法国政府的应急安全机构与运行

严双伍 桂凌



法国政府的应急安全机构与运行

严双伍1桂凌2

1武汉大学政治与公共管理学院、国家领土主权和海洋权益协同中心；2武汉大学国际问题研究院

法兰西第五共和国体制下，法国建立起了现代国家应急安全治理体系。该体系包括一系列相互协调的应急安全机构和运行机制。法国主要的应急安全机构有内阁会议、中央日常管理机关、内政部与相关各部、国家专员和地方政府等。运行机制包括危机预警、危机应对的中央决策、地方各层级的危机干预以及应急安全的评估和监督等。

法国 应急安全 机构 运行

自第五共和国建立以来，法国应急安全体制不断完善，形成了预警机制、应对机构的专门化和应急安全的法制化。法国已经形成了国家现代应急安全治理体系。这一体系以法国中央政府为决策核心，在内政部和各专业部门的指挥和协调下，与各防卫区、省级安全专员及派出机构与相应的行政长官责任人共同形成安全指挥与执行的网络枢纽，构成一个单线垂直的管理体系。

一、法国的应急安全机构

1、内阁会议

根据《法国第五共和国宪法》及其他相关法律的规定，总统有权处理涉及国家安全的重大紧急事件，并且在必要的时候召集相关人员召开内阁会议，以便对事件进行迅速有效的反应。

内阁会议是政府各部首脑商讨研究决定国家重大方针的会议，通常在每周三上午在总统府召开，人员包括总统、总理、各部部长、总统府秘书长、总理府秘书长等。每次内阁会议的主要内容包括决定先前已经讨论过的各项法律草案和行政命令、决定重要人事任免、讨论各部未来将要提出的法案或措施。在戴高乐时期，内阁会议用于讨论的时间较多，而在密特朗时期，内阁会议则被限制参加人数，并减少了讨论时间，将重点放在了决策问题上，以提高内阁会议的决策效率。

除了每周三定期召开的内阁会议外，总统也可以针对某个特别的议题召开小型内阁会议，以迅速作出重大决策。这种小型内阁会议在吉斯卡尔·德斯坦（Valery Giscard d’Estaing）任总统时期经常召开。因为他认为这种小型会议更有弹性且效率更高，在处理有关国家安全和外交的紧急事件时十分有效。因此他通常直接召集国防部长、参谋长、外交部长等极少数内阁成员进行讨论并作决定。

2、中央日常管理机关

在法国的应急安全体制中，中央政府是最高领导机关，在国家内部安全事务中，前国家防务总秘书处（Le Secrétariat Général de La Défense Nationale (SGDN)）是协助总理指挥和应对突发事件的常设机构。根据2008年发布的《防务与国家安全白皮书》相关机构改革内容和《2009-2014年军事计划法》，新成立的国防和国家安全委员会吸纳了国家防务总秘书处，及2002年成立的国内安全秘书处（Le Secrétariat de La Sécurité Intérieure (SGCI)）机构和职能，从而开始全面负责国内外安全事务，包括经济和能源安全、反恐及各类危机应对工作。按职能划分，国防和国家安全委员会下属的国家安全保护处（La Direction de La Protection et de La Sécurité de L’Etat，(PSE)）主要负责分析和监测危机及安全威胁，为政府处理国内外危机事件作好预防和应对工作。此外，国家安全信息系统办公室（L’Agence Nationale de La Sécurité des Systèmes d’Information，ANSSI）作为信息安全管理部门，其也参与国家应急安全相关事务的决策与执行工作。此外，法国还建有应急风险预警机制，在风险达到最高级别或者发生重大安全突发事件需要在国家层面组织应对时，总理将成立临时部际委员会。2012年根据1月2日重大危机管理政府组织的第5567/SG号通报，法国确立了国家应急组织。总理可就响应的政策与战略方案与总统随时保持沟通与联络。总理还可以根据危机的性质、事态的发展程度等将工作委托给一名部长，该部长以总理的名义领导部际应急指挥中心。[1]《法国公布重大核或放射性事故国家应急计划》，《国外核新闻》，2014年3月，第19-20页。

