水电工程移民土地入股安置的SWOT分析及对策与建议

王秋儒 罗 勇 梁炳华

水电工程移民土地入股安置的SWOT分析及对策与建议

王秋儒 罗 勇 梁炳华

对水电工程移民土地入股安置的优势、劣势、机遇及风险进行了分析。采取土地入股方式安置移民对减小移民安置难度，规避次生贫困风险，加快水电开发进程，促进库区和谐稳定具有重要意义；但土地入股无法替代土地的就业功能，在经营和管理上也存在一定风险，因此，实施过程中需加强移民职业技能培训，同时有关部门还需研究制定相关政策，为安置方式的不断创新和完善提供政策依据。

水电工程 移民安置 土地入股 SWOT分析 对策研究

目前，我国水电工程移民安置主要采用“大农业安置为主”的模式，而农业安置的前提是具备可开发的后备土地资源。但是水电富集地区土地资源日趋紧缺，环境容量普遍紧张，单一的大农业安置已经无法满足实际的需要；因此，在坚持开发性移民方针的前提下，根据各地的自然条件、社会经济状况、劳动力素质和移民意愿，因地制宜地选择合理的多样化安置模式，是切实做好水电工程移民安置工作的关键，是移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的基础。这就要求我们在创新工作思路的同时，加强政策研究，制定移民多渠道安置方式的具体措施和政策，使水电开发建设成为当地群众脱贫致富和区域经济发展的重要契机。

土地入股安置是将移民被征收的土地等生产资料补偿费用作为项目建设的投资，经过协商或者评估等方式，计算其在项目投资中的股份额度，以此确定移民每年可以从项目收益中获得的份额或者数量，从而确保移民长期稳定获得丧失生产资料的补偿。

土地入股安置是我国移民安置方式的创新，与现行发展战略、能源政策和城市化政策相契合，但目前还处于探索和完善阶段。本文旨在运用SWOT方法，对土地入股安置方式的优势、劣势、机遇及所面临的风险进行分析，强化优势、改善不足，以提出科学、可行的土地入股安置方式及对策与建议。

1 概述

1.1 理论基础

传统安置模式虽然通过前期补偿、补助和后期扶持等措施安置了农村移民, 但实际上仍然是一种简单的、非市场化、欠缺公正的安置措施。农村移民在短期内虽有可能恢复原有生产、生活水平，但从长远来看其发展缺乏可持续性，与水电开发带来的巨大经济效益和社会效益形成了强烈的反差。

1.1.1 利益相关者理论

从利益相关者理论角度来看, 水电工程移民无疑是项目开发的核心利益相关者，承担了项目开发带来的贫困风险，理应分享项目带来的效益。项目业主要充分认识各个利益相关者的权利及其重要性,责任范围不应局限于自身，还应该扩大到核心利益相关者,特别是承受着贫困风险的移民[1]。对水电工程移民而言,业主不仅要关心自身的利益, 而且要承担起社会责任, 防范移民贫困风险, 共享水电开发效益。

1.1.2 可持续发展理论

从可持续发展理论来看,水电开发创造的巨额财富,最终是为了社会发展,而社会发展要满足不同人群的需求,尤其是贫困人群和弱势群体的需求。水电开发过程中,农村移民最有可能沦为弱势群体,容易诱发生存风险、发展风险、伦理风险和政治风险等。发展的最终目的是为了绝大多数人生活更好,发展水电事业应让农村移民分享水电效益[2]。

1.1.3 资源价值转移理论

从资源价值转移理论来看,在建水电站以前,由于移民生产方式比较落后，土地资源的使用价值较低，仅能满足基本生存和缓慢发展的需要，对移民而言只有效用价值，业主对移民的补偿也仅仅是对移民土地资源的效用价值进行了补偿。电站建成后，被征收土地资源的使用价值取决于电站的效用价值，即水电工程建设带来的航运、发电、防洪、生态旅游和灌溉的经济收益[1]。在水电工程建设过程中，被征收土地资源的使用价值得到了大幅度提升，产生巨大的经济和社会效益,移民应该分享这部分价值,这是农村移民行使公平权的体现[2]。

