新时期国有企业财务监管机制研究

庞菁　王凯

在经济发展的过程中，国有经济起着至关重要的作用。因此，为了促进经济稳定发展，国有企业要实现稳定发展必须要以完善的监管作保障，而财务监管是做好国有企业监管工作的基本内容。在全面深化改革和进一步转变政府职能的背景下，积极探索和完善国有企业的财务监督机制，不断优化监管的流程，努力提升监管的效能，是推进国家治理现代化的现实要求。

习近平总书记指出：坚持做大做强国有企业，才会壮大国家的综合实力，保障人民的共同利益，实现国有资产保值增值。加强对国有企业的改革，坚持创新，要把我国企业的各类人才的积极性，主动性，创造性发挥出来。并强调，党和人民把国有资产交给企业领导人员经营管理，是莫大的信任。如何不辜负党和人民的信任，不辜负习总书记的重托，是摆在国有企业管理者面前的一个重要课题。

我国国有企业财务监管存在的问题

我国的国有企业的政企不分和所有者缺位的问题，在历次的国企改革和国有资产的管理体制改革中，一直都没有很好的解决。其根源在于政府对国有企业的监管是依靠行政隶属关系，沿着“政府一部门—企业”的路径来进行的。从形式上看，有很多政府部门都对国有企业行使所有者权利，但本质上这种所有权的行使带有强烈的行政色彩，甚至被行政手段所替代，致使国有企业缺乏有效的产权约束，导致国有资本保值增值的目标很难真正实现。

截至到目前，以各级国资委为出资人代表的国有企业的监管体制已经形成，初步解决了国有企业政企不分、出资人缺位、多头管理以及责任不落实等一系列体制性问题，也在一定程度上完善了我国国有资产监管体制，推动了国有企业的改革发展。虽然有成绩，但是还是有一些问题需要改正，具体到财务监管方面主要存在以下问题：

监管目标不合理、不明确。一般来说。国有企业同时具有特有的社会属性和一般企业的企业属性，这就是常说的国有企业具有的双重属性。国有企业存在的意义，就在于它的社会属性。国有企业的社会属性，要求其必须为国民提供优质高效的公共产品及服务，而不能仅仅满足于追求利润最大化，否则国有企业就没有其存在的必要了。但是任何企业拥有资源是有限的，提供社会目标产品和经济目标产品都要耗用资源，而两者是此消彼长的关系。因此，在确定国资监管目标时，必须明确企业是以社会目标为主，还是以经济目标为主。但是国资委并没有一个明确的监管目标，确定国有企业到底是以社会目标为主，还是以经济目标为主。这使得国资监管目标的不明确、不合理，严重阻碍了国有企业的健康有序发展。

国有资产管理的委托代理链过长。由于我国目前国有企业的管理模式，采取是“国家所有、分级管理”的模式，这往往会导致委托环节过多，使得“代理链”过长。国家作为第一层委托人，会层层向下委托，直到具体的每个国有企业。而上层与下层，在信息传递的过程中，不可避免的会出现信息传递不完整、不及时的现象。再加上中央和地方之间、地方与地方之间、地方与企业之间利益的不一致，信息就会在各部门的手中，被按照自己利益的方式来重新解释。这种上层与下层之间信息的不对称，导致国有企业监管部门，难以掌握企业真实情况，更遑论对其实施有效的监管。

企业治理机制不健全，“内部人控制”现象严重。在我国的国有企业中，由于没有能够建立起有限的企业治理控制机制，国有企业经营者和监管者又存在信息不对称，容易形成“内部人控制”现象。内部人通过自身存在的相对于政府或者外部出资人的信息优势，故意或者随意粉饰会计报表。同时内部人利用自身的权限优势，拉拢或者控制企业的财务、内审等国有企业内部监督部门，使其与自己同流合污，使得监督职责和各种监督措施流于形式。

通过以上问题可看出，改善出资人代表不到位，以及国有资产管理体制的改革，已经迫在眉睫。只有对国有企业进行有效的财务监管，才能真正深入推进国有资产管理体制改革，从而提高我国国有经济运行的效率。

国有企业现行财务监管问题的成因

内部治理方面的原因

股东监督职能缺失。通常我国国有企业为国有股、法人股持股比例高，“一股独大”现象非常突出。股权高度集中，再加上产权的模糊，所有者的缺位，就会导致政府凭借最大的股东身份，指派的管理人员，很容易凌驾于股东大会之上，这样的话管理人員实际上，将股东大会和董事会的决策权以及经营权垄断于一身，使得股东大会难以体现其财务监督功能。