3、内政部和政府相关各部

法国内政部是应急安全管理的主要负责部门，部长负责应急处置工作的决策和协调工作，内政部下属的警察总局负责维持社会秩序，民防总局(DDSC)负责应对其他自然灾害或者人为灾难。后者的职能主要包括三项内容：第一是救援组织职能。民防总局设有专门的国家行动中心，并拥有自己的救援力量，在必要的时候，它可以应地方或者其他国家的要求派出救援力量。第二是应急风险管理。民防总局负责分析和掌握各类风险隐患和应急资源状况，向民众普及安全知识，并建立预警制度。第三是指导协调救援力量。民防总局需要负责指导政府和民间各类救援力量的建设，拟定和执行民事安全预算。在临时部际委员会的应急处理中心成立后，民防总局还负责承担具体的办事职能。总体来看，由于应急管理职能的不断强化，法国内政部在各类应急事件中的作用原来越重要。

2008年白皮书发布以来，法国内政部在国家安全中的角色得到了前所未有的提升。2008年7月，国内情报中央指导处（Direction Central du Reinsegnement Intérieur, DCRI）及展望与战略小组（Prospective and Strategy Delegation）相继成立，前者整合了前国家情报总局(Renseignements Généraux成立于1907年)及国土监护局（Direction de Surveillance du Territoire,成立于1944年）之职能，它主要功能是整合国家资源进行反恐、反针对本国的侦察活动、反经济情报侦察、反国家公共暴力及有组织犯罪活动等。而后者则是为内政部预防和评估国内安全威胁的中长期议题，并未雨绸缪，组织应对机动方案。

除了内政部负责应急安全的综合管理和处置外，与紧急事件相关的其他各部，如国防部、卫生部、农业部、交通部、工业部、生态部等部门都要负责和参与与各自领域相关的突发事件的防范和处置工作。各部往往还设有自己的危机处理中心，负责风险预警，制定和落实安全防范措施，调查突发事件风险的分布，指导和参与处置一般性的突发事件，提供专业性的资源和技术支持。

4、国家专员

除中央政府设立的各部参与应急安全管理外，法国还向全国的26个大区（其中本土22个）、100个省（本土有96个）派出国家专员，代表中央政府监督大区和省两级的地方行政和财政事务。在应急安全管理上，法国将全国分为10个防卫区（其中7个在本土，3个在海外），为民事安全管理的区域性实体。国家向防卫区和省派出专员，专门负责区域内的国民安全工作，在突发事件发生时担负指挥和协调处置工作的职能。国家专员在危机来临时集中区域资源、应对跨省的大区域突发事件发挥了重要作用。在跨区域方面，防卫区还建立了指挥执行中心(Inter-regional Centres for Operational Coordination of Public Safety, CIRCOSC)它在协调跨区域联动，更广泛的区域资源配合上更具优势。[2]Patrick Lagadec : Crisis Management in France : Trends,Shifts and Perspectives. Journal of Contigences and Crisis Management, December 2002, No.4 Volume 10 p.159-161.

5、地方政府

法国各地方的应急管理和处置分别由市长和省长负责组织。市长和省长在各自权限范围内调用各种资源参与应急处置工作。省长负责制定和实施省级的应急预案，预案会涉及所有可能的风险、造成的后果、响应的应对措施。各省办公厅的主任作为省长的助手参与救援管理工作。防区内跨省的预案由防区的省合作制定和实施。《国民安全现代化法》还硬性规定，所有的救援方案必须在五年内进行全面修订或重新起草，省长每年必须组织一次以上的应对各种突发事件的演习，以测试和保持各政府部门的的紧急救援和协调能力，同时提高公众的应对水平。在全国跨部行动指挥中心及各省民事安全应急指挥中心的工作人员，由来自消防、警察、宪兵、医疗卫生、红十字会、媒体应对及新闻发言人，以及各领域专家或代表组成，负责处置日常业务并在应急发生时分别为内政部长、民事安全局长、省长的应急决策提供信息及专业服务。行政长官还有一项重要工作即是起草地区应急计划（ORSEC PLAN），它作为一种地区救援性的应急机制预案，是应对区域性紧急危机的关键执行举措，它也成为考核官员的重要指标。[3]Patrick Lagadec: Crisis Management in France : Trends, Shifts and Perspectives, Crisis Management In France,Vol10, NO.4, Dec, 2002, p.160.

