西部地区财经院校公共管理学科建设：学科生长机理分析框架

蒋文能　邓艳明　余东芳

[摘 要] 学科生长机理包括学科基因、生长空间、生长点和生长路径。西部地区财经院校公共管理学科应该按照这样的学科机理进行建设，从效率逻辑来开辟由区域性和民族性、学科“路径依赖”性与应用性三者融合所形成的公共管理问题，着重从经济学、社会学、管理学和人类学吸收实证研究方法，形成专属性强的学科知识累积模式，主要研究财政经济类、区域管理类、公共服务类、管理方法工具类主题。

[关键词] 学科生长机理；公共管理学科；西部地区财经院校

[中图分类号] G648 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2017） 04-0045-05

任何学科的发展壮大都必须以学科基因为生长源点，在学科自身发展规律与自然、社会和人自身等的发展规律之间所形成的张力空间中寻找到合适的生长点、生长路径和生长空间，由此形成一种学科生长机理。任何高校的学科建设都必须在学科生长点、生长路径和生长空间中谋求地位、功能和作为。在西方公共管理诸多思潮的催化下，公共管理学已经成为当代我国社会科学及管理科学发展最快的学科领域之一。西部地区绝大部分财经院校的公共管理学科建设是近十来年的事情，大体处于同一发展水平，与中东部高水平财经大学相比有较大差距，在促进地方高等教育发展、服务地方经济社会等方面，它们的地位和作用没有得到应有的体现。如何开辟一条适合自身发展的公共管理学科建设路径是西部地区财经院校的重要任务。本文从学科生长机理的角度探讨西部地区财经院校公共管理学科的建设路径。

一 西部地区财经院校公共管理学科建设的SWOT分析

本研究将西部地区财经院校公共管理学科建设面临的优势因素、弱势因素、机会和威胁设计成一份开放式问卷，发给本校熟悉公共管理学科的教师去填写。后经过整理，获得6个优势因素、7个弱势因素、6个机会因素、5个威胁因素。然后将这4类24个因素设计成以“强、弱”为评价词的4级李克特量表，后通过电子邮件形式发给西部地区财经类高校中的公共管理学科教师，共发100份邮件，最后回收45份有效问卷。通过统计分析得到的结果如表1所示。

可以看出，西部地区财经院校公共管理学科建设面临的内部弱势和外部威胁极为明显（80%左右），而内部优势和外部机会严重不足（30%～60%）。从内部能力学派视角看，这些高校建设公共管理学科的能力很弱，先天不足。主要原因是他们长期以来的单科发展路径，综合学科发展趋势是20世纪90年代特别是2000年以来的事情，而公共管理学科也是在1990年代从西方引入而在我国兴盛起来的（主要是在985高校）。这突出表现为专业人才、高层次学科团队严重不足。现有40岁左右的学科骨干人才的学科背景绝大部分不是行政管理、管理学、经济学等与现代公共管理学科较为密切的学科，而是思想政治教育、哲学、政治学、历史学等传统学科——具有经济学、管理学、计算机、数学等学科背景的人才一般不会进入公共管理学科，因为专业选择主要不是凭兴趣而是实用主义。即便是这些骨干人才，接受过比较系统的博士层次公共管理学科教育的也不是很多。从资源学派的观点看，这些高校的公共管理学科建设能够获取的资源也是很有限的。这突出表现在：学校自身、政府部门支持公共管理学科的意愿严重不足（78.7%）。学校自身支持不足，是由财经院校的属性决定的，它们重点需要发展经济学、管理学（工商管理等）等优势学科，体现了很强的学科路径依赖。政府部门支持不足的主要原因是学科偏见，即认为经济学、管理学以及一些理工学科才能真正解决发展问题，同时将公共管理与行政管理等同起来——在多数人看来，行政管理无师自通，任何人都可以做。

