关于新形势下农村移民安置原则和规划理念的思考

刘焕永,徐 静,杨 洲

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司,四川成都610072)

关于新形势下农村移民安置原则和规划理念的思考

刘焕永,徐 静,杨 洲

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司,四川成都610072)

针对新形势下我国水利水电工程农村移民安置工作面临的挑战,根据国家全面深化改革的总体思路和依法治国重要举措,提出了强化依法移民观念、合理定位安置目标、缩小行业间差距衔接、重视移民实际感受等农村移民安置原则进一步优化的思路；并提出调整农村移民安置规划理念的具体建议,以期能够实现依法移民、科学移民、和谐移民、可持续移民。

农村移民安置；安置原则；规划理念

长期以来，建设征地移民安置工作是水利水电工程建设的重要部分，特别是农村移民安置工作受到国家和各方的高度关注与重视。自2006年以来，我国水利水电工程农村移民安置工作按照以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)为基础的一系列法律法规、规程规范的相关规定执行，实行开发性移民方针，以移民生活达到或者超过原有水平为目标，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的方式，有效推动了水利水电工程建设以及移民区和移民安置区的社会经济发展。但是，随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行，国家对土地制度、产权制度、户籍制度和社会保障制度等相关制度进行了改革创新，并对农村工作和扶贫工作提出的新要求；在这种新形势下，现行农村移民安置原则已存在局限，特别是农村移民安置规划中重人均安置轻产权保护、重前期安置轻后续发展、重工程措施轻人文关怀，以及安置政策与其他行业不统一等问题更加突显。因此，农村移民安置工作面临巨大的机遇和挑战，需要更新观念，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，优化农村移民安置原则，调整农村移民安置规划理念，实现依法移民、科学移民、和谐移民、可持续移民。

1 现行农村移民安置原则

根据国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》,目前我国农村移民总体上按照开发性移民方针,以移民生活达到或者超过原有水平为目标,遵循前期补偿、补助与后期扶持相结合的安置原则。以人为安置对象,生产安置以土地所有权为基础落实到人；以移民原有生活水平为基准,安置目标定位为达到或超过原有水平；采用平均化原则,以集体经济组织或县、全库为单元确定生产安置标准；坚持以农业安置为主,其他安置方式为辅的生产安置原则；以户为单位,采用补偿还建的方式进行搬迁安置；以前期补偿安置为主,辅以后期扶持政策。

2 新形势下面临的挑战

随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行,现行农村移民安置原则已存在局限,农村移民安置规划工作面临巨大的机遇和挑战,主要体现在以下几个方面：

(1)重人人均等轻承包权益,移民生产安置原则与国家产权保护制度不完全相符。目前主要依据《土地管理法》中关于集体土地所有权和征收土地补偿费用计算方法的相关规定,强调土地征收后的安置是以土地所有权为基础,而未考虑承包经营权。全国第二轮土地承包政策实施以来,由于家庭人员和农户经营投入等因素,集体经济组织内部各农户承包的土地数量和人均水平已不完全一样,各农户拥有的土地承包经营权已不再是人人均等。随着《物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规的先后颁布实施,国家越来越重视产权保护,也越来越强调土地用益物权,因此,若仍只重视人人均等,不重视土地承包经营权益,以平均化理念进行生产安置,这与国家产权保护制度不完全相符,也势必损害部分移民利益,引发移民不稳定现象,需研究适当调整移民生产安置原则。

(2)以原有生活水平为基准,移民安置目标未衔接国民经济和社会发展目标。我国现行水利水电工程农村移民安置目标是以移民原有生活水平为基准,定位为达到或者超过原有水平,而未衔接国民经济和社会发展目标,与我们党确定的到2020年全面建成小康社会的奋斗目标和脱贫攻坚奋斗目标等国家大政方针是不相符合的。以原有生活水平为基准的农村移民安置原则,实质是对移民原有资源和财产单纯的补偿,未充分考虑社会发展和国家大政方针,再加上部分地区存在政府投资和行业投资不考虑移民区和移民安置区的现象,使移民不具备与其他居民同等发展的条件,不能充分保障移民利益。因此,在目前新形势下,需进一步斟酌移民安置规划目标的确定原则。

(3)以农业安置为主的移民安置方式已不适应当前实际和国家城镇化建设目标。多年来,水利水电移民“以农为主,多种安置方式并存”的安置政策,顺利推进了移民安置工作,促进了水利水电行业的发展。但是随着水利水电工程建设逐渐向高海拔民族地区发展以及交通、城市建设的大力推进和加快国家城镇化建设的发展进程,现有以农业为主的生产安置方式面临资源匮乏的困难,加之以农为主的移民安置政策与国家推进城镇化建设的目标不完全一致。因此,水利水电移民安置方式亟需创新,以符合目前的实际情况和适应国家推进城镇化建设的发展要求。

