侵蚀”、“在风险可控前提下”具体内涵是什么，现有政策文本和税法规范均缺乏明确的界定。如此模糊的理念，既容易导致各自贸区因理解不同而政策实施各异，又易产生地方政府怕冒风险而政策被搁置无法实施的尴尬。也正是因为如此，各自贸区至今尚未出台关于促进离岸金融业务的税收政策。“从各国及地区的情况来看……在制定金融税法规则时，对金融市场征税能够为国家获取多大规模的财政收入，并非主要考量因素；相反，如何以税收利益为诱导，推动和促进金融市场的发展，增强本国金融市场的竞争力，却成为最根本的制度考量。”*汤洁茵.金融交易课税的理论探索与制度建构[M].北京：法律出版社,2014.13.而反观我国，现行的税法对自贸区金融创新的规制更侧重于财政收入功能，而自觉或不自觉地忽略了对金融业务发展的促进和监督功能，迄今还未形成较大的金融创新业务体量。

(二)税法规制自贸区金融创新的规则滞后

目前，金融税法规则依旧是散落在《个人所得税法》《企业所得税法》《营业税改征增值税试点实施办法》《印花税暂行条例》以及财政部、国家税务总局对部分金融产品发布的文件等中，“远不能适应金融领域开放创新的战略要求”*财政部财政科学研究所课题组.深化金融税制改革,促进上海自贸试验区发展[J]科学发展,2015，(4).。一般而论，这种滞后突出体现在所得税法上，为以金融工具的资产或负债的二元划分结构为基础建构的金融课税规则的修正，具体是金融企业呆账认定、核销等审批严苛，呆账准备金计提标准过高。在流转税法上，是如何在当前的抵扣制度下对金融服务进行恰当的征税，表现为金融业资产和人力进项扣除比例不合理，增值税前端抵扣链条不畅，后端抵扣链条中断。而在自贸区制度改革项下，并没有相应金融税法规则完善的举措。换言之，自贸区不仅面临金融税法规则滞后的一般性问题，而且还正在遭遇金融创新所造成的税法规则缺失或适用的不确定。自贸区在发展的过程中，陆续出现了新的金融业态和经营形式，如外汇资金扎差支付、跨境融资、现金池业务、跨境碳资产回购融资业务、互联网在线便捷消费信用贷产品等。对此是否课税，现行税法并没提供明确、详尽的规则指导，反而有制约其发展的规定。比如，自贸区内公司试行注册资本由实缴登记制度改为认缴登记制，而随着自贸区金融管制的放松，从事跨境融资、担保、现金池等新型金融业态的公司往往因注册资金不高，很容易出现资本弱化的问题。又如，随着自贸区内资金池等业务的开展，资金往来频繁，境内企业向境外分支机构支付利息情况会大幅增加，如果执行境内金融机构向境外分支机构支付利息需要缴纳预提所得税之规定，那么将严重制约企业开展相关业务的积极性。