内部优势尽管不明显，可是仍然存在着比较优势，但与通常的看法不尽一致。表现在，这些高校为本省区培养的大量财税人才并与地方财政、税务等部门形成的良好合作关系是比较优势（75.8%），但与财政厅的渊源关系（这些高校原来基本上由财政厅管理）并没有成为明显的优势因素（54.5%），具有蕴涵公共管理学科生长的学科谱系（如财政学等）并没有得到很高的认同（36.3%）。造成第一、二种情形反差比较大的现象的主要原因应该是，地方财税部门工作人员特别是主要领导的学缘结构不同。现在西部地区市县财税部门骨干人员（包括主要领导）主要是20世纪60～70年代出生的人，他们主要是在本省财政学校完成大学学业的，而且是包分配的。他们与本省的财经院校有着割裂不了的血缘关系。而财政厅的层次比较高，其骨干人员特别是主要领导来自综合性大学比较多，即便是来自财经院校，主要也是毕业于中东地区高层次的财经院校，与本省财经院校的血缘关系不浓，主要是業务关系——这种业务关系在通讯、交通、网络等技术发达以及综合性高校学科发展迅速的情况下已经多元化、网络化进而弱化了。造成第三种情形的原因，应该与前述的西部地区财经院校公共管理学科的骨干人才的学科背景密切相关，学科路径依赖使得他们主要不是从经济学、管理学等“显学”来思考公共管理学科建设，而是从思想政治教育、哲学等传统学科对公共管理学科进行定性的理论谋划。

就外部机会而言，地区性、区域性是学科发展的比较重要机会，但并不非常明显（50%左右）。与985高校、高水平财经大学服务全国性经济社会发展不同，西部地区财经院校的基本定位应该是服务地方经济社会发展，其公共管理学科也理当如此。这个机会不明显的主要原因：一是综合性高校（包括西部地区综合性高校）服务范围的扩大，从所处省市到全国。这得益于它们的学科（公共管理学科）发展迅速，以及现代信息、交通条件的极大改善——这可以解释西部地区财经院校公共管理学科建设的主要威胁是国内重点大学公共管理学科发展的挑战（82.9%）。二是我国公共管理学科缺少对地区性、区域性、民族性公共事务和问题，以及管理细节、比较管理等研究的冲动，喜欢研究“高、大、上”问题，多是从理论到理论，从宏观到宏观，较少扎根于实践经验，较少扎根于细节，较少通过比较研究实现公共管理本土化。喜好用西方公共管理理论来审视我国管理实践，不相符时，不是用不同的管理实践来丰富、提升公共管理理论内涵和内容，而是往往要求改变管理方式——这是造成理论界与实务界对立的主要原因。这种现象存在于各种类型的高校。三是可能与我国政治体制、管理体制有关。自秦始皇建立中央集权体制以来，我国存续的都是大一统的体制模式，即无论是政治架构、组织机构设置，还是管理运作流程基本上是按照统一的标准模式进行规范的——当然个别地区特别是民族地区的微观组织架构存在细微差别。这种大一统的管理运作模式在理论研究上就会形成大一统的研究范式——求同存异。这当然不利于理论创新，不利于学科发展。

二 西部地区财经院校公共管理学科生长基因

学科生长基因一般是不会变的，但其约束条件及其强度在不同时期、不同地域是不同的。本研究认为公共管理学科的基因是约束性组织技术效率。西部地区财经院校公共管理学科生长基因仍然是效率，但与985高校、高水平财经院校公共管理学科生长基因的约束性应该是不同的。效率的约束性来自于公平、责任、规范、回应、满意、伦理等多种因素。如公平对效率的约束性与经济发展正相关吗？还是负相关？或是不相关？我国改革开放以来的经济社会发展，特别是东部发达地区经济社会发展留给我们的基本理念似乎是：资源稀缺条件下的政府、国家管理应该是效率优先、兼顾公平。事实也表明，20世纪80、90年代公平价值在政府、国家管理中地位式微。换言之，公平价值对效率的约束力微乎其微。这种成功的管理模式在当今西部地区发展中是否依然有效呢？显然，它不适用于时代、环境迥异的西部地区经济发展，因为在原来全国普遍贫穷、信息闭塞等情况下，贫困问题只有通过效率才能解决；但在东西部地贫富差异明显的今天，西部地区的贫困乃至经济发展较大程度上可以通过公平来解决——转移支付、东部地区的支持。然而，这是宏观层面的观点，往往是高水平综合性大学公共管理学科要着力考虑的范式。从微观角度看，公平价值对效率的强约束性已经招致了不满。根据实地调查，现在西部地区为了缩小贫富差距，促进经济发展，不少项目建设嵌入了强公平价值理念，但却形成了“撒胡椒粉”式项目建设模式——资金、项目过度切割、碎片化、低效。政府部门许多工作人员以及相当部分群众也常常抱怨这种模式的无效率、浪费资源。西部地区财经院校公共管理学科生长需要更多地考虑这些微观层面的效率约束模式。