1.2 政策法规环境

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)首次提出了“对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”[3]的安置方式。国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土发[2004]238号),指出：“对有长期稳定收益的项目用地,在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织经与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。”

2013 年11 月，党的第十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益……探索农民增加财产性收入渠道”，同时规定“维护农民生产要素权益……保障农民公平分享土地增值收益。”[4]

另外,《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

上述文件为水电工程移民土地入股安置提供了政策依据。水电工程移民土地入股安置以移民集体组织为经济实体,入股项目公司。参股的经济实体则以优先股形式,不参与项目公司经营决策和经营活动,按约定回报率每年从项目公司领取分红,使其生活得以保障。

2 土地入股安置方式已有的实践

广西、贵州、云南、四川等地在多年的中小型水电工程移民安置工作中，探索出了包括长效补偿机制在内的各种安置模式，移民被征收土地入股投资型安置模式就是其中之一，并取得了明显成效。

在四川槽渔滩水电站开发建设中，为缓解工程筹资的压力、安置好水库移民，当地政府在采取多渠道、多途径安置移民并在保证农村移民基本口粮田的基础上，将剩余的农村移民土地补偿和安置补助费作为水电站工程建设的股份投资于工程建设，工程发挥效益后，每年农村移民按人取得股息和红利。移民成为股东，从工程的经济效益中分享股权利益，解决了安置区因人均生产用地少而导致移民生活水平下降的问题，由于移民提前完成搬迁，水电站也提前发挥了效益。移民安置后生活水平有了较大的改善和提高[5]。

福建东固水电站建设征地生产安置人口546人，限于库区可开发后备土地资源缺乏，就地后靠安置的移民难以解决生产和生活问题。为尽可能减少移民搬迁带来的压力，保证库区移民的基本生活，工程采取了“依土安置”与“集资入股”相结合的移民安置方式。经县政府和县电力公司协商，同意库区各村将属于集体部分的土地补偿费和安置补助费以及其它补偿费，以行政村为单位全部入股投入电站工程建设。入股后年回报率按股本金的百分比计提并予以保底，如果实际利润超过保底值，以实际利润分红[5]。移民搬迁后利用安置区土地资源解决生产生活问题，既保障了移民基本生活问题，又可利用所得分红发展其他产业，总收入得到稳步提高，实现了可持续发展的目标。

3 土地入股安置方式的SWOT分析

3.1 优势分析

3.1.1 减少移民安置任务

由于地形条件等因素，水电富集地区后备土地资源往往非常有限，人地矛盾突出，在现有土地政策下，调剂土地难度大。采取土地入股安置方式，淹地不淹房人口不再扩迁，这将极大缓解环境容量不足问题。此外，由于这部分移民不需搬迁，其建设征地范围外的各项实物也无需补偿。由此可见，土地入股移民安置方式，既缓解了移民安置压力，又降低了项目投资。

土地入股安置使大多数移民不再受土地的束缚，实现了从“以土为本”向“以人为本”的转变。具体表现为：扩迁移民不再搬迁，减小移民安置及相应的基础设施建设规模；直迁移民在安置去向上选择更多、更自由。既可以后靠，充分利用线上剩余资源，也可以到城集镇安置，享受更好地公共服务；有效保护了库区和移民安置区的生态环境和社会生产体系，特别是少数民族地区的民族文化传承得到维系。

3.1.2 规避次生贫困风险

在非自愿移民中，普遍存在次生贫困现象，即移民搬迁前的生产生活水平较好，搬迁使其生产生活条件恶化而陷入贫困状态。从项目成本效益分配过程来看，入股安置能在一定程度上规避、缓解或消除次生贫困风险。

以土安置模式，搬迁前后难以获得同等数量和质量的耕地。而土地入股安置，移民参与电站效益的分享，收益大于以土安置。土地入股安置将移民从土地的束缚中解放出来，进而可以在“旱涝保收”的前提下从事非农产业生产。与有土地的农民相比，移民不仅节省了农忙时间往返的费用，而且在城市二级劳动力市场上更具竞争力。此外，具有一定文化素质和职业技能的移民，还可以从事二、三产业，为促进移居地的城市化进程作出贡献。