(三)税法规制自贸区金融创新的征管缺陷

根据国家税务总局的部署*详见《国家税务总局关于支持中国(上海)自由贸易实验区创新税收服务的通知》(税总函〔2014〕298号)，《国家税务总局关于印发〈中国(上海)自由贸易实验区创新税收服务措施逐步推广方案〉的通知》(税总函﹝2014﹞545号)，《国家税务总局关于创新自由贸易试验区税收服务措施的通知》(税总函﹝2015﹞208号)等。，各自贸区税务行政部门创新了税务服务措施，也取得了较好的效率*蔡岩红.四大自贸区去年实现税收4000亿元[N].法制日报,2017-03-04(006).。可是，税收征管的产出高并不能说明税收征管产生的成效高，甚至对征管成效的负面影响也没有在产出中得到反映。实际上，这种主要以简政放权为核心内容，旨在提高纳税便利化的创新举措，并未对税收征管能力弱的现象有所实质改观。申言之，现行税收征管体制、机制难以与自贸区金融创新发展相匹配。首先，传统上税务机关偏于注重发票流和现金流的严格匹配，这与现有金融改革的方向和趋势可能形成潜在冲突。在自贸区跨境交易资金灵活管理的情况下，资金如果汇总到集团运营中心下统一进行收付，这就要求税务征管部门对传统的监管思路做出调整*叶檀.自贸区税收改革稳健有余进取不足[EB/OL] .[2017-04-06].http://blog.sina.com.cn/s/blog_49818dcb0102vcfo.html.。其次，随着跨境投融资不断便利化，央行、外汇管理局、商业银行对跨境融资由事前审核逐渐转为事中、事后控制。在此背景下，依托非贸出证进行非居民税源管理的方式必然不可持续。以自贸区外汇资金扎差支付为例，企业“应收应付”相抵的行为已经视同“已支付款项”，已经产生了代扣代缴义务，对于税务机关而言，由于无须单笔对外支付，难以掌握还原后的单笔信息，无疑对非居民税收管理形成“征管盲点”，造成大量非居民税款的流失*中国国际税收研究会.中国开放型经济税收发展研究报告(2016年度):中国自贸区税收问题研究[M].北京：中国税务出版社,2016.129-130.。最后，对通过合格的境外机构投资(QFII)、人民币合格境外投资(RQFII)等投资渠道的非居民没有明确规定税收管理主体，对银行、中央、登记结算公司等金融机构作为托管单位和结算单位也没有明确规定其扣缴义务和信息报告制度。

(四)税法规制自贸区金融创新的政策留白

纵观自贸区的各种方案和发展措施，税收政策内容主要是在落实现有鼓励投资、促进贸易等税收优惠的同时，以税收便利化为主线，以税收征管、纳税服务和税收信息化等为重点，推出一系列非政策性创新举措*邬展霞等.自贸区税收政策及案例[M].上海：格致出版社,上海人民出版社,2017.123-132.。显而易见，现有的与自贸区相配套的税收政策较侧重于推动投资、贸易的发展，而鲜有促进金融创新方面的税收政策。申言之，除去统一的融资租赁的优惠政策、自贸区指定区域的优惠政策之外，其他金融业务领域如可以促进金融创新的离岸金融领域的税收政策尚处于空白状态。一方面，自贸区指定区域与其他区域的金融税收优惠政策不一致的情况，对于自贸区税收优惠政策的可复制要求是一个不小的挑战，尤其是诸如深圳前海港现代服务合作区、珠海横琴新区、平潭综合试验区鼓励类企业减按15%的税率征收企业所得税的政策。倘若各地争先采用税收优惠促进金融创新发展，则容易形成恶性竞争，造成“税收洼地”，带来负外部效应，如诱发企业注册在自贸区内，而实际经营在税收优惠区之外，从而挤压自贸区外同类企业的生存空间。另一方面，自贸区对在岸或不在岸金融业务给予同样的税收政策待遇，与其他国家离岸金融中心税收方面的差距削弱了我们相对于竞争对手的吸引力。以离岸保险业务为例，目前我国税收政策对离岸业务和在岸业务并不加以区分，所征收的税种主要包括企业所得税(25%)、增值税(6%)、印花税(0.1%)、准备金利息所得税、国际汇兑税、再保期初预扣税等*孙元欣.2015中国自由贸易试验区发展研究报告[M].上海：上海人民出版社,格致出版社,2015.103.。此外，金融税收的一般政策“往往在形式层面存在主体不适格、出台程序不规范等合法性瑕疵。且在实质层面难逃规则内容不公平、缺乏统一通盘考虑等问题”*刘剑文.法治财税视野下的上海自贸区改革之展开[J].法学论坛,2014,(3).，如对金融创新产品的交易及其收益给予的诸多税收优惠往往因投资者、发行者或金融产品本身的性质有所不同，而形成了差异性的税收负担。“这种政策的缺失和不完善限制区内金融创新和发展，同时也在一定程度上阻碍了区内政策实现全国范围内的推广和复制，进而影响我国的整体经济发展。”*刘志云等.福建自贸区重大法律问题研究[M].厦门：厦门大学出版社,2016.212.