三 西部地区财经院校公共管理学科生长空间

西部地区财经院校公共管理学科必须在与985高校、高水平财经院校、省区内其他高校发展公共管理学科的比较中形成比较优势，谋求生长空间。可以在三个方面的综合比较中形成优势，开辟生长空间。一是学科发展的地区性、区域性、民族性。西部地区地域广阔，省区间的经济社会发展差异也较大，不同民族的习俗、心理、民族性公共产品迥异。尽管信息、交通等技术设备和基础设施发展很快，但985高校、高水平财经院校仍然难以为西部地区有效地提供服务，而且学科服务需要成本，也存在收益期望值，高水平学科服务往往意味着高成本、高收益期望值。而且距离远，实时服务难以实现；地方情况把握不透，服务质量难以保证。

二是学科“路径依赖”。就是要遵循公共管理学科生长机理所体现出来的学科“路径依赖”性。西部地区财经院校的经济学、管理学特别是财政学、税收学、金融学、会计学等二级学科在本省区往往具有很强的特色和优势。可以将它们与地方性、区域性、民族性公共事务和公共产品整合起来，形成学科生长空间。这样就可以在与省区内其他非经管类或经管特色和优势不明显的高校比较中获得公共管理学科的存在和发展空间。

三是学校定位。西部地区财经院校可以依据应用型本科定位获得公共管理学科发展的生长空间，也即主要不是创新公共管理理论特别是学科理论，而是在理论与应用之间进行链接，搭建平台。如，云南财经大学的公共管理硕士教育正在探索财政公共管理硕士（FMPA）、税务公共管理硕士（TMPA）教育，不仅遵循了学科路径依赖，而且契合了学校定位。而且，这种应用型公共管理学科建设在当今应用技术型本科转型发展、创新创业教育加快推进的背景下具有更加实在、可操作的内涵和内容。