3.1.3 缓解业主资金压力、加快水电开发进程

随着国家严格的耕地保护政策的实行，征地移民补偿投资在工程总投资中所占的比重越来越大。土地入股安置将全部或部分移民土地补偿安置费用以入股方式参与水电项目开发建设，待工程产生效益时逐年分红，入股部分移民安置补偿费用可以转而直接投入工程建设，缓解项目业主资金筹措压力[4]。同时，土地入股安置方式移民满意度较高，在一定程度上提高了移民的积极性，阻碍项目建设的群体性事件概率大幅度下降，对于加快工程建设具有促进作用。

3.1.4 有利于库区的和谐稳定

随着我国早期开发的水电工程移民遗留问题不断显现，移民安置已成为现阶段制约水电开发的重要因素。土地入股安置方式可为移民提供长期、稳定、较高的回报，使其生活生产无后顾之忧，完成了移民从非自愿到自愿、开发性到参与性的转变[1]，保证了移民的各项权利，有利于维护当地的社会稳定和民族团结。

3.2 劣势分析

土地入股安置与依土安置相比最大的区别在于土地功能的变化。土地有就业功能、保障功能和传承功能等。在制度变迁的过程中，制度的显性和潜性负功能将影响制度功能的发挥，产生非预期后果。

3.2.1 土地就业功能丧失

实施土地入股安置方式后，水库移民的身份发生了变化，他们由农民转为市民。移民被迫改变了生产生活方式。土地入股安置模式可以替代土地的保障功能，但不能替代土地的就业功能。一旦移民自身的技能水平不能适应劳动力市场的要求，或出现仅靠入股安置资金来维持生活的情况时，必然会影响到社会稳定。

3.2.2 土地保障功能降低

移民对资金的管理也直接影响其保障功能。在以往的农业安置模式下，移民生产的粮食大多是用于保障家庭生活。实施入股安置后，移民对获得的补偿资金具有自由支配和使用权，而部分移民往往存在非理性消费或赌博等非法行为，将补偿资金挥霍一空后可能给社会稳定造成不利影响。

3.2.3 适用性受限

对于以发电等经济效益为主的经营性水电工程，实行土地入股安置是可行的，其分享效益有一定的保障。但是，对于以防洪等社会效益为主的公益性水利枢纽工程，由于其发电等直接经济效益很少，甚至没有，移民将无法分享工程效益。

另外大型水电站移民人数多，涉及范围广，资金支出规模大，相关方比较多，协调层次高、难度大，因此，推行的难度也很大[5]。

3.3 机遇分析

3.3.1 发展的契合性

在我国水电移民实践中，一直强调将工程建设转变成带动地方发展的机遇。第一，以发展为目的的水电工程项目建设在反贫困方面具有重要作用，土地入股安置改变了单纯的补偿思路，移民将享受水电工程开发所带来的成果；第二，在全球气候变暖及资源匮乏的情况下，水电作为可再生的清洁能源日益受到重视；第三，移民从事非农业生产，有利于促进产业结构调整和城市化进程，与社会经济发展趋势具有统一性。由此可见，土地入股安置与我国发展规划、扶贫政策、能源政策、民族政策和城市化战略相契合。

3.3.2 现实要求

在传统的移民补偿与安置政策下，城市化和工业化进程中的征地工作履步维艰。被征地农民因补偿或安置不满意而导致的群体性事件时有发生。为此，必须采取多种途径妥善安置被征地农民，探索适应社会主义市场体制的新型征地制度。土地入股安置是我国在移民实践中探索出来的新途径，是与市场经济体制相吻合的新型征地安置方式，有利于维护移民权益，彰显政府责任。

2016年9月，国务院办公厅印发了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》(国办发[2016]73号)，方案中指出“创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制”，明确提出了土地入股安置，选择试点项目，享受试点政策，给土地入股安置的推行提供了助力。

3.4 风险分析

3.4.1 政策法规风险

现行的国家级移民政策《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)并没有相应的条款规定。水电工程建设征地涉及到农用地转建设用地问题，而土地流转要求不能改变土地用途，所有这些都需要法律提供支持。