三、自贸区金融创新的税法规制弱化的诱因

税法对于自贸区金融规制弱化的原因是多方面。其中，现行金融税制的不完备和自贸区税收法治不完善是主要原因。兹分析如下：

(一)金融税收立法层次较低

据上海金融办网站显示，截止2017年3月31日有关上海自贸区金融创新的政策文件多达34件，而位阶最高的仅是地方性法规(1件)，其他自贸区同样遭遇这样的尴尬。同日，以银行、证券、保险、信托为标题词在国家税务总局税收法规库查询，对应金融税收政策分别有123项、96项、56项和3项。可见，不论是自贸区金融创新政策，还是现行金融税法体系，在形式上绝大部分是国务院的通知和财政部、国家税务总局等分别或联合制定的规定、通知、批复等规范性文件，立法层次较低。尽管这种模式可为推进自贸区金融创新发展保持一定的灵活性和适应性，但“金融行业的发展瞬息万变，立法往往跟不上时代的需要”*胡加祥.上海自贸区三周年绩效梳理与展望[J].东方法学,2017,(1).。为此，世界主要自贸区的设立、建设和推进都较为注重立法先行，各国给予自贸区发展的税收优惠也都是以法律的形式颁布的*邬展霞等.世界自由贸易区的产业聚集及其税制模式[J].税务研究,2014,(9).。而我国自贸区法制滞后，如此被限制在封闭的行政链条之中所制定的规范性文件不仅与“税收法定”的基本原则背道而驰，亦难以确保金融税法的安定性和可预测性。

(二)金融税法内容的碎片化

由于金融税法规则形式上的林林总总，使得其内容呈现出典型的“碎片化”特征。而这种碎片化正是加剧自贸区金融创新税法规制滞后的重要因素。之所以如此，是因为在“碎片化”模式下，每一种金融产品适用不同的税收规则，使得作为个案的金融产品的差异性被过多强调，以致无法对金融市场上所有的金融产品的税收负担作统一性的衡量，从而导致相同属性的金融产品的税收负担存在极大的差异。同时，不同排列组合的金融产品达致相同的经济利益和目的，可能适用不同的规则而产生不同的税法效果，从而导致避税型金融产品的产生，更可能驱使投资人将资金投入低税率的市场，造成金融市场结构的扭曲*汤洁茵.金融创新的税法规制[M].北京：法律出版社.2010.176.。此外，由于“碎片化”模式缺乏对金融产品统一性和整体性的考量，不仅使得金融税法规则的普适性被极大限缩，而且还使得金融产品相关税法规则日益复杂化，甚至存在矛盾与冲突形成立法的漏洞，加大适用上的困难。总之，税法基础性规则的不完备、金融课税基础性规则支离破碎、具体金融产品特殊规则的空白，综合影响着自贸区金融创新的规制功效。

(三)涉税信息共享机制不完善

根据自贸区金融创新的要求，各自贸区应积极拓展金融集成电路卡和移动金融在区内各领域的应用，支持互联网金融的发展，开展跨境人民币双向融资、跨国公司外汇资金集中运营管理、离岸金融业务。这意味着自贸区内金融业务的发展会更多的与信息技术、移动技术及互联网技术相结合，也无疑增加了金融交易的虚拟、隐蔽、流动。以上海自贸区为例，截止2016年底，区内开设自由贸易账户超过6.34万个，账户收支总额5.74万亿元，全年保税区跨境人民币境外借款40.70亿元，跨境人民币结算总额已达11518亿元，跨境双向人民币资金池业务收支总额累计3520.13亿元*上海市统计局,国家统计局上海调查总队.2016年上海市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL] .[2017-04-04].http://www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201702/293816.html.。税务机关很难掌握跨境金融机构的经营活动的详细信息，对境外发生的金融交易行为的实施和履行也缺乏必要的途径进行调查。金融领域税收的征管愈来愈依赖金融监管机构乃至金融交易所或金融中介结构的信息协助，完备的跨境金融税收情报交换制度尤为重要。但遗憾的是，自贸区现有规范只是概括规定区内金融机构与非金融机构向金融管理部门报送履行反逃税义务的信息，并没有确立税务部门与金融监管部门之间的合作机制。现行税收征收管理法既没有明确金融监管部门的涉税信息强制报告义务，也没有构建相应的税务机关与金融机构之间的信息交流平台。同时，税收情报国际合作的广度和深度不够，尤其是应对金融账户涉税信息自动交换面临着国际法和国内法的多重障碍，如缺乏金融机构主动报告义务、纳税人程序性权利保障。