综合考虑上述三个方面的因素，西部地区财经院校的公共管理学科建设生长空间很大，至少存在十大领域：（1）地方政府管理现代化问题。众所周知，西部地区、东北三省与东部地区经济社会发展存在较大差距，其原因是多方面的，其中政府管理问题是一个重要原因，东部地区政府管理效率明显高于其他地区。西部地区地方政府管理效率低不仅表现为管理技术和流程落后，而且表现为管理理念陈旧——以规则为本（不出事、平平安安），效率、效果意识不强。为什么？这不仅与宏观经济政治社会环境有关，也涉及财政、政府会计甚至税收等方面的制度，更与这个政府的机构设置、管理技术手段、激励机制等密切相关。这实际上是一个管理上的激励问题。（2）留守儿童问题。这在西部地区表现尤为突出，而且是一个系统工程问题，涉及教育、经济发展、法律、户籍、安全稳定、城乡一体化、交通、社会服务等多个方面。教育方面已经出台了如农民工子女就近入学、农村义务教育营养午餐补贴、招收农村支教教师等政策措施，但其他方面改革没有跟进，措施不配套，单兵突进，留守儿童管理的整体效率仍然很低。（3）贫困问题。贫困问题是西部地区最容易引发安全、稳定、违法犯罪、社会分化加剧、腐化堕落、道德衰微等公共问题连锁反应的突出问题，因而是一个元问题。贫困问题首先是一个经济问题，但同时也是一个管理问题，如宏观层面的社会保障水平低，不足以实现兜底脱贫；个人所得税作用有限，调节初衷没有达到，等等。微观上，一些保障政策、扶贫措施在具体实施中走形变样的现象还比较严重。这些政策措施渗透的主要是公平价值，但政策措施的实施管理则主要是一种效率价值——既有资源配置效率，更有组织技术效率。所以精准扶贫中的“精准”体现的主要是一种管理意涵、效率价值。（4）生态环境保护问题。根据2010年12月國务院颁布的《全国主体功能区规划》，西部地区主要是限制开发区域、禁止开发区域。但在致富冲动、出政绩、望晋升等激励下，西部地区生态环境保护实际上面临很大的困难和压力。如何找到经济发展与生态环境保护双赢博弈路径以及政府在其中应起何种作用是亟待解决的现实问题，也是一个重大理论问题。（5）安全稳定问题。西部地区历来是我国安全稳定问题的重要地区，这在近一两年经济增速下滑、国际压力增大的形势下显得尤为突出。西部地方政府如何提高应对安全稳定问题的能力以及建构应急管理体制机制以保障应急效率是一个急迫的现实问题。（6）区域合作治理问题。西部地区区域合作治理有着特殊的对象和内容，如广西、贵州、云南协同治理石漠化；云南、广西、广东协同治理“入境、中转、分销、消费”贩毒链条；广西、云南边境旅游信息资源服务平台建设，等等。这些公共问题治理涉及许多政策制定，如财政政策、税收政策等。（7）民族问题。民族问题包括民族经济快速发展、民族教育平衡发展、民族文化良性发展、民族融合等，以及这些方面的管理问题。如，为了加快推进民族地区经济社会发展，我国在财政、税收、项目等方面给予一定的倾斜，设立了如自治区主席基金等，但实施的效率、效果如何？是否有更好的实施路径？等等。这需要从公共管理的角度进行分析研究。（8）农村社会管理问题。西部地区农村经济发展所需的交通、信息、理念等基础条件比较落后，特别是青壮年劳动力外出打工，婚俗观念异常，农村社会生产力急剧下降，不仅宗族影响依然存在，而且滋生了帮派黑恶势力把持农村的不良现象。如何加强对西部地区农村社会管理，缩小城乡差距，步入现代化道路是一个急迫的大问题。（9）农村老年人养老问题。西部地区农村老年人养老问题具有特殊性，因为子女基本上不在身边（外出打工），家庭收入微薄难以进入条件好的养老机构进行集中供养（实际上西部地区的养老服务难以引入社会化机制，因为家庭收入低，基本没有利润），而且医疗条件相当有限。如何在财政投入有限的情况下解决好老年人的养老问题是一个重大问题。（10）与沿边国家合作发展问题。西部地区多数省区都存在一个与沿边国家合作发展经贸关系，治理跨国的毒品、婚姻人口、河流、生态环境等问题。这需要建构沿边性跨国治理机制，相互吸收公共管理方面的经验，特别是财税政策的支撑作用。

四 西部地区财经院校公共管理学科生长点

众所周知，公共管理学最基础的理论是威尔逊的政治、行政二分法，以及韦伯的官僚制理论。这可以说是公共管理学科一级生长点。由于公共管理学科的学科依赖性很强，与政治学、管理学、经济学等主流学科交叉融合（在尼古拉斯·亨利的公共行政学范式转换中体现极为明显），会形成对这一基础理论的不同观点，进而形成不同的二级生长点。

本研究先通过问卷调查收集西部地区财经院校公共管理学科生长点（不分学科生长点的级别），然后进行理论分析。本研究从三个方面收集公共管理学科研究主题：一是通过开放式问卷，设计的问题为“西部地区财经院校要建设有特色或者有比较优势的公共管理学科，应该优先研究哪些主题？”；二是从王乐夫（2005、2006）、陈振明（2009）、薛澜（2002）、何艳玲（2007）、董克勇（2005）、高培勇（2002）等学者的研究中收集研究主题；三是从《2013中国公共管理年鉴》、赵景华教授和沈志渔教授主编的《中国公共管理发展报告（2012-2013）》收集研究主题。然后邀请几位公共管理学科教授根据西部地区财经院校公共管理学科建设需要对收集来的研究主题进行深入讨论、初步筛选，选出了42个研究主题，并设计成3级李克特量表，评价词及等级为“优先、次优先、无所谓”， 后通过电子邮件形式发给西部地区财经类高校中的公共管理学科教师，共发100份邮件，最后回收45份有效问卷。运用SPSS16.0统计分析软件进行频次分析，将“优先”选择频率超过50%或者“优先”和“次优先”选择频率相加达到70%的研究主题挑选出来作为西部地区财经院校公共管理学科生长点，结果如表2所示。