(4)重土地恢复轻产业规划,移民生产安置缺乏提高移民收入水平的举措。我国目前水利水电移民安置规划重土地恢复设计轻产业发展规划的现象明显,移民生产安置缺乏指导移民生产和提高移民收入水平的举措。从近年来水利水电移民安置规划和实施情况看,大多数项目对土地恢复等工程措施非常重视,但往往忽视了产业规划,对移民的生产发展考虑较少,移民缺乏有益的指导,从而导致移民安置后很难达到和超过原有的生产生活水平。随着我国农业和二、三产业迅速发展,产业规划的重要性也逐渐凸显；因此,重土地恢复轻产业规划的现象亟待改变。

(5)重补偿还建轻人文关怀,移民搬迁安置理念需进一步提升。长期以来,我国水利水电移民采取补偿还建的方式进行搬迁安置,居民点的建设遵从国家节约用地和适度建设的原则,重点关注场地是否安全、基础设施是否满足基本生活要求、移民能否顺利建房和搬迁入住等问题。随着经济社会的发展,大部分地区越来越重视农村移民居民点的统筹规划和建设,基础设施得到明显提升。但是,移民搬迁安置工作仍存在重补偿还建轻人文关怀、搬迁安置与产业发展未能有效衔接等问题：一是,搬迁对接和居民点建设中考虑移民感受不够。在拟定搬迁安置方案过程中,往往出现未充分考虑移民生活习惯、宗教信仰和故土难离的心理因素,出现移民对搬迁安置地和居民点不满意或勉强接受的情况。二是,居民点建设舒适度考虑不够。在农村居民点的建设中,对居民点绿化景观、休闲活动场所,以及文化卫生等公共设施配套不够重视。三是,搬迁安置与产业发展未能有效衔接。移民搬迁安置对移民的产业发展重视不够,与区域产业发展衔接不紧密,未充分考虑利于移民产业发展的资源条件和区位条件；在居民点布局和基础设施配置标准上,缺乏与移民后续产业发展的统筹衔接。

(6)重前期安置轻后续发展,缺乏移民可持续发展的考虑。从目前整个移民安置工作情况看,重前期安置轻后续发展的现象比较严重,缺乏移民可持续发展的考虑。一是后续发展重视程度不够。移民安置规划设计缺乏对移民后期发展的总体考量,缺乏后续产业发展规划；在移民安置实施过程中,“重前期,轻后期；重搬迁,轻发展”的理念比较普遍,有关各方对后续发展的认识尚不够到位。二是资金保障不足。目前,移民安置后续发展资金的主要来源为移民后期扶持资金,发放方式以直补和项目扶持为主。从近年来资金的实施情况来看,直补资金发放标准较低且久未调整,已不能满足提升和改善移民生产生活水平的需要,更难以对移民安置的后续发展提供有力保障。

3 农村移民安置原则发展的思路

(1)强化依法移民观念,重视移民和项目法人的权益保护。在中共中央全面推进依法治国的重要决策的新形势下,各方应强化依法移民观念,重视移民和项目法人的权益保护,建立移民工作法治化的新常态：一是要重视移民权益保护,严格执行国家相关法律规定,对不符合国家新政策、新要求的文件规定和规程规范进行及时修订,对移民进行合法补偿和安置；二是要重视项目法人权益保护,从法律层面限制部分移民和地方政府提出不合法要求,采取法律手段促进移民安置工作,保障工程建设顺利进行；三是要建立覆盖移民前期规划、中期实施和后期发展完整的法律体系,保障移民安置工作依法规划、依法实施及移民依法发展,从而逐步实现水利水电移民安置工作由“行政化”向“法治化”方向发展,实现移民依法安置和发展,政府和各级各部门依法管理,项目业主依法参与,设计单位、监理单位、建设单位等相关部门要依法工作。

(2)衔接国家大政方针,合理定位安置目标。在中共中央为达到两个一百年奋斗目标,全面推进深化改革和依法治国的新形势下,移民安置不能仅考虑恢复原有资源,在拟定移民安置规划目标时不能仅考虑恢复原有水平；否则,会出现移民原来是贫困人口在安置后仍然是贫困人口的现象。移民安置的目标不应该仅仅是恢复原有生活水平,而应考虑移民安置后具备与同区域其他居民相等的发展条件,在地方政府和各行业共同投入下,使移民的收入达到区域发展目标。因此,移民安置目标应与国民经济和社会发展目标有机衔接,其拟定需符合国家大政方针要求,并整合各行业力量共同促进移民和移民区达到区域经济发展的目标。