(四)自贸区税收政策的程序理性不足

程序理性是税收政策的逻辑起点，旨在尽可能减少税务部门在制定政策过程中的裁量空间。自贸区的税收政策制定缺乏程序理性是导致金融创新政策缺失和不完善的主要原因。具体来说，体现在两方面。一方面，根据《立法法》的规定税收属于法律保留事项，唯有在该事项未制定法律且全国人大及其常委会有明确授权的情况下，国务院才有制定相应的行政法规的权限。但全国人大及其常委会并没有授权国务院，唯一有关自贸区的授权文件《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》亦没有涉及关于调整税法规定的内容。是以国务院没有调整税法内容以适应自贸区发展的权限，更遑论地方政府依据国务院常委会批准的自贸区总体方案而制定的自贸区条例。另一方面，根据《税收征收管理法》之规定，税的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，均依照法律或法律授权国务院制定的行政法规执行。财政部、国家税务总局等不完全具备制定现代服务业务合作区企业所得税优惠政策(财税〔2014〕26号)、启运港退税政策(财税〔2014〕53号)、自贸区内的海关特殊监管区域试点选择性征收关税政策财(关税〔2015〕21号)等文件的权限，税收政策的合法性遭受质疑。

四、推进自贸区金融创新的税法规制的进路

金融税法不仅具有维系国家财政收入的功能，而且有金融服务业发展的促进保护和监督功能。所以，对金融创新的税法规制，应当以维护金融市场的运行效率和金融创新的可能性，尽可能维护国家的财政收入取得并实现国家宏观调控的目标。

(一)税法基本原则的贯彻

税法规制之于金融创新的促进作用在于税收法治秩序为金融市场主体实施的创新行为提供了正确指引、合理评价和提前预测。“法律原则的法治是治理原则的法治之前提”*董政.改革与法治的理论审思[J].法制与社会发展,2015,(5).，税法规制金融创新应满足其规则指引行为所蕴含的一系列原则，包括税收法定、税收公平和税收效率。因此，要实现税法对自贸区金融创新的有效规制，必须贯彻税法的基本原则。

第一，坚持对自贸区金融创新的税法规制应当由法律明确规定的理论逻辑和国际潮流，控制政策性风险。当务之急须提高自贸区基本事项立法的层级，在全国人大及其常委会不具备立法经验的当下，可授权国务院制定统一的自贸区行政法规，为全国各地自贸区的设立包括税制在内的顶层设计，奠定税收促进金融创新的法律基础。

第二，通过对自贸区金融创新提供明晰的税法概念和确定的税法规则，避免对金融市场主体财产自由权过多侵犯和对金融自由权的干预，为金融自由和金融创新创造必要的税收法治环境。鉴于税法规制理念的模糊性，税务主管部门应清理、整合关于自贸区金融创新的相关税收规定，在法律的范围内及时对前述政策中涉及的概念等进行解释，确保自贸区金融创新的税收规范的实施。

第三，划清自贸区金融创新的税收政策和法律的边界。在税收法定主义下，凡属于税收要素的范畴、对纳税义务的成立有着决定性的内容只能由税收法律加以规定，除此之外的其他要素可以由税收政策根据经济形势的变化作出相应的规定*[日]金子宏.日本税法[M].北京：法律出版社,2004.60.。因此，自贸区金融创新的税收政策应在法律范围内，通过调整、变更计税依据等不属于税收要素的项目，适度调整金融市场主体的纳税义务，而不能逾越此界限。

