大型灌区续建配套项目评估中问题的探讨——以山西省滹沱河灌区为例

马月林，李永强，马境粒

（1.忻州市滹沱河水利管理局，山西 忻州 034000；2.西安电子科技大学通信工程学院，陕西 西安 710071）

大型灌区是国家的重点水利设施，是水利为农业和国民经济服务的主力军，在经济社会发展中具有十分重要的作用。自1998年国家发改委、水利部启动重点大型灌区续建配套项目以来，国家连续多年投入大量资金，进行了大型灌区续建配套与节水改造。为了解大型灌区续建配套与节水改造规划的实施进展及投资效益，给今后中央投资和项目实施提供科学依据，按照水利建设项目后评价的有关要求，水利部近年来先后对已经安排完规划骨干工程中央投资的大型灌区，组织实施了“大型灌区续建配套与节水改造项目实施效果评估”。

根据参与大型灌区续建配套工程施工、管理、评估等工作的经验，现对大型灌区续建配套项目实施效果评估中的几个问题进行探讨。

1 资金配套

1.1 骨干工程投资与田间工程投资不配套

原则上，骨干工程投资属于基本建设投资，主要由国家投入；田间工程（斗渠及以下渠道及其建筑物）投资属于农田水利投资的范畴，主要由地方安排投资建设。然而，由于经济状况参差不齐、观念认识各不相同，不少省市，尤其是北方省市或中西部地区，地方政府、社会组织或个人对农田水利工程建设，或是经济实力不足，或是观念认识上不重视，没有投入或投入甚少，从而导致田间工程投入严重不足，形成骨干工程与田间工程在资金投入上头重脚轻、虎头蛇尾的问题，影响了项目效益的发挥。

例如山西省滹沱河灌区，续建配套与节水改造的规划投资为76432万元，其中骨干工程28011万元、田间工程48421万元。而项目实施后，因经济实力和观念认识上的不足，田间工程分文未投。截止2011年底，骨干工程的中央投资已经安排完成，项目到位总投资19039万元，仅占规划总投资的24.9%，如此低的资金到位率，致使工程配套与改造步伐缓慢、重骨干轻田间，没有形成有规模、高标准的连片效益，严重影响了各项规划目标的实现。

目前，滹沱河灌区田间工程的防渗率、完好率、配套率均很低，其中灌溉渠道的防渗率6.7%、完好率35.0%、配套率2.3%，建筑物完好率70.0%、配套率0.9%；排水沟完好率4.7%，建筑物完好率40.8%。

因此，今后应加大对灌区节水改造项目尤其是田间工程的投入力度，加快建设步伐，确保规划项目的全面、连续实施。

1.2 骨干工程地方配套资金的到位率低

《大型灌区续建配套与节水改造项目建设管理办法》中规定：骨干工程建设资金中央与地方的安排比例为东部地区1∶2，中部地区1∶1，西部地区1∶0.5。

按此规定，滹沱河灌区中央与地方投资的安排比例为1∶1，具体实施中中央、省、市的比例为1∶0.5∶0.5。资金的实际到位情况是：中央投资到位率100%，比较及时；省、市配套资金到位率分别为79.6%、10.4%，且不及时，尤其是市级配套资金。主要原因是忻州市属于革命老区和大范围深度贫困地区，市财政无力给灌区工程建设投入配套资金。

地方配套资金到位率低，使骨干工程的建设不能按规划正常进行，建设任务及工程量完成率低，致使在渠道防渗改造中出现间断现象，建筑物难以按需进行配套或改建。

针对资金配套上出现的这两个问题，首先中央要优化差别化的中央投资补助政策，加大对确实困难地区的投入比例；其次是改变简单的地方政府承诺方式，年度中央预算内投资安排要在地方配套资金先行到位后再予下达，迫使地方政府落实主体工作责任，避免地方有能力投入而单纯依赖中央投资。

2 信息化建设

综观近年来大型灌区的续建配套与节水改造，信息化建设滞后。如滹沱河灌区骨干工程的中央投资已经结束6年，但灌区的信息化建设还未列项，单独依靠管理单位自身的财力，根本无法开展此项工作。时代在更替，技术在进步，当今社会的工程技术、管理技术日新月异，水利系统不能固守传统、落后的管理方式，而应统筹进行资金安排，大力进行信息化建设，真正把钱用在刀刃上，在工程建设和管理方面跟上现代化进程，为灌区管理的现代化和高效化奠定良好基础。

3 管理体制与运行机制改革

3.1 “两定”“两费”落实情况不理想

滹沱河灌区是建国后山西省兴建的第一座大型灌区，也是目前山西省6大自流灌区之一，设计控制灌溉面积2.667万hm2，有效灌溉面积2.136万hm2。忻州市滹沱河水利管理局目前内设科、室、站9个，下设中型灌区3个，现有在岗正式职工75人、临时工86人。

