陕西城乡低保统筹发展思考

候蕊

【摘 要】 文章叙述了城乡低保一体化对推进基本公共服务均等化实现的作用。分析了陕西省城乡最低生活保障不均等状况：地区间标准不一、城乡间差距大、保障能力、配套服務能力差异较大等。提出推进城乡低保统筹发展的具体政策建议：加大农村低保的财政倾斜力度，逐步施行城乡统一的低保标准，推进立法进程和社会保障制度的配套衔接等。

【关键词】 最低生活保障制度；低保标准；基本公共服务均等化

2002年陕西省开始最低生活保障制度试点。经过十四年的发展，各地区城乡低保的保障标准不断提高，受益范围进一步扩大。但仍存在城乡低保标准不统一、差距大，与低保配套的其他制度服务能力不足等问题。基于此，本文以基本公共服务均等化相关理论为指导，对陕西省城乡低保制度的实施现状进行测量和分析，进而提出陕西省统筹城乡低保的具体建议。

一、城乡低保一体化发展推进基本公共服务均等化的实现

基本公共服务均等化，指政府提供的，由全体公民公平享有的、大致均等的基本公共服务。“十二五”规划将基本公共服务的范畴确定为公共教育、医疗卫生、人口计生、公共文化、劳动就业服务、社会保障、住房保障、基础设施、环境保护等领域。其中，最低生活保障作为我国社会保障中的重要组成部分，明确包含于基本公共服务的范围内。

城乡居民最低生活保障制度一体化，具体是指由政府根据某地区经济社会发展的平均水平、人均生活支出等指标，对该地区贫困人口的基本生活水平线进行测评，最终向不能满足自身基本需求或低于该水平线下的城乡困难家庭提供统一的救助。[1]作为基本公共服务均等化的一个组成部分，城乡低保的统筹发展，必然会在一定程度上推动基本公共服务均等化的实现。

二、陕西省城乡最低生活保障的均等化测量

近年来，陕西省大力推进城乡低保制度统筹，在一定程度上缓解了城乡低保不均等的状况。但就全省范围而言，城乡低保一体化依然任重道远。

1、低保标准存在地区间不均衡

陕西省把户籍、家庭收入和家庭财产作为低保申请的认定条件，以此为基础确定城乡低保标准。由于各地市的经济发展水平差异，低保标准也相应的存在地区差异。具体来看，2015年全省提高低保标准后，西安作为省会城市，低保标准最高。其中，市区居民的低保标准每人每月增加55元，县区增加85元，均提高至565元/人，高于全省460元/月的平均标准。其他地市均低于全省均值。

在农村低保标准方面，2015年10月，西安市再一次提高了农村低保标准，调整后农村居民低保标准增加到3200元/年，高于全省农村地区2500元/年的平均水平。此外，杨凌示范区在2015年1月1日完成了城乡低保标准的“并轨”计划，并轨后的城乡低保标准统一为450元/月，合计为5400元/年。剩余地区中，除铜川、宝鸡、延安与全省标准一致外，其余地市均低于全省农村低保标准2500元/年。（如表1）

商洛市 340 2020

杨凌示范区 450 5400

全省各地市低保标准的高低，决定了困难群众享受社会救助水平的差距。

2、低保标准存在城乡间差异

从表2统计数据可以看出，2011至2015年，陕西省城市低保平均标准高于农村低保，近年来虽有缩小的趋势，但差距仍在一倍以上。

3、城乡低保保障内容存在差别

陕西省低保制度主要是根据国家政策制定的地方性制度。自2002年3月1日起，陕西省根据国务院要求，结合本省实际情况，颁布了《城市居民低保条例》。其中的第十一条规定：低保标准的制定，以维持该地区城市居民基本生活费用为衡量准绳，此处的基本生活费用既包括生活所必需的衣、食、住等相关支出，同时，还应涉及城市生活所需的水、电、燃煤（燃气）等费用支出，以及未成年人的义务教育费，并根据当地经济发展水平适时调整。[2] 2007年9月7日，时隔五年之后，陕西省印发《农村居民最低生活保障暂行办法》。第六条规定：对于农村居民的低保补助，包括吃饭、穿衣、用水、用电等费用。其中不包括“未成年人义务教育”这项支出。[3]可以看出，城乡最低生活保障的差距不仅仅体现在数值上，在保障可及性和时效性上也存在差别。

