水利投融资机制改革研究

王 雨，魏邦记

(1．辽宁省葫芦岛市乌金塘水库管理局，辽宁 葫芦岛 125000；2.黑龙江省水利工程技术中心，黑龙江 哈尔滨 150040)

水利投融资机制改革研究

王 雨1，魏邦记2

(1．辽宁省葫芦岛市乌金塘水库管理局，辽宁 葫芦岛 125000；2.黑龙江省水利工程技术中心，黑龙江 哈尔滨 150040)

在水利建设中，政府现阶段公共财政投入能力不足的情况下，探索建立新的水利投融资机制，吸引社会资本投入水利建设，引导受益群众参与小型水利建设，从而建立起多元化投入机制，加快水利改革发展。

水利投资；机制改革；社会资本

为加快水利建设步伐，破解投资需求大、投入能力低的问题，需要认真研究新形势下水利投资体制，充分发挥社会资金在推进水利建设中的作用，让政府与市场共同发力，保障水利建设。

1 水利投融资改革的基本思路

水利具有一定的公共属性，是重要的农业基础设施,加快水利建设,投资来源应以公共财政投资为主体。在公共财政投资能力有限的情况下，对于有资源、可开展经营性收入的项目，可以吸引企业和社会投资。逐步转变传统的国家统包的做法，出台投资政策，开辟融资渠道，建立多元化水利投资体制。实现水资源的可持续发展和利用，增强现代农业服务能力、促进农业和农村经济发展。

(1)市场调节，群众参与。对于具有城市供水、养殖、发电、旅游等资源条件，有经营性收入的项目，可以探索PPP(公共私营合作)等新型融资模式，引导企业投资，减少地方政府配套资金压力，变政府分年度投资为企业一次性集中投入，缓解政府财政压力，发挥资金整体效益，尽快实现整体功能。鼓励农业新型经营主体参与农田水利建设。

(2)因地制宜，分类指导。采取分类处理、区别对待的方法，区分工程规模、新建与续建、具有公益性和经营性的不同类型，探索政府主导、市场补充、群众参与的多元化水利投资模式。

(3)试点先行，稳步推进。确定投资改革试点，进行跟踪研究。对改革中出现的新情况、新问题，及时研究、及时处理，对改革中发现的好经验、好做法，及时宣传、及时推广。通过改革试点，积累经验，积极稳妥地推进水利投融资改革工作。

2 培育水利工程多元化投资主体

2.1 尝试多种融资模式

创新水利投融资机制、为社会有效投资拓展更大空间，有条件的水利项目向社会投资特别是民间资本敞开大门。对于有资源条件、具备经营性收益(如土地、旅游、水塘、发电、产品收益、多种经营等)的灌区，应创新项目融资方式，引导金融资源支持水利建设。可以探索PPP(公共私营合作)等新型项目融资模式，通过有能力的水利项目建设方作为贷款主体，引导更多信贷资源支持水利建设。合理开发水利各种资源，组建股份制水利企业，鼓励各类企业投资兴建灌区项目。从而减少地方政府在水利投资上的压力，变政府分年度投资为企业一次性集中投入，缓解政府财政压力，发挥资金整体效益，尽快实现水利工程整体功能。

2.2 采取群众投资，政府补助的办法

坚持政府引导，调动新型农业经营主体投资的积极性，引进企业、种粮大户、村集体、能人等民间资金参与水利建设。完善和规范“一事一议”农民筹资筹劳管理，引导受益区农民投工投劳水利工程。工程建设和维护实行民办公助，政府采取先建后补、以奖代补的方式进行资助，实现“民办、国助、民用”。同时，建立合理的水价形成机制和水费补偿机制，进一步增强水利的自我“造血”功能，实现工程的可持续发展。一是探索先建机制、后建工程的办法，可将田间工程和小型农田水利工程以承包、拍卖、租赁等多种形式转移到农户手中，或让农户以投劳折资的形式，加大对农田水利工程建设的投入力度。二是地方政府可以采取优惠政策，水价应为成本加微利收费和实行基准水价加浮动水价的政策。三是考虑到农民负担问题，如果水价无法达到成本，政府可以从财政对农业水费进行补贴，补贴主体为管理工程的新型农业经营主体。受益主体能够自主建设的小型农田水利工程，鼓励受益主体自主建设，政府在安排支农涉水项目时给予一定补助。农民自建、自管的小型农田水利工程，管护经费由工程使用权者负责筹集，政府可以给予补助。

2.3 创新金融产品和服务

改善和优化对现有金融机构的服务环境，创新水利金融产品，降低贷款门槛和政策约束，激发金融机构开展水利金融产品与服务创新的活力。

2.4 利用抵押贷款支持水利工程建设

盘活资产，采取抵押方式破解农田水利贷款难的问题。通过建立水利工程资产评估体系，出台评估办法，尝试用农田水利设施向银行抵押贷款融资，进一步拓宽水利资产的抵(质)押物范围。允许以水利资产等作为抵押担保物，探索水费收入和农业产出收益相关的权利作为担保财产的可行性。允许水利建设贷款以水利工程自身收益和其他经营性收入作为还款来源，引导县域法人金融机构将更多资金用于水利工程建设。