第四，自贸区金融创新的税收征管必须符合税收效率原则，“减少纳税主体的奉行成本和额外负担”*张守文.税法原理(第六版)[M].北京：北京大学出版社,2012.36.。具体而言，各自贸区应继续推进国家税务总局关于创新税收服务的措施，尤其是要结合实际制定税银征信互动化、税收遵从合作化、预先约定明确化、风险提示国别化等措施的落地时间表、路线图和任务书，推进各项措施落实到位。

(二)金融税法规则的补缺

金融税法规则的“碎片化”不单是自贸区金融创新领域的个案，而是我国金融市场普遍存在的问题。因而要实自贸区金融市场的平等有序的税收法治秩序，就应当弥补金融市场课税规则的立法空白，并将其与现行规则之间重新整合、梳理，实现课税规则的体系化。

首先，提炼金融交易普遍适用的一般性基础的性规范和法律标准，以便足以灵活地反应市场活动并为金融创新提供便利。“法律制度既要植根于当前的社会现实,也需要反映时代发展的趋势。”*冯果,袁康.社会变迁与金融法的时代品格[J].当代法学,2014,(2).据此，可按照一般到特殊的逻辑，先修正所得税法关于利息、资本和资本利得(或财产转让所得)等所得类型的内涵和外延，以包容自贸区金融创新所产生的新型业态；然后根据所得的来源和属性将自贸区中纷繁复杂的金融产品交易类型化，概括并抽象出统一适用于金融市场上属性相同的金融产品的所得税规则；接着以自贸区的创新金融业务的推演出新为导向，不断制定该创新金融工具的特殊课税规则，以丰富、完善金融所得税法规制体系，真正实现金融市场的公平课税。

其次，革除金融业费用归集和成本扣除的制度性弊端，如改革贷款损失准备金计提及税务处理，简化呆账核销的操作和认定程序，以提高自贸区金融市场主体创新的积极性。“呆账准备金的税收处理要遵循税收中性原则，银行的贷款损失应及时给予税收减免，同时将呆账核销自主权交给银行，这样可以促使银行及时足额提取呆账准备金、核销呆账，从而提高银行风险管理水平。”*尹音频等.中国金融业税制发展报告[J].成都：西南财经大学出版社,2016.68.因此，作为改革的试验田的自贸区，可在这方面先行先试，努力使金融企业贷款的损失准备与实际不良贷款相互匹配，反映真实的信贷风险，并做到税务部门和中央银行对于贷款损失准备的统一。

最后，通过金融业增值税法规则的细化，破除“营改增”对自贸区金融创新的掣肘。目前，自贸区金融创新需要解决的是“营改增”以后，金融业在体制机制上的不适应，具体可从两个方面着力。一方面是通过以金融服务GDP的计算方法界定其增值额，以记账凭证或电子发票作为增值税的抵扣依据，以金融法人为汇总纳税主体等方式，进一步完善金融业增值税制度；另一方面，借助梳理并改造金融业务流程、做好增值税申报数据准备及构建增值税发票管理流程等措施，以有效应对“营改增”带来的冲击。

(三)涉税金融信息共享机制的健全

金融监管部门因其监管职权所在而对金融市场主体的活动具有较强信息优势，可弥补税务机关在对金融交易，尤其是创新金融交易进行课税时所面临金融技术和专业性所造成的缺失。因此，自贸区可建立税务机关与金融监管部门之间的协调机制，克服上述缺失所造成的征管困难。一是可在自贸区尝试建立由税务机关和金融监管机构工作人员所共同组成的专家咨询委员会或定期协商交流制度，就金融创新的最新趋势、金融技术发展的方向以及税务处理等方面的问题进行交流咨询。二是通过《税收征收管理法》的修正，明确金融监管主体向税务部门定期报送涉税金融信息义务。而在此之前，可在自贸区先行试点涉税信息定期报告制度。具体措施上，可将广东自贸区(南沙片区和横琴片区)实施的银行业特色业务监测报表制度*详见《广东银监局关于试行中国(广东)自由贸易试验区南沙片区和横琴片区银行业务特色监测报表制度的通知》。和福建自贸区银行业监测制度*详见《福建银监局办公室关于印发中国(福建)自由贸易试验区银行业监测制度的通知》。扩展至自贸区内所有金融行业创新业务的监测。通过明确金融创新信息的报送内容、主体、时间、渠道等内容，以提高金融监管部门获取创新金融信息的能力，从而确保税务部门涉税金融信息获取的及时。三是在自贸区内先行试点建立税务机关与金融监管机构、金融中介等机构之间的金融交易信息的交流和共享平台，消除涉税金融信息的“孤岛”。值得强调的是，对金融市场主体、银行监管部门等课以的报告义务应当符合比例原则，涉税信息共享平台的建设要注重金融纳税人信息的保密。