国务院[2002]45号文出台后，滹沱河管理局积极行动，管理体制改革进程处于山西省大型灌区前列，市编办于2006年1月正式将管理局整体定性为准公益性事业单位，全局定编85人，其中局机关定性为全额事业单位，核定编制40名；下设3灌区均为自收自支事业单位，共核定编制45名。2010年11月，下属3灌区变更为财政补助事业单位，编制核减为31名。2010年12月，局机关变更为参照公务员法管理事业单位。至此，管理局的定编、定岗工作告一段落，上级下达参公管理和财政补助事业编制共71名，比1956年山西省编委下达的编制75人还减少了4人，仅比忻州市忻府区云中河灌区这个中型灌区的编制多9人。

由于灌区管理单位一味追求早进财政而不断让步，市编办核定编制时，不参考管理单位依据水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准》（2002年）测算的编制数和历史用工状况，单位定编不合理，编制严重偏少，现状超编较多，一方面正式职工老化严重，近10年来未进一人，技术人员严重短缺，临时职工因待遇低而不断减少，技术工作和基层工作出现被动；二是仍有90名职工的工资难以保证，不能按时发放，公益性工程维护经费未予批复；三是尚未扭转亏损局面，近年来全局每年亏损200万元左右，严重影响了正常运行；四是严重影响了后续改革进程和改革效果，使水管体制改革仅停留在单位的定性、定编、定补上，其他配套改革措施还未出台实施。

3.2 水价改革停滞不前

改革开放以来，灌区于1983—1996年14年间3次进行大的水价改革，有力地促进了灌区管理，保障了正常运行。但1997年至今20年间，一直没有进行水价改革，现在执行的仍是1996年批复的水价，1998年续建配套与节水改造工程实施以来，固定资产增加较多，工资经费增幅较大，现行水价严重亏本，已经影响了灌区的正常运转。

3.3 基层用水管理落后

灌区目前的基层用水管理模式，主要是沿用过去松散的支渠、斗渠管理委员会模式，以及村委管理或个人承包模式，还没有开始推行农民用水户协会的管理机制，灌溉技术粗放，灌水定额居高不下。今后应加强基层水利组织建设，大力推广农民用水户协会等行之有效的管理办法。

3.4 用水计量方式陈旧

灌区目前的量水方法主要是采用传统的旋杯式、旋桨式流速仪，固定配备率低，技术落后，精度不足，不利于促进节约用水。

3.5 工程运行还未管养分离

水利管理体制改革要求实行工程运行与维修养护的管养分离，而很多灌区尚未开展此项工作，工程管理水平低，人员、经费没保障。大型灌区的续建配套建设与管理体制改革必须同步并举，相互促进，才能实现灌区自我完善、持续发展的良性循环，充分发挥灌区的社会效益、环境效益和经济效益。

4 评估方式与评估时机

4.1 评估方式

大型灌区续建配套与节水改造项目实施效果评估，采取灌区自评估和专家现场调研相结合的方式进行，灌区完成自评估报告、专家提交现场调研评估报告，评估方式合理。但在每年近20个省（市、自治区）的30~50个灌区中，仅选择5~7个典型灌区进行专家组现场调研，其现场调研的代表性不足。根据目前的情况看，灌区自评估对效益人为拔高的可能性较大，自评估结论可信度较低。因此，项目实施效果评估应以专家组评估为重点，专家组应对已经安排完规划骨干工程中央投资的所有大型灌区进行评估或提高抽样比例，否则，评估的可靠性、权威性、参考性就会受到影响。

4.2 评估时机

根据相关规定，建设项目竣工投产后，一般经过1~2年的生产运营后，才进行项目后评价，以确保评价的代表性。而近几年的项目实施效果评估，投资的截止时间均为评估年的上一年年底，因当年下达投资计划的项目最早也只能是在次年完工，加之投资到位不及时，以及地方配套资金未到位，很多灌区以前年度的项目还未完工。比如滹沱河灌区，2008年度的项目在2013年进行评估时还未全部完工；16个项目中有6个项目还未进行项目法人的完工验收，占项目总数的38%；2005年以后的项目全部未进行竣工验收，占项目总数的56%。也就是说，滹沱河灌区的续建配套项目在评估时还未全部完工，部分项目还未投入运营，整个项目还谈不上竣工投产，此时进行后评价就为时过早。这个问题在其他灌区也普遍存在。

因此，大型灌区续建配套与节水改造项目实施效果评估，应选定在本项目已真正竣工投产1~2年后的灌区进行。