日本:诸多“副中心”让“东京国”卸压

编者的话：

设立雄安新区的消息近来引发热议，这对集中疏解北京非首都功能、有效缓解北京“大城市病”有重大意义。历史上，不少国家的首都在疏解非首都功能上都进行了探索。有些卓有成效，有些则衍生出新问题。

日本首都东京是世界最大城市之一。战后日本经济起飞以后，东京人口迅速膨胀。人口和资源过度集中在东京，成为吸干日本的“东京国”。自战后初期至今，日本政府多次出台首都圈规划方案，试图疏散部分首都功能，在东京城区建设多个“副都心”，并在附近建立“新都心”“科研学园都市”等。

战后日本经济从废墟上重建并迅速发展，东京的繁荣成为这一趋势的缩影。上世纪50年代末60年代初，日本以跨越式工业化为目标，全力发展制造业，东京被作为经济中心之一，享受各种政策倾斜。制造业和服务业的高度密集，让东京相对其他地区的发展差距不断拉大，东京都市圈GDP占据日本全国近1/3。

产业集聚的结果是人口的集中。战后初期，日本人口迅速增长迎来“婴儿潮”，而东京增长率更高于全国水平。东京都市圈占全国面积的3.5%，但人口占全国近30%。上世纪60年代，东京的人口密度超过每平方公里4000人，是世界人口密度最大的城市。50年代末到70年代，日本人将东京及东京以外的地方看作“两个世界”，很多日本年轻人将“上京”作为人生最大追求，纷纷背井离乡来东京“寻找机会”，每年东京迁入人口都至少达30万到40万人。

与此同时，东京的住房、交通、环境、能源供应则始终面临巨大压力。上世纪80年代日本“泡沫经济”时期，东京土地总价一度相当于美国全国土地总价，“地王”不断涌现。而东京上班族的“通勤地狱”更是令西方瞠目。上世纪50年代，东京地铁早晚高峰时就开始有地铁员工专门负责往车上“推人”（图一），70年代经济快速增长期，东京地铁高峰满载率曾经常高于300%。西方媒体曾报道东京特色的“寿司式拥挤”“沙丁鱼式拥挤”“杀人拥挤”等。东京人在地铁上挤成一团，脸被挤到车厢玻璃上，痛苦不堪。日本媒体感叹道，东京从日本全国“源源不断地吸引能量”，“东京国”君临天下的同时已臃肿不堪，而日本其他地方的活力则被吸干了。

为了改变东京“一极集中”的状况，日本政府曾多次作出努力，其中行政性规划发挥了重要作用。1958年，日本政府首次出台“首都圈整备规划”，在东京站半径30公里外，建设5至10公里宽的绿化带，将原中心城区和新建住宅区建设隔离开，以控制城市规模无序蔓延。此后在1968年、1976 年、1986年和1999年，日本政府又先后4次提出新的“首都圈整备规划”。还出台了《首都圈整备法》(1956年)、《首都高速公路公团法》(1959年)、《新产业城市建设促进法》(1962年)、《住宅建设规划法》(1966年)、《城市规划法》(1968年）等法律。70年代以后，针对东京“都市病”各种弊端，日本政府的规划基本思路进一步明确：避免城市业务功能过度集中在都心区域，促进城市公共资源区域均等化，建设多层环状公路线和高密度地铁网络线，从而缓解东京中心区域的压力，将产业、机构和人口逐步疏导到周边地区。

在此背景下，东京出现了诸多“副都心”和“新都心”，成为“大东京版图”上的重要节点。1958年，东京率先确定新宿、涩谷、池袋三地为副都心，1982年又增设上野-浅草、锦系町-龟户以及大崎三个副都心。1995年，东京湾附近的临海地区成为东京的第7个副都心。在1986年第4次“首都圈整备规划”中，日本政府明确提出重点发展几个副都心，迅速分解产业和政务功能，建设“多极分散型国土”。日本还在东京周边地区大建“新都心”。1961年，日本政府内阁通过决议，“为了避免东京人口过度集中，应当将不必要（驻扎在首都的）政府机关等迁出首都”，通过专家会议挑选，1963年最终选定在东京以西的筑波山麓建设“新都市”，搬迁6个中央省厅的43个部门，并推动东京教育大学（现筑波大学）等搬迁到该地。这就是后来闻名世界的“筑波大学城”。上世纪70年代，日本政府开始在东京附近千叶县幕张地区建设“幕张新都心”，试图借东京湾地理优势，打造“职、住、学、游一体化的未来都市”。1989年，日本决定在琦玉县大宫地区建设“琦玉新都心”，将法务省、厚生劳动省、财务省、防卫省等部分行政部门迁移到该地。在世纪之交时，日本又决定将横滨港附近地区打造为“横滨未来港21”，作为另一个“新都心”。

日本政府的调控措施一定程度上延缓了东京的“过度膨胀”，让东京的城市拥挤程度有所下降。与此同时，东京高昂的生活成本和商务成本也导致迁入人口下降，成为调控东京人口的“隐形因素”。▲

（卢昊）

英国：“大伦敦规划”利弊互现

时光倒流 75年，人们今天口中的“伦敦”其实还不存在。如今的伦敦，是“大伦敦”的概念。英国为什么要在当年规划建设一个大伦敦？因为在75年前甚至更早之前，英国人已经认识到，彼时的伦敦，作为首都城市，不仅难堪重负，而且作为首都城市对于周边地区的经济带动效应，微乎其微。因此“大伦敦”的规划应运而生。