以核能领域为例，法国建立有专门的安全管理体制，以突出专业性的能力，保护民众免受重大安全事件的威胁。法国是核能大国，截止目前一共有22座核电站，58个现役商业核电机组。[4]法国电力公司（Électricité de France）网站：https://www.edf.fr/groupe-edf/premier-electricien-mondial/activites/accueil访问时间：2015年10月27日。保证这些核电设施的安全必须有一套完备的应急安全体系。在法律体系上，法国制定了大量的法律和条文，全面涵盖放射性防护、核设施监督、放射性材料管理、放射性医疗、核辐照加工、核贸易出口、第三方核责任、核废物管理、核矿资源开采、核事故应急等各方面。这些法规，保障了法国庞大的核工业的安全管理。在管理上，法国对核电设施实行中央政府和省级地方政府两级管理。在中央这一层面上，总理直接领导的核安全部际委员会担负协调各方行动，保障公众和环境安全，制定涉核的严重事故救援计划和事故善后处理计划的职能；由工业部、环保护、卫生部共同设立的核安全与辐射防护总局专职负责组织、协调和管理核安全应急工作；内政部下属的民防总局负责编制应急计划、应急准备、救援协调组织、资源调集等职责；而辐射防护与核安全研究院主要提供技术支持，负责辐射监测、数据管理和评估决策系统设计等。为解决部际应急中心在地方突出事故中的滞后性，针对核事故法国还成立了初始应急组织，它在行政区（大区行政长官或省长）及核行业（核安全主管部门/运营商/辐射防护与核安全研究所）两个层面设立。基层应急管理组织中的领导为当地的省长，负责救援决策和指挥协调的工作，并及时向大区和内政部应急中心（COGIC）汇报。省长承担事故发生时下令执行应急干预计划的职责，并通知各地市长和市民事故的发生，同时省长可获得必要的支援和资源。

法国除了政府承担和安全监管和处置职责外，核电设施的运营者——法国电力公司和各地的核电站负有安全保障和事故处置职责。作为几乎全部核电站业主的法国电力公司设有辐射防护研究和检测机构、应急指挥中心的。各个核电站也设有应急机构，负责安全预警、场内救援等职责，核电站站长有权下令对核事故进行内部干预。

二、法国应急安全机构的运行

1、危机预警

在法国，应急安全管理是一种严格层级式管理。法国实行的是预警常态化，逐级通报和逐级干预的双向运行机制。法国作为世界上第一个针对自然灾害和技术灾害建立保险体制的国家，很注重从日常行政工作中渗透危机管理思维。法国有应对公共危机的较为完备的法律和行政法规设置。例如，作为最重要的民事安全预警机制，“民事安全应急反映计划”（Organisation de la Réponse de Sécurité Civile，简称ORSEC）是法国从下至下的每个层次行政官员必须严格定期制定的应急安全预警与应对计划，包括中央政府、大区、省等各级行政主体。[5]法国应急计划网站：http://www.plan-orsec.org/访问时间：2015年10月27日。ORSEC计划并非是一个任务清单，而是一个关于突发事件应对的总体框架。它明确了应急管理的任务，即谁指挥，可能将面临哪些危机；提出可应对的方式，包括人员安排、设备的使用及传输流程；指出方案的执行办法，如动员方式等。在结构上，它会预设一个危机管理总部，其分别下设在危机现场和远程的指挥中心。前者负责现场的运行，后者在物流、后援的安排上灵活调度。其主要包括六大领域的应对措施：秩序维护，包括灾情所在地秩序的恢复、法治保障、伤亡统计及社会损失确认；搜索救援：它由消防力量、跨区域医疗力量及志愿者服务组成；医疗卫生救助，进一步做现场抢救及善后治理工作，广泛接纳社会援助力量；交通运转，它包括修复灾难造成的公共设施损坏，恢复公共交通，确保外地资源的运达与输送；通信保障，确保灾难现场与外界的信息通畅；公共传播，包括与媒体和社会公共沟通，保障社会的知情权与信息的透明度，并进行政府公共危机传播。结构如图示：