自贸区金融创新背景下，金融资产的流动必然是朝全球化方向发展，单凭一国或地区税务部门之力是难以实现税收的有效治理，而跨境税务合作机制有力地拓展了税务部门的征管范围*廖益新.国际税法[M].北京：高等教育出版社,2008.301.。但是，目前我国国家税务总局高度集权式的税收合作机制，难以适应自贸区金融创新的税收征管需要。自贸区金融创新的发展需要区内税务机关具有更多的灵活性和自主性，因此应赋予自贸区税务部门在跨境税收合作中更多的自主权。一是赋予各自贸区直接对应税务部门相互协商的权限，允许其在法律规定范围内自主处理区内因税收条约所产生的税收争议问题；二是授权各自贸区直接对应税务部门进行国际税收情报交换，如平潭综合试验区国家税务局与台湾地区税务部门的税收情报交换、珠海横琴新区国家税务局与港澳地区税务主管部门税务情报交换；三是在国家层面，还应积极参与并履行《多边税收征管互助公约》关于金融账户涉税信息的自动情报交换义务，目前首要解决的是明确金融主体提供涉税金融信息的义务和与金融隐私权保障的冲突。为了确保金融纳税义务人的隐私权，应区别专项情报交换、自动情报交换、自发情报交换的情形，给予纳税人程序性权利，如交换时的书面告知。

当然，健全涉税金融信息共享机制固然非常重要，自贸区税务部门更应树立信息管税的理念，重点解决自贸区新金融业态下非居民的税源管理。

(四)自贸区金融创新税收政策的明确

一般而论，对于自贸区金融创新的税收调节手段有增值税、关税等税收优惠政策和所得税优惠政策两种。相较而言，前者具有普遍调节作用且不容易改变财富分配比例，更趋于中性；后者尤其是直接降低所得税率的方式，易导致在税收优惠的驱动下，扎堆投入某个或某几个行业中，引发产业失衡。可见，选择前者能够在提供优惠的同时给市场带来更小的扭曲作用。与此相悖的是，我国自贸区金融创新的税收政策多以所得税优惠为调节手段，有违自贸区设立的初衷。对此，自贸区金融创新的税收政策制定的思路应由以所得税优惠为主转向以增值税、关税等税收优惠为主。申言之，自贸区金融创新的税收政策应克制使用直接降低所得税率的方式，而应更多的考虑依法定程序完善费用扣除、税前列支、延期纳税等间接优惠措施，更多的完善自贸区增值税、关税等税收优惠政策。

就目前而言，亟待明确的是自贸区离岸金融业务的税收政策。在我国现行税法秩序下，既没有单独的关于外币和人民币离岸金融业务的税收规定，也没鼓励金融机构从事离岸金融业务的税收优惠。比较而言，自贸区金融业的国际竞争优势不显著，人民币离岸金融业务的发展更是受到诸多影响和制约。根据各国经验来看，他们都会通过调节所得税率、准备金提取比例和费用扣除项目等要素，给予离岸金融业务单独的税收优惠，以促进离岸金融业务的发展*熊鹭.比较金融税制[M].北京：中国财政经济出版社,2013.189.。鉴此，笔者认为，自贸区离岸金融业务应采取对离岸金融账户持有人免征利息预提税，加大离岸金融企业所得税税前扣除范围及对出口型的金融业务免税增值税的税收政策。