上世纪40年代，英国人决定要下决心，推出“大伦敦”规划。之所以这样做，是因为当时的伦敦，在很多人眼中已经“快装不下越来越多的人了”（图二）。虽然在一般的观念中，伦敦仍然是一个“城市”，但在英格兰的行政制度上它并不具有城市地位，反而是大伦敦底下两个次级行政区，伦敦市与威斯敏斯特，分别都具有城市地位。作为老牌工业化国家，英国对卫星城的规划建设领先其他国家。为缓解伦敦严峻的住宅压力，1903年，英国在伦敦以北56公里处的郊区建设了世界上第一个田园城市式的卫星城莱奇沃斯，并于1920年在距离伦敦35公里处建设了第二座卫星城威尔温田园城。上世纪40年代，英国掀起了第二次卫星城建设的热潮，率先制定的就是大伦敦规划。

1937年，英国政府为研究解决伦敦人口过于密集问题而成立了以巴罗为首的专门委员会──巴罗委员会。这个委员会提出的《巴罗报告》在1940年发表，其中指出伦敦地区工业与人口的不断聚集，是由于具有活力的工业所起的吸引作用；认为在当时条件下，集中的弊端远远大于有利因素，提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。规划方案在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。

为保障城市规划与卫星城建设顺利进行，1947年，英国颁布了《城乡规划法》。同时政府对卫星城位置的选择非常严格。卫星城的设计要满足人们就业、生活、娱乐所需，因此，均拥有支柱产业和较大型企业，并配有学校、医院、体育、购物中心等设施。

1946年，英国议会通过《新城法》，在离伦敦市中心50公里的范围内建设了8个卫星城。这些卫星城在分担大城市的部分功能、缓解大城市的居住困难等起到了一定作用。英国政府带头将政府部门机构向卫星城转移，英国大企业总部落户“鼓励地区”也渐成趋势。英国有效控制首都等大城市规模，整体上推动了英国城市化进程向纵深发展。大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭式系统，其交通组织采取放射路与同心环路直交的交通网。

从实践看，大伦敦规划对控制伦敦市区的不断扩展和改善环境起了一定作用。但新城建设投资较大，对疏散人口的作用不够显著；新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。▲

（纪双城）

印度：22个卫星城为德里“消磁”

作为印度的首都，新德里是印度第二大城市，也是印度最早拥有并实施城市总体规划的大都市。上个世纪初，英国殖民者从加尔各答迁都德里，在老德里的南部规划了新德里城区。印度独立时，殖民时期的总督府成为总统府，其周边地区成为印度中央政府的行政中心。当时，印度政府并未寻求将首都建成政治、经济、教育的综合中心，而是让孟买保留了其经济、金融中心及第一大都市的地位。外国使馆区以及大学区域位于当时新德里南部比较荒凉的地方。

德里的现代化规划始于1957年。当年，印度政府设立了德里发展局并提出《德里开发法案》。法案的规划是：在环形放射状路网系统里建立多中心的城市；中心城区是商务贸易区，其他的商业中心散布在城市里；城市被不断细分为不同的区，每个区又有自己的详细规划；根据相对应的标准进行历史建筑保护、提供绿地、整合社区和各种不同等级的附属设施等。为了满足居住、商业等持续增长的需求，德里发展局在规划初始就提出了发展卫星城的战略。第一个卫星城建于上世纪80年代早期，位于德里西北部。

1985年，印度又进一步成立了国家首都大区计划委员会，提出《国家首都大区计划委员会法案》，该法案强调了卫星城的“消磁”（即疏散）功能，将首都人口、特别是新移民向都市区周边的卫星城疏散。由于印度是多宗教国家，且一些宗教间有着错综复杂的矛盾，所以法案特别强调首都的卫星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民时出现选择性。

在先后两个城市规划法案的推动下，国家首都大区——即广义上的德里——现在已经有了22个卫星城，这些卫星城分属德里周边的哈里亚纳、拉贾斯坦和北方邦这3个邦。所以，如果查资料的话会看到印度首都新德里的面积为1483平方公里，人口约为1500万人；但如果要加上众多卫星城的话，这个数据将变为面积5.8万平方公里，人口4600万人。

根据德里的土地政策，只有德里发展局拥有土地开发的权利，然而由于其缓慢的开发速度无法满足需求，从独立初期难民潮时人们就开始自己非法建设和开发住房。德里大约近400万人口居住在这样的非法居住区。政府决定逐渐将这些居住区合法化。德里还有大量的由非法搭建的临时性建筑组成的贫民区，据不完全统计，近300万人居住在这种贫民区里。所以说，德里约一半的城市人口居住在未经规划、不被认可的非法居住区和贫民区内，这种城市发展的畸形状态表明政府缺乏有效的策略来解决人民的住房需求。过去几十年，德里的房价高涨，高房价推动郊区化居住模式，这也是为何德里郊区许多卫星城成为住宅开发的热土的原因。

大量人口的郊区化居住模式凸显了交通问题（图三）。德里公共交通建设相对落后，最普遍的交通工具是公共汽车，调查表明，在德里等公交平均需要70分钟。德里私人汽车的拥有量也很高，加上路况不良，交通堵塞现象严重。德里在季风来时经常下暴雨，加剧交通拥堵，曾有居住在卫星城的人下班开车回家，到家已是次日凌晨2点。▲

（宇同）