图1：法国应急安全响应模式[6]根据法国应急安全响应模式特点制图。

自然灾害是法国公共安全的主要威胁来源之一，法国16000多个市镇均有遭遇波及的危险，其包括洪水、地震、雪崩、森林火灾、龙卷风、火山爆发等。对此，法国生态、能源、可持续发展及国土资源部制定了专门应急计划—可预测性自然灾害防治计划（Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles-PPR）。该计划包含三大主要内容：一是针对法国自然地理、社会人文情况的调研报告，包括特点、现状及影响；二是预警危机的可能性来源，原因及未来的发展趋向；三是不同区域可能性灾害和危机的解决和预防办法等。此外，法国还有针对其它可能造成大量社会危害的主要风险的预警和安排，如核安全、工业污染、危险物品运输等。例如，在2015年1月巴黎连续发生恐怖袭击时，总理府宣布将首都所在的巴黎大区反恐方案“警惕海盗计划”[7]Vigipirate计划,即通常所说的“警惕海盗计划”,属于法国的国家安全警戒系统。该计划于1978年由当时的法国总统瓦莱里·吉斯卡尔·德斯坦创制。该计划分“简单”和“加强”两个阶段。后一个阶段计划要动用正常时期不承担法国本土个人和财产安全管理任务的军队。自该计划创立以来,先后于1995年、2000年、2004年、2005年以及2007年被激活过五次。该计划一旦被激活就需要采取特别的安全措施,包括增加大量的警察、军警混合巡逻队伍在地铁、火车站以及其他易受攻击的地方加强防范。安全警戒提至最高，加强对新闻机构、大型商场和宗教场所等的保护。同时，法国全境执行安全任务的军人增加至1万人以上，充分进行危机预警。

2、危机应对的中央决策

在应急安全事务方面，根据危机的可预测性和突发性及事件的影响程度，政府有着不同的管理与干预流程，形成了从中央政府到内政部等各部委应急事务管理工作的最高领导机构。中央政府从总理府至部委均有专门常设机构及临时部际机构设置。总理府的国民安全办公室（SGDN）是总理指挥突发事件工作的常设机构。危机发生后，它将从已有的专项预案、应急规划和所掌握的各方情报信息中协调指挥各部门及地区进行危机事件应对。然后，再视风险程度及现实需要设置临时的部际委员会或应急处理中心，统一领导应对工作，由内政部则负责协调、指挥、执行。一般来说，作为紧急事件的对应性机构安排，部际委员会起着实质性的总体指挥与决策角色。在特别重大的应急事件中，总理会担任部际委员会主任，成员还有来自军方和有关部门的要员协助。如果危机还难以控制，法国总统会亲自参与危机处理程序。危机事件管理中，法国内政部则承担着关键的执行与枢纽任务，任务主要由其所辖的民防总局（DDSC）和警备系统来进行。

可见，内政部在危机管理中发挥着多元角色，作为维护公共治安和民事安全的关键机构，内政部在应急事务处理中统领着其它相关部门的协调与指挥工作。其下属的民事防务与公共安全局还将在具体事件中与国防部、警察总局、宪兵总部和气象、铁路、公路运输等所有的政府部门，以及所涉社会不同团体和组织保持协调与合作关系。该局可视危机情况调度分布于全国多个救援中心的职业消防队员及救援物资资源，以承担火灾、危化品泄漏、交通事故等处置和水上、高空救援等工作。该局下设有全国民事安全部际行动指挥中心，它与各地由省长领导的民事安全局应急指挥中心相联络，从而形成对全国各地的重大安全灾害及公共危机事件予以掌握及应对。以其为核心，法国形成了以各省、市为纵向系统，以内政部为中心的相关部为横向系统的从横交错、有机联系与协作的应急管理和指挥处理体系。