4、城乡低保的配套服务能力不足

困难群体难以维持其基本生活的主要原因是无收入来源或来源单一，除此之外，教育支出成本大、重大疾病治疗费用高等问题也是他们生活困难的重要原因。最低生活保障解决的主要还是贫困人口的生存问题，无法满足生活所需的其他条件，例如教育、医疗、住房、就业等。陕西省劳动保障、扶贫、卫生、教育、工商、税务等部门虽然对低保对象给予一定的政策倾斜，但依旧存在扶贫、救助盲点。

三、陕西省推进城乡低保统筹发展的政策建议

陕西省要实现城乡统筹跨越，就必须重点解决影响最低生活保障非均等化的体制、机制问题。

1、继续加大农村低保的财政倾斜力度

公共财政作为最低生活保障制度的主要资金来源，财政投入的多少直接影响到低保救助的范围和水平。而从前文分析中看出，陕西省财政对农村低保的投入整体偏低。因此，统筹城乡最低生活保障制度，首先必须加大中央和省级财政对农村低保工作的财政投入力度，倾斜财政支持的比例，防止因基层政府财政有限而造成的制度缺失。其次，建立起最低生活保障的多元供给机制，鼓励慈善组织、社会捐赠等方式资金筹集渠道。

2、逐步施行城乡统一的低保标准

实现城乡统一的低保标准，是统筹城乡低保，实现基本公共服务均等化的必然结果。目前，杨凌示范区已经实行城乡低保标准的并轨，西安、咸阳、延安等市也实现了市区、县区低保标准的统一。这都给其他地市带来了很大的政策启示，一般来说，同类地区的生活成本基本相似，因此，可以在全省范围内，根据各地的实际情况，分步骤、分批次的进行城乡低保工作的统筹，逐步建立起城乡一体的低保制度。

3、积极推进低保一体化的立法进程

随着2014年2月《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》、2016年1月《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》两部意见的相继出台，国务院率先在全国范围内，针对养老、医疗保险进行了改革，迈出了我国社保制度发展的历史性飞跃。最低生活保障制度作为社会保障的最后一道防线，无论从理论政策研究还是从实践进展情况来看，都应紧跟社保改革的脚步，加快城乡统筹步伐。因此，陕西省政府、相关科研院所应加紧关于统筹城乡低保的理论政策研究。在中央立法和国家标准出台前，可依据陕西实际，制定统筹城乡低保制度的地方性政策。[4]

4、加强低保制度与其他社会保障制度的有效衔接

社会保障制度的实施与基础教育、公共医疗、住房保障等方面有着较紧密的联系。因此，要使低保家庭彻底脱贫，必须建立科学、合理的城乡低保制度。同时，加强与教育、医疗救助、就业、住房保障、法律援助等其他社会救助制度的有效衔接。

【注 释】

[1] 林建鹏，何怡.城乡低保一体化中的福利经济学思想[J].西南科技大学学报，2015（5）.

[2] 任宗哲、白宽犁、牛昉《陕西社会发展报告（2016）》[M].社会科学社出版，2016.

[3] 陕西省人民政府网.陕西省农村居民最低生活保障暂行办法.http：//www.shaanxi.gov.cn/0/1/1967/2456/2459/2562/2565/155882.htm.

[4] 王争亚，吕学静.我国最低生活保障制度城乡一体化研究——以基本公共服务均等化为研究视角[J].论坛，2014（8）.

【作者简介】

候 蕊（1985-）女，吉林长春人，中共宝鸡市委党校助教，西北师范大学硕士研究生，研究方向：公共管理.