3 明确政策鼓励和权益保障

3.1 深化水利工程管理体制改革

(1)探索财政资金购买水利公共服务，推行大中型水利工程实行物业化、社会化管理。深化水管体制改革，完善管理方式，探索现有水利工程管理实施物业化，有条件的最终实行群管或者社会化管理。新建水利工程要先建机制,后建工程，应积极探索先通过市场方式成立基层用水者合作组织，选举产生灌区用水者代表大会，界定产权，明确权利、责任与义务，建立资产管理机构和民主决策机构，然后向社会公开选择建设单位、运营单位、维修养护单位，制定运营服务和养护方案，购买公共服务，实行物业化管理[1]。

(2)加快小型水利工程管理体制改革。根据《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，通过改革界定所有权，明晰管理权，明确使用权，搞活经验权，落实管护主体及其相关责任。对以农民直接受益的小型农田水利工程，推广“先建后补、以奖代补”的建设和管理模式。鼓励通过竞标拍卖、租赁、股份合作或委托经营等方式，推进小型水利工程设施商品化，明确水利设施产权。对引入民间投资的新建小型工程，按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则，明确工程产权，管理建设和管护责任[2]。鼓励农业专业化龙头企业、农民专业合作社、农民用水合作组织、种养殖大户等为小型水利工程建设主体和管理主体。

3.2 保障社会资本合理收益

社会资本投资建设或管理的水利工程项目，应与国有投资项目享有同等政策和待遇，并可以依法获取水费收入等经营收益。对承担公益性任务的项目，政府可根据水利工程项目具体情况对水利建设投资、维修、养护和管护经费等给予适当补助。社会资本投资建设或运营的水利工程，可依法转让、转租、继承、抵押其相关权益。对于国家征用、征收或占用的水利工程，要按照国家有关规定给予赔偿或者补偿。

3.3 进行水权制度改革

加快建立和完善水权制度，培育水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易方式。稳步开展水权初步分配、水资源使用权确权登记，逐步建立省、市、县层面的水权交易平台，建立完善归属清晰、监管有效、权责明确的水权制度。鼓励社会资本通过参与水利工程建设等方式优先获得水资源的使用权。依法取得取水权的单位或个人通过调整产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，可在取水许可有效期和取水限额内，经原审批机关批准后，依法有偿转让其节约的水资源。在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转让机制和补偿机制。

3.4 完善价格形成机制

探索主要由市场决定价格的机制，对社会资本投资参与的水利工程供水、发电等产品价格，可以实行供用水双方协商定价，即由项目投资经营主体与用户协商定价。需要由政府定价的，价格既要考虑用户承受能力等因素，又要考虑社会资本的合理回报和收益等因素。价格调整欠佳的，地方政府可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。要完善农业水价形成机制，对粮食作物和经济作物实行分类定水价，并适当提高农业用水的价格，尽量接近成本水平。要综合采取培育用水合作组织、推广节水灌溉技术、调整农业种植结构、加强末级渠系改造等措施，建立农业用水精准补贴制度和节水用水激励机制，实现提升水价但不增负担、减少用水但增加效益，充分调动农民群众参与和支持水价改革的积极性[3]。要协调推动水利工程中非农业供水价格调整，推进供用水双方协商确定供水价格，让水价更好地反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复补偿效益。

4 加强各级政府对水利投融资工作的指导

(1)对于具备条件的水利工程要进一步“包装”，精准测算，细化投融资改革内容；对不具备条件的水利工程要加快管理体制改革，建立良性运行机制。

(2)县级以上水行政主管部门要及时公布政府已批准的农田水利规划及年度项目计划，建立灌区融资项目库，及时发布项目融资计划，为民间资本投资主体提供农田水利建设管理信息。

(3)对吸引民间资本进入的项目，各级政府要发挥监督和监管职能，让市场公开、公平、公正。

(4)各地要通过多种渠道向社会做好水利投融资体制改革的宣传工作，以增强各行业对水利融资的积极性。各相关部门也要做好相应的培训工作。

[1] 王铁. 农村水利体制机制改革构想[J]. 黑龙江水利科技, 2016(4):1-4.

[2] 庞辉, 周密, 黄利. 财政支持小型农田水利建设的中外比较与分析[J]. 农业经济, 2014(3):47-49.

[3] 陈雷. 积极践行新时期治水思路奋力开创节水治水管水兴水新局面[J]. 水利建设与管理, 2015, 35(1):1-8.

Research on the reform of water conservancy investment and financing mechanism

WANG Yu1, WEI Bangji2

(1.WuJingtangReservoirAdministrationBureauofHuludao,Huludao125000,China; 2.HeilongjiangWaterConservancyEngineeringandTechnologyCenter,Harbin150040,China)

On the condition that the government's public finance investment ability is insufficient in the construction of water conservancy. The government should explore to establish the new water investment and financing mechanism to attract social capital in the construction of water conservancy, and guide the beneficiaries to participate in the construction of small water conservancy, which establish a diversified investment mechanism to speed up water reform and development.

water investment; mechanism reform; social capital

王 雨(1977-)，男，辽宁葫芦岛人，助理工程师，主要从事水库管理方面的工作。E-mail:369674296@qq.com。

F426.9

A

2096-0506(2017)01-0040-03