董事会、监事会难以发挥监督作用。一般来说，企业的董事会，往往是由股东大会来决定的，但由于我国国有企业的特殊性，董事会成员多由政府来指派，这就很容易造成，董事会难以发挥自己应有的作用。此外，一般的国有企业的董事会，缺少必要的辅助机构，无法开展日常工作，容易变成一个空壳子。另外，我国很多国有企业会出现高管人员身兼多职的情况，既是管理人员又是董事会人员，这样，也为公司内部人控制留下了伏笔。

根据我国《公司法》和《企业财务准则》明确规定，在国有及国有控股公司中应设立监事会，依法履行公司内部监督职责，代表股东大会对董事、经理以及其他高级管理人员进行监督。然而，由于董事会和监事会的组成人员，都是由政府机构委派的，极容易出现徇私舞弊现象，这造成设计中的制衡格局被内部控制格局所取代，监事会难以发挥应有的作用。

国有企业高层管理者的局限性。一般的企业在需要高层管理者时，他们会在经理市场中选拔出所需的人才，通过“双向选择”的方式，挑选出优秀人才，帮助董事会打理企业中的各项事务。但是，国有企业通常不会直接从经理市场来挑选高层管理人员，而是由相关的政府部门，直接任命或委派企业的高层管理者，并保留国家干部身份和行政级别。这样的做法，既违反了公正和择优录取原则，又容易将政府部门甚至政府官员的意志，加入到企业生产经营中，扰乱企业的正常生产经营。此外，政府部门任命的高层管理者，大多缺乏管理现代企业的专业知识和经验，对国有企业的发展也带来一定不利影响。

外部监管方面的原因

会计监督的法律法规不健全。当前，我国会计监督的法律法规不健全，对违法者的制裁力度不够，导致违法成本很低。一些不法分子常常利用法律漏洞，故意做出违反法律规定的行为，来获取巨大的利益。即使被发现受到惩罚，往往也不用承担刑事责任，而接受行政处分。这就导致了企业的管理人员和财会人员，对违反《会计法》等财经法律不以为然，有意或无意地违法。

出资人单方监管力量单薄。企业内控、出资人监管和市场约束（含行业自律和社会监督）之间，是一种优势互补、互为限制的关系。一般而言，企业内控是基础，市场约束是主要力量，出资人监管是坚强后盾（最后监管人）。然而，在我国目前的监管体系中，出资人监管“越位”占据主导地位，市场约束居弱势地位，企业内控低效，社会监督不力，行业自律形同虚设，监管体系结构明显不合理。出资人财务监管，如是单方的监管行为，就难以形成各负其责的监管新模式，监管重叠、企业负担重、监管空白就会频频产生。

外部审计监督存在局限性。外部审计作为重要的外部监督力量，主要是一种解决各方利益冲突的机制，需要保持高度的独立性和中立性。但是，由于外部审计监督部门的聘用、审计费用等多由企业管理层决定，这也极易导致外部审计监督部门，在激烈竞争过程中，为了保障自身利益而作出一些迎合企业“需求”的审计报告，进而造成了外部审计监督出现了不公正、不客观的问题。

优化国有企业财务监管机制的政策建议

完善国有企业的法人治理结构

国有企业法人治理结构的本质，是责任配置的制度安排，重点是在健全组织框架、配备健全人员的基础上，以责任为核心，按照权责对等的原则，明确治理结构的权责边界。

一是明确国有企业的董事会、监事会和经理层之间的权责分工。董事会是国有企业的决策机构，对企业的发展战略、重大投资等进行决策，对出资人负责，承担国有资产保值增值的责任。经理层是执行机构，对董事会的决策负责实施，对董事会负责，承担企业的生产经营责任。监事会是监督机构，对董事会、经理层经营行为和公司财务等进行监督，对出资人负责，保证国有资产不受侵犯。只有权责边界清晰了，才能各司其职，各负其责。

二是明确政府、国有资产管理部门和企业之间的权责边界。政府的主要职责是进行社会管理和提供公共服务。除外，其他政府机构和部门不履行国有资产出资人职责。国有资产管理部门，代表政府履行出资人职责，不再行使公共管理职责。按照政府的授权，遵循“管资产和管人、管事相结合”的原则，对企业的国有资产进行监督，依法行使重大事项决策权、经营者选择权和资产收益权，并向政府承担责任。国资委不能直接干预企业的自主经营活动。国有企业作为一个独立的法人实体和市场主体，按照市场原则自主经营，参与市场竞争。