值得注意的是，自贸区金融创新的税收政策以区内金融市场的发展与创新的鼓励与规范作为基本考量，对国家在自贸区内所鼓励和期待的金融创新行为和投资行为给予特殊税收优惠，而对国家所限制或不被期待的投资行为附加特别负担，从而以财务经济上的动机，诱导自贸区内金融主体决定特定的作为或不作为。实质上，这是对量能平等课税原则的部分牺牲，因此必须要求自贸区金融创新的税收政策制定尤须以税收法定主义为念。其一，注重自贸区金融创新的税收政策制定权属主体的法定化，可探索建立税务主管部门和金融监管部门共同制定、人大备案的金融税收政策的体制，从而保证金融市场税收政策的合法化和规范化。其二，强调自贸区金融创新税收政策制定过程正当，至少包括严格遵循报请立项、明确制定税收政策的项目和部门、起草、审查、修改草案、决定及公布等程序，有明确的政策评估程序、畅通的公众参与渠道。其三，如前所述，严格遵守自贸区金融创新税收政策内容的法定性。

五、结语

新时期下，自贸区的建设承载着新一轮改革开放的任务。这一阶段，“凡属重大改革都要于法有据”。因而，自贸区的改革必然受到双重限制：一方面是现行制度、体制、机制的缺陷；另一方面是自贸区内的制度、体制、机制的试点要信守法治理念。置身这一历史节点上，自贸区金融创新在税法上的促进必须摒弃“税收优惠洼地”的做法，而要不断在税法体制改革和制度创新中获取发展之稳定、恒久的源泉。同理，税法对于自贸区金融创新的有效规制，也需要在革除现行金融税法流弊的基础上，立足税收法定原则，而针对自贸区金融创新行为的特有表针征而实施。此意义上，自贸区金融创新的税法规制的探讨不仅仅局限于自贸区本身，还必然涉及到我国现行金融税法存在的一般性问题，甚至是现行税法存在的基础性问题。更确切的说，自贸区金融创新的税法规制涉及的是税法之“腠理”、“肌肤”、“肠胃”、“骨髓”。是而其完善，既有赖于税法逻辑本身的提炼，亦依靠于自贸区建设的推进，两者互为促进。

TaxRegulationofFreeTradeAreaFinancialInnovationinChina

ZENG Yang-huan1, YU Peng-feng2

(1.EastChinaUniversityofTechnology,YangtzeRiverCollege,Fuzhou,Jiangxi344000,China；2.SchoolofLawofXiamenUniversity,Xiamen,Fujian361005,China)

The relationship between financial innovation and tax regulation are action and reaction. Free Trade Area (FTA) financial innovation is healthy and sustainable development cannot be separated from the effective regulation of tax law. The current financial tax law and the rules formed by it are obsolete and lagging behind, and the role of the financial taxation has been declining with the deepening of financial innovation, which cannot meet the strategic requirements of the open and innovation of the FTA. In this regard, the regulation of the tax law should be to maintain the operational efficiency of financial markets and the possibility of financial innovation, as much as possible to maintain the country’s fiscal revenue to achieve and achieve the country’s macro-control objectives. Among them, the implementation of the basic principles of tax law, fill the rules of the financial tax law, improve the tax-related financial information sharing mechanism, a clear offshore financial tax policy is the urgent need to promote FTA financial innovation.

Free Trade Area；financial innovation; tax regulation; financial tax law

2017-07-04 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年9月21日数字出版，全球发行。

中国法学会2015年重点委托课题“福建自贸区若干重大法律问题研究”(项目编号：CLS[2015]ZDWT28)，国家社科基金重点项目“应对BEPS背景下完善中国反避税法律体系研究”(项目编号：14AZD153)，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“财税金融法”(项目编号：20720151038)。

1.曾杨欢，女，东华理工大学长江学院讲师，主要研究方向：经济法、竞争法；2.余鹏峰，男，厦门大学法学院博士研究生，主要研究方向：中国税法。

DF432

A

1672-769X(2017)06-0046-08

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170921.005