3、地方参与危机管理

法国应急安全管理是一种从下到上逐级干预的运行机制。民众在面临或者遭遇安全事件时向警察或消防员报警，事件发生地的市长负责指挥市一级的应急响应机构进行应急处置工作。如果灾情扩大，再上报至省一级应急反应中心，并由省长调动资源进行干预并担任总指挥。如果事态仍然无法控制，并有蔓延至全国的趋势，7大防卫区应急管理中心和内政部民事安全局应急管理中心将介入应急安全事件的相应工作，直至与欧盟的民防信息跟踪中心合作。

市镇：在遇到突发的应急安全事件时，民众首先会向当地（市镇这一级别）的警察局或者消防队报警，分布在各区的警察和消防队员会在第一时间迅速到达现场，消防队员会展开救助，并根据情况进行快速处置；如果受伤者伤情较重，消防队员会在进行初步处置之后，将伤者送往医疗机构进行进一步的救治。法国共有36000多个市镇，但是由于市镇规模一般都比较小，因此其力量、资源和处置能力往往无法有效地处理一般性应急安全事件。在这种情况下，省成为了法国应急管理体系中最主要的危机应对主体。

省：法国的应急管理体制中，分为中央政府、防卫区、省政府以及市镇政府四级不同的应对主体，省政府是应对安全危机的最主要力量。在法国，一旦发生的应急安全事件超出了市镇这一级别的应对力量的能力，设立在市镇隶属于省消防队的消防中心会直接向省长通报。在接到市镇政府或者消防中心的支援请求或认为有必要进行干预时，省长首先协调和调动所掌握的资源力量对市镇的应急行动进行支援，暂不直接参与救援行动的指挥工作，而将指挥权限保留在市镇政府手中。只有事态发展到了较大规模，市镇及增援力量仍无法有效控制事态时，省长才会启动省级应急预案，直接接管市镇政府指挥应对危急事件应对工作，市镇政府主要为省长提供资源支持。

防卫区：中央政府及各部将应对紧急措施的指令统一下达给派驻到大区和省的国家专员，国家专员直接对中央政府负责，有权协调地方政府采取各项紧急措施，地方政府则是国家专员执行中央指令的配合者。因此当省级的救援力量和物资不足以应对大面积的危机事件时，防卫区将开始介入事件处置工作，在更大的范围内调集人力、物力和技术资源，支持省长应对危机。由于省在应急安全体系中占有最重要的地位，因此法国明确规定，虽然省长在行政上隶属于大区区长，各项事务要接受大区区长的领导，但是这其中不包括应急安全管理的指挥权。所以在跨省或者跨大区的应急安全事件中，具有决定权的仍然是各省的省长。对于超出省长和省级应急机构应对能力的危机事件，防卫区区长将应请求或者主动进行干预，在优先跨省调集各种资源为省长应对危机事件进行支持仍无法有效应对时才启动防卫区应急计划，防卫区区长才接替省长直接指挥处置工作。

4、应急安全管理的评估与监督

法国应急安全管理体制的发展是与现代公共危机爆发性质和形式的多元化相伴随的。政府安全治理的工作不仅不要受到政府本身激励机制的评估与监督，还因其所代表的广泛公众利益而承受舆论考验，正是这种内外压力不断地推动政府安全治理的革新。[8]Borraz O, Gilbert C: Quand l’Etat prend des risques. In: Borraz O, Guiraudon V (eds),Politiques Publiques 1. La France dans la gouvernance européenne, Presses de Sciences Po, Paris. 2008。pp. 337–357.具体分析，应急安全管理的评估与监督工作贯穿危机发生的全过程，它可以分为具体工作成效的监督和政府治理方式上的监督。