3.4.2 经营与管理风险

事实上，业主的经营面临多重风险，对土地入股安置收益的逐年支付可能造成的影响不能不加以警惕。经营风险来自于几个方面，一是自然环境因素造成企业经营困难，如水电工程主要收益靠发电，但丰水和枯水年份来水量相差很大，项目的收益可靠性程度降低；二是管理和经营不善，不能实现预期收益水平；三是国家电力管理体制和电力市场改革与发展可能给企业带来的冲击，如市场环境恶化、股权结构变更、企业经营管理层更迭等[6]；四是国家宏观经济形势，如一旦企业融资条件发生变化，成本上升，原来的收益分配可能就会受到影响。

3.4.3 项目平衡冲突风险

所谓项目平衡冲突风险， 是指实行入股安置的项目与其他非长期补偿模式项目之间因为补偿周期覆盖面、补偿标准高低等不同而产生的不和谐因素， 造成项目所在区域社会冲突，最终反过来影响入股安置实施的可靠性[6]。

4 对策与建议

由于入股安置还存在一系列风险，目前大规模推广的条件尚不成熟。但从长远来看，土地入股安置是一种发展趋势；因此，在目前国家土地政策不变情况下，对土地入股安置可以进行小范围尝试，并在尝试阶段应尽量减少和避免各种风险。

4.1 调整土地方面的相关立法，保障农民的土地收益权

建议对《土地管理法》等法律法规进行修改和完善，对农民土地权益特别是处置权、收益权等予以明确规定。有关部门应在补充完善现有的征地移民法律法规的基础上，研究制定相关的土地使用权入股的政策，对农民自愿联合将土地承包经营权入股的安置方式依法予以支持，推动这种新型的移民生产安置机制的不断创新和完善。

4.2 完善风险保障机制

加快实施农业保险制度建设，逐步引导和帮助建立风险保障制度，保护移民的利益，保证入股的安全和收益，并尽量使股份合作组织成为农民争取更大话语权、赢得更多谈判筹码、争取更大收益的谈判平台和经营平台。要建立良性运作机制，保障股份合作组织规范运作，实行科学管理，保证较高的经营收益，增强股份合作组织的吸引力、凝聚力和生命力。此外还必须拓展就业渠道，加大对入股农民的就业培训，保障农户入股后剩余劳动力转移，确保农村的社会稳定。

5 结 语

土地入股安置移民有理论和政策依据，有实践检验，国家和地方政府的关注程度在提高，这为在大型水电站推行入股安置移民创造了有利条件。移民问题关系到国家能源战略，关系到低碳经济发展，关系到地方的长治久安；因此，相关各方应从战略高度，统一认识，加大协调力度和创新力度，争取取得突破，然后全国推广，将可为中国水电资源开发、国家能源战略的实现和低碳经济发展作出巨大贡献。

[1] 孔令强,施国庆.水电工程农村移民入股安置模式初探[J].长江流域资源与环境,2008，17(2):185-189.

[2] 李勋华.水电工程农村移民土地使用权入股安置研究[J].人民黄河,2011, 33 (4):121-126.

[3] 彭伟杰.水库移民“入股分红”安置方式的构想[J].广西水利水电,2006(1):74-77.

[4] 邓益，汪奎，黄建，敬松.大型水电工程农村移民入股安置方式初探[J].水力发电,2015,41 (4):1-4.

[5] 张星燎.水电开发股权投资型移民的理论、政策与实践[J].中国电力教育，2010(S1):262-264.

[6] 钟水映,刘驰.移民安置中入股分红模式若干问题的探讨[J].中国水能及电气化,2011(7):8-11.

TV697.19

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1007-6980(2017)02-0036-04

2017-03-22)

王秋儒 男 工程师 中水北方勘测设计研究有限责任公司 天津 300222

罗 勇 男 工程师 中水北方勘测设计研究有限责任公司 天津 300222

梁炳华 男 高级工程师 新疆额尔齐斯河流域开发工程建设管理局 新疆乌鲁木齐 830000