对上述研究主题进行归类，可以概括为：（1）财政经济类，包括公共预算与财政、政府采购管理、公共经济管理、准市场、委托代理、交易成本、扶贫、就业、劳动关系、政府失败。（2）区域管理类，包括地区公共管理、区域公共管理、政府间关系，体现的是区域依赖性。（3）公共服务类，包括社会保障、公共服务、公共产品、公益慈善、社会工作、环境管理，体现的是社会需求性依赖性。（4）管理方法工具类，包括政府规制和监管、公共项目评估与管理、绩效管理、公共管理方法与工具、电子政务、公共政策。（5）其他领域类，包括公共部门人力资源管理、公共传媒管理、公共危机管理等。

其实，从学科依赖性看，西部地区财经院校的学科优势主要是经济学、管理学及其二级学科，特别是财政学（含税收学）、会计学占据绝对的优势，具体参见表3。对表3中的一级学科和二级学科进一步归类整理到学科门类，可以分为三类：一是经济学学科门类，其中理论经济学一级学科有2所；应用经济学一级学科有7所，主要包括财政学、金融学、国际贸易学、数量经济学、区域经济学、应用经济学等二级学科。二是管理学学科门类，其中工商管理一级学科7所，主要包括会计学、工商管理、企业管理、市场营销等二级学科；管理科学与工程一级学科3所。三是统计学学科门类下的统计学一级学科7所。

运用经济学、管理学、统计学三大优势学科来分析表2总结出来的研究主题，可以发现，财政经济类研究主题的主要体现是经济学的学科依赖性，管理方法工具类研究主题主要体现的是管理学的科学依赖性，公共服务类、区域管理类、其他领域类也融入了经济学、管理学的学科依赖性。由于统计学是纯粹的研究工具，特别适用于经济学、管理学中的实证研究类主题。

其中优势特别突出的二级学科有会计学、财政学、税收学、金融学、统计学、工商管理6个，公共管理学科通过与这些优势学科交叉融合形成如下一级、二级生长点：（1）公共财政管理，包括預算、预算绩效管理、政府采购管理、政府间财政关系、地方政府债务管理、公共服务与公共产品、事权与财力平衡关系、公共项目评估与管理、委托代理、准市场等。（2）税收管理，包括分税制与政府职能、税收征管、个人所得税与社会激励机制、保税区与政府管理协调性、区域性经济区与税收政策支持等。（3）政府会计与财务管理，包括政府会计基础改革、公共受托责任及其解脱、政府财务管理流程改革、政府财务管理社会化探索、电子政务与政府财务管理等。（4）社会保险、社会保障与劳动关系管理，包括社会信用体系与社会保险、社会保险与社会抗风险能力、养老保险、公益慈善、养老保险城乡一体化、医疗保险、社会救助、扶贫、就业服务、公共部门人力资源、养老服务、劳资关系与劳动关系管理等。（5）公共管理方法、技术与工具研究，包括合同外包、产权交易、内部市场、凭单制等经济管理方法，以及目标管理、标杆管理、全面质理管理、战略管理、流程再造、平衡计分卡等工商管理方法和技术，还有时兴的引入社会资本形成的PPP项目管理模式，等等。此外，是否可以利用统计学优势，建构数量公共管理学这一新兴学科呢？可见，西部地区财经院校公共管理学科与优势学科交叉融合，可以形成许多具有较强竞争优势的生长点。

五 西部地区财经院校公共管理学科生长路径

本研究主要从公共管理学界一些知名学者所采用或论述研究方法的文献中收集公共管理学科的研究方法。从政治学、经济学、管理学、社会学、心理学、人类学（含民族学、民俗学）6大学科中收集了63种研究方法。然后把这6大学科和63种研究方法设计成三级李克特量表，评价词及等级为“优先、次优先、无所谓”， 后通过电子邮件形式发给西部地区财经类高校中的公共管理学科教师，共发100份邮件，最后回收45份有效问卷。运用SPSS16.0统计分析软件进行频次分析，在研究方法选择上，将“优先”选择频率超过40%，或者“优先”选择频率超过30%且“次优先”选择频率达到60%的研究方法挑选出来作为西部地区财经院校公共管理学科研究方法，结果如表4所示。