从应急安全工作的执行来看，法国集中化、垂直双向式的决策管理模式有利于上级领导及指挥机构命令和要求的贯彻，而地区对支援和反馈的通畅也能达到较好的程度。因此，在危机执行主体作出应急响应时，对险情的判断与评估工作需提前开展，它来自于响应单位执行者、专业人士及所涉危机的经历者共同的反馈，这一反馈会随着危机事件的发展与信息的扩散卷入更多的监督者，决策者及上级机构在此时会根据事件的具体情势作出更合适、明确的应对指示。（法国应急安全响应体制整体模式，以核安全事故为例，见后图。）应当注意到的是，随着危机事件卷入者的个体角色意识增强和信息获取手段的多样，应急安全工作的透明度需不断提升，因此，一些关键角色的话语权给予了政府治理工作前所未有的压力。安全监督所涉部门主体成倍增长，责任的增强使其应急工作预警能力主动性提高，如健康、环境、农业等部门在应对复杂情况时均会建立其各自的应急服务计划，而这些部门的前置性程序在危机管理中更是不可忽视。例如一些关乎民生安全部门的设立：法国药品安全局（The French Agency for Drug Safety, AFSSAPS）、法国食品安全局(The French Agency for Food Safety,AFFSSA)、法国国家公共健康监督局(The National Public Health Monitoring Agency,INVS)等，这些机构的评估、建议和监督关乎安全大局。此外，安全技术知识不再是政府机构的专属，许多拥有特殊技能的人员也会在危机中加入到相关领域的救援与监督工作中，而危机中的受害者和有舆论引导力量的公民个体也会对政府的安全工作展开评估与监督。在最外围，也是最为重要的一环便是司法监督，它包括政府受到立法、司法机构的质询和弹劾，也包括受害者和利益相关者对有关部门和责任者的司法声索。因此，安监工作的全过程不再为政府势力所垄断。

图2：法国国家层面的核或放射性应急机构组织[9]《法国公布重大核或放射性事故国家应急计划》，《国外核新闻》，2014年3月。第21页。

如上分析，法国的应急安全治理工作有着众多监督阀门，然而从本质上来看，应急安全的治理过程是一个集体安全行为，它会造成一定程度上的公权力对私权力的侵犯，譬如隐私的被动公开、团体利益乃至个体利益的妥协等。因此，法国政府的公共安全治理行为也一直遭到社会伦理与道德的质疑，它主要体现在几个方面：一是政府以“公共秩序”的名义实施政策行为或导致国家监督行为的不透明，且一些危险性的工业行为可能会以导致公众恐慌为由而采取隐匿的措施。[10]Bonnaud L: Au nom de la loi et de la technique: L’évolution de la figure de l’inspecteur des installations classées depuis les années 1970. Politix 20051/69, 131–161这一质疑在法国制定有关情报与反恐相关法案时表现明显，它体现为对公众隐私的合法性获取，且是无事先通知与认可的。[11]汪闽燕：《法国高票通过反恐情报法案巴黎律师公会主席:反恐监听监控应受限制》，《法制日报》，2015 年5 月12 日，第 010 版。二是政府在危机治理中强调“平等权利”，它是一个已为宪法和行政法所认可的原则，它要求不能在公民之间有所区分，而是应该平等对待。然而它却在危机处理机制中在优先分配稀缺资源上产生矛盾，例如，2009年在经历HINI流感病毒袭击时，法国公共健康部决定给每个公民注射疫苗，而不是向其中1/3的实际受损者提供畜牧免疫帮助。[12]Assemblée Nationale:Rapport fait au nom de la Commission d’Enquête sur la manière dont a été programmée, expliquée et gérée la campagne de vaccination contre la grippe A(H1N1 )n°2698.固然，政府的公权力行为本身就处于广大公众的聚光灯下，政策的制定过程也是社会各种利益的博弈与平衡，应急安全的最终目的是维护国家政权和边界的安全与稳定。在媒体时代，政府和公众对秩序和声誉的期待显然更高，在此压力下，政府的过分谨慎和预先防治措施虽有越界之嫌，毕竟这与现代政府的治理逻辑并不相悖。

法国建立的上述应急安全机制虽然比较有效地保障了社会的稳定，但在当前恐怖活动极为猖獗的形势下，仍然暴露出了许多不足。如何进一步强化和完善法国应急安全机制建设，是法国政府面临的新的急迫任务。

（责任编辑：罗国祥）

[Résumé]Sous le régime de la Verépublique est instauré l’institution de la gestion de la sécurité nationale en cas de crise majeure. Il comprend dans cette institution toute une gamme d’organes de coordination visant à parer aux menaces imminentes : conseil de cabinet, autorités centrales pour la gestion permanente, ministère de l’intérieur et les services qui en dépendent, commissaire national et les autorités locales.