(3)缩小行业间差距,移民安置政策逐步并轨。为缓解水利水电行业与其他行业征地政策不一致所造成的矛盾,公平、地公正对待移民与被征地农民,公平、公正地对待各类基础设施建设企业；建议缩小行业间的差距,逐步推进水利水电行业与其他行业建设征地补偿安置政策并轨,实现“同地、同价、同策”,以从根本上调整完善移民土地补偿政策、创新移民安置政策[1]。

(4)把握虚与实的关系,重视移民实际感受。对移民来说,搬迁安置是举家搬迁、重建家园的大事,原本平静安稳的生活会受影响；从规划搬迁到搬迁完成的较长一段时间,移民需承受较大的心理压力,存在多种担忧,也有多种期盼。因此,在以后的移民安置工作中,应把握好虚与实的关系,既要重视生产资料的恢复和居民点的建设；也要重视移民的实际感受,包括搬迁地的选择、居住的舒适性、生产习惯等等。

(5)坚持可持续发展理念,注重移民后续发展。如何妥善安置移民,如何使移民具备正常发展条件,尽早恢复和提高生活水平,成为当前移民安置面临的主要问题之一。因此,移民安置工作应转变重前期安置轻后续发展的观念,坚持可持续发展的理念,注重移民后续发展,整合各行业的力量,补充资金来源,引进精准后扶的概念,加强移民后期扶持的力度。

4 农村移民安置规划理念调整的建议

根据上述提出的农村移民安置原则发展思路，针对目前我国农村移民安置规划存在的问题和面临的挑战，应转变农村移民安置规划理念。按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，提出我国农村移民安置规划理念调整的建议如下：

(1)淡化“以人为对象”的安置思路,强化恢复资源功能和价值的“以资源为对象”的安置思路。“以人为对象”的安置思路重视土地所有权平均化的安置；“以资源为对象”的安置思路是通过以户为单位量化资源征收数量,其实质是重视移民户土地承包经营权益和对移民户的实际影响,采取恢复资源功能和价值的方式予以安置。随着《物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规的先后颁布实施,国家越来越重视产权保护,也越来越强调土地用益物权。因此,建议逐渐淡化“以人为对象”的安置思路,强化恢复资源功能和价值的“以资源为对象”的安置思路。

(2)兼顾保障和发展,合理确定移民生产安置方式。目前水利水电移民安置方式大致可以分为保障移民生活和有利移民发展两类。其中,有土安置和自主安置是从移民具备发展条件的角度考虑,配置给移民土地资源或者创业基金；但面临的生产和创业的风险较大。逐年货币补偿安置和养老保障安置是从给予移民稳定生活保障的角度考虑,但缺乏后续发展的资源和资金条件。复合安置一般是兼顾有土安置和自主安置或逐年货币补偿安置的综合安置方式,既考虑了移民基本生活保障,也考虑了移民生产发展条件。在当前土地资源匮乏,自主安置和逐年货币补偿安置的弊端难以消除的情况下,建议兼顾保障和发展,尽量为具有劳动力的移民创造选择复合安置方式的条件,使移民既有生活保障,又有发展条件；对于没有劳动力的老年移民,宜引导其选择养老保障安置方式,待与其他行业安置政策并轨后,宜将老年移民直接纳入城镇企业职工社会保障体系,采取养老保险安置方式。

(3)重视移民可持续发展,强化切合实际的移民产业发展规划。建议从政策规定、行业规范和移民安置规划等几个方面入手,使相关各方重视移民可持续发展,在移民安置规划中加强切合实际的移民产业发展规划内容,并整合各方力量,确保实施到位。亦即，首先,在国家政策制定中,提出移民可持续发展的观念,进一步强化移民产业发展规划的理念；其次,在移民行业规范修订时,增加移民产业发展规划的相关内容,提出具体要求；再次,在编制各项目的移民安置规划中,根据安置点的区位和资源状况,提出切合实际的移民产业发展规划和具体措施；最后,在移民安置实施中,地方政府应整合各行业的资金和技术,引导移民投工投劳,具体落实产业发展的各项措施,促进移民后续产业的发展,以达到增收致富的目标。