从表4可以看出，主张西部地区财经院校公共管理学科建设从其他学科吸收的研究方法依次为经济学、社会学、管理学、人类学（含民族学、民俗学），而政治学、心理学不是优先选择的学科。这显然是与西部财经院校的经济学、管理学的学科路径依赖密切相关，同时又体现出区域性、民族性的特征。而主张吸收的具体研究方法（前10名）依次为社会调查、社会测量方法、行为学分析方法、博弈论分析、社会统计分析、成本-收益分析、数量统计分析、利益集团分析、管理过程分析、田野调查。这与前面的学科排序基本一致，同时又体现出了实证研究、定量分析的急切需求。所以，西部地区财经院校公共管理学科生长路径应该多从经济学、社会学、管理学、人类学等主流学科中吸收一些实证研究、定量分析的方法，并加以创新，为形成具有较强逻辑性的公共管理学科知识累积模式奠定坚实基础。这种研究方法诉求不仅体现了西部地区财经院校的特色、优势，而且切中了我国公共管理学科的痛处——喜欢从理论到理论研究“高、大、上”问题，忽视从实践经验到理论研究具体细节问题。同时也是与国际公共管理学科接轨的需要。

从学科知识累积路径和模式看，西部地区财经院校主要应该根据学科依赖性强的特点，采取合适的策略，实施可行的战略步骤。本研究认为，公共管理学科生长路径可以采取的策略是：拼盘式——包装式——嵌入式——独立式。（1）拼盘式生长路径。主要是指公共管理学科与其他主流学科并非真正交叉融合，而是简单地拼凑在一起，突出表现在学科生长点只不过是研究主题的拼盘而已，并没有用公共管理学科基因（效率）去引导其他主流学科的主题研究，纯粹是为其他学科服务，于己没有起到什么作用和意义。这是公共管理学科生长路径的最低级阶段。（2）包装式生长路径。主要是指用主流学科的研究主题名字来包装公共管理的研究主题，或者用主流学科的研究方法来研究公共管理学科的研究主题，对双方学科发展都是有意义的。新公共管理运动以来的许多研究基本上采用了这种形式，如政府失败，其实就是行政学中的政府管理低效率问题，但它采用了经济学的名字，用经济学的研究方法进行的研究。这是公共管理学科初级阶段的生长路径。（3）嵌入式生长路径。就是将其他主流学科的研究主题、研究方法嵌入公共管理学科之中，实现了学科生长路径的整合。如，政府绩效管理研究，坚持了公共管理的效率元基因（组织技术效率），同时融入了经济学的效率基因（资源配置效率）、法律学的公平基因、政治学的正义基因等，采用了经济学的成本——收益、投入——产出等研究方法，并与自身的组织机构研究（官僚制变革）、激励研究等方法整合在一起。这是公共管理学科的中级阶段。（4）独立式生长路径。主要是指公共管理学科在与其他主流学科研究主题、方法等整合的基础上，形成自己独创性的研究主题演化体系以及演化路径模式，如同经济学、心理学、社会学等主流学科一样，完全有自己的研究主题演化体系、研究范式。这是高级阶段。显然，公共管理学远远没有达到这个阶段。

虽然这四个阶段并非机械的步步推进，但总体上看是这样循序渐进的。目前公共管理学正处于从包装式向嵌入式过渡的学科生长路径阶段，西部地区财经院校的公共管理学科发展更加缓慢一些，需要找準自己的学科生长点，尽快进入嵌入式生长路径。

六 结语

西部地区财经院校的公共管理学科建设相对滞后，但也有自身的优势和特色。既要遵循公共管理学科建设的一般机理，特别是效率基因，以此实现公共管理学科知识演化，而不必最后从后现代的话语中寻找归属；又必须扬长避短，在财经性、区域性、民族性、应用性、实证性等上面做足文章，从经济学、社会学、管理学、人类学等主流学科中吸收一些实证研究、定量分析的方法，采取积极措施，加快推进嵌入式生长路径。具体而言，西部地区财经院校公共管理学科建设框架如表5所示。

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