三是完善高层经营人员的激励约束机制。构建国有企业高层经营管理人员的激励机制，要彻底改变目前存在的对国有企业高层经营管理人员的行政管理色彩，要把国有企业高层经营管理人员，塑造成为真正的企业家。激励机制应区分为长期激励与短期激励，长期激励应与决定企业长远发展的决策相适应，而短期激励应与企业短期的利益相适应。同时通过建立规范的国有企业法人治理结构，明确规定股东、董事会、监事会和总经理之间的权利、责任和利益，形成相互制衡的关系。

构建科学的绩效考核体系

一是明确资本保全和增值的责任目标、考核办法。只有使经营者的业绩得到正确、合理的评价，才能促进经营者维护国有出资人的利益，同时实现自己的利益价值。这要求国有资本出资人，应当以国有资本保全和增值为核心，明确相应工作目标，建立科学合理的指标考核体系，明确奖惩标准与经营业绩挂钩，使经营者业绩能够得到正确、合理的评价，使经营者围绕这些指标展开经营工作，从而既维护国有资本出資人的利益，又实现其自身的价值。

二是完善考核指标。考核指标要同时兼顾国家、企业、经营者三者的利益。要建立一套全面科学的考核指标体系，这个体系既要有定量分析，又要有定性分析。指标体系应该既有财务评价指标，又有非财务指标，并注意财务指标与非财务指标的相互协调。此外，指标体系应同时兼顾企业的经营过程和结果，做到短期效益与长期效益相结合，尤其应注重设计反映长期效益指标。

健全国有企业内部控制体系

一是完善国企财务内控环境。首先完善当前的董事会建设，充分发挥董事会的职能。其次要建立起良好的内部控制文化，提高国有企业全体员工的内控意识，建立一个良好的氛围和环境。还要建立良好的组织架构，为内控提供良好的支持环境，保证合理分工和按照程序执行目标计划。

二是健全企业财务风险内控制度。首先要全面识别企业的财务风险，建立一个可操作的、标准化的、流程化的财务风险内部控制体系，以保证资产安全完整、经营合法合规、财务报表会计信息真实，并提高企业经营管理的效率效果。其次，一旦建立了标准化的控制体系，就要依照程序，严格执行财务风险内部控制活动。国有企业应结合可能出现的风险来制定内部控制目标，制定应对策略。最后，完善监督评价，通过监督评价可以找出内控制度存在的不足，对于严重违反企业财务风险内部控制的直接责任者和领导者，必须严加处理，情节严重的需要追加法律责任。

实行严格的财务监督

一是加强内部审计工作。确保内部审计的独立性和客观性，对内部审计部门及人员发现的问题，要采取有效的行动及时改正，对他们提出的合理建议，要积极采纳。同时，加强对内部审计人员的培训教育制度、考核制度以及对内部审计部门的规范化建设。

二是加强国家审计监督。国家审计机关的客观性、权威性，是其他审计机构不能替代的。国家审计对企业进行监督，主要是检查国有资产的真实性和合法性，还要对其质量和营运效率加以监督，切实促进经济增长方式的转变，向生产要素的使用效益审计拓展。

三是加强外部审计监督。要完善以注册会计师审计为主的外部审计监督。积极发挥其在满足国有企业多层次的监督需要和企业外部利益相关者的信息需求、提高企业整体监督效率等方面有着积极的意义和作用。

加强国有产权交易监督

一是规范国有产权交易市场监督体系。规范企业国有产权交易.需要加强企业国有产权交易市场监督管理。国有资产监督管理机构，应以国有资产出资人身份，依据有关的法律法规，建立起符合我国企业国有产权交易发育程度的运行模式。

二是健全资产评估体系。根据我国有关法律法规规定，国有企业改制、上市、兼并、重组以及合资、合作等产权交易行为，都需要中介机构提供独立的资产评估服务。为此，首先，资产评估人员必须具备良好的职业道德和执业水平。其次.推进资产评估领域的法制建设。要制定和完善相应的法律法规，规范市场主体的权利和义务，明确法律责任，保障资产评估各方的合法权益。最后，要加强资产评估行业管理，发挥行业自律作用。