(4)提升移民居住舒适度,统筹移民安置点建设。在当前新形势下,农村移民搬迁安置应注重移民后续产业发展、提升移民居住舒适度。一是选择在产业发展水平相对较好的区域安置,重视移民产业发展；二是与各地区幸福美丽新村建设要求相衔接,合理安排各项用地和空间布局,统筹考虑生产生活服务设施、公益事业建设；三是统筹农村居民点的规划布局和建筑风格,保持地方特色和传统风貌,坚持村庄选址依山就势、错落有致,传承和弘扬地方文化[2]。

(5)统筹生产和搬迁安置规划,兼顾产业发展、资源恢复和居民点建设。水利水电移民安置规划区分为生产安置规划和搬迁安置规划，生产安置规划主要解决移民土地资源恢复和替代的问题，搬迁安置规划解决移民搬迁居住的问题。根据实践情况，从规划报告的形式上，大部分项目生产安置规划和搬迁安置规划分为单独的两个部分，缺乏总体规划内容，两者衔接不紧密；从规划内容的实质上，生产安置规划和搬迁安置规划衔接不紧密，缺乏统筹安排。这就导致移民生产和搬迁安排上出现相互制约现象，例如，产业发展模式影响居民环境，居民点建设不利于农业生产或第三产业的发展等，阻碍了移民生产生活水平的发展。建议调整移民安置规划理念,在移民安置规划中强化总体规划概念,首先从总体上对生产安置和搬迁安置进行统筹安排；再分别从产业发展规划、资源恢复规划设计、居民点规划设计等几个部分进行安排,且资源恢复和居民点建设均需与产业发展相衔接。

5 结 语

目前,我国农村移民按照开发性移民方针,采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的方法,使移民生活达到或者超过原有水平。随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行,现行农村移民安置原则已存在局限,农村移民安置规划工作面临巨大的机遇和挑战。根据国家全面深化改革的总体思路和依法治国重要举措,本文提出我国农村移民安置原则进一步发展和优化的几点思路,即强化依法移民观念,重视移民和项目法人的权益保护；衔接国家大政方针,合理定位安置目标；缩小行业间差距,移民安置政策逐步并轨；把握虚与实的关系,重视移民实际感受。同时,建议对农村移民安置规划理念进行调整,淡化“以人为对象”的安置思路,移民生产安置兼顾保障和发展,重视移民可持续发展,提升移民居住舒适度,统筹移民生产和搬迁安置规划,以期能够实现依法移民、科学移民、和谐移民、可持续移民。

[1]四川省扶贫和移民工作局, 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司. 水利水电工程征地 移民政策改革 思路研究报告[M]. 成都： 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司, 2014．

[2]四川省扶贫和移民工作局, 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司. 调整完善大中型水利水电工程移民安置政策研究报告[M]. 成都： 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司, 2015．

[3]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决议 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[S]．

[4]张谷，刘焕永，陈彦，等. 中国水利水电工程移民安置新思路[M]. 北京：中国水利水电出版社， 2017．

[5]邓益， 汪奎， 黄建， 等. 大型水电工程农村移民入股安置方式初探[J]. 水力发电， 2015， 41(4)： 1- 4．

[6]郑瑞强， 谭祖飞， 邹晓娟. 基于产业链管理思想的库区生态产业治理模式研究[J]. 水力发电， 2015， 41(11)： 1- 4．

[7]郭万侦， 张江平， 邓益. 水电工程建设征地补偿和移民安置思路的转变[J]. 水力发电学报， 2012， 31(1)： 1- 4．

(责任编辑 陈 萍)

Thinking about the Principles and Planning Ideas of Rural Resettlement under New Situation

LIU Huanyong, XU Jing, YANG Zhou

(PowerChina Chengdu Engineering Corporation Limited, Chengdu 610072, Sichuan, China)

In view of the challenges faced by the rural resettlement of water resources and hydropower projects in China under new situation, the planning ideas of rural resettlement are optimized according to the general idea of national comprehensive reform deepening and the important measure of administering the country according to law. The ideas include strengthening legal resettlement, rationally setting resettlement objectives, narrowing the gap between industries and paying more attention on actual resettlement experience. Furthermore, the specific adjustments of rural resettlement planning ideas are put forward in order to realize legal, scientific, harmonious and sustainable resettlement．

rural resettlement; resettlement principle; planning idea

2016- 03- 09

刘焕永(1968—),男,重庆人,教授级高工,从事征地移民规划设计工作；徐静(通讯作者)．

D632.4;TV212.5

A

0559- 9342(2017)03- 0009- 04