浙江省水利规划体系建设研究

张晓鹏，沈燕红，陈昌军

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002）

浙江省水利规划体系建设研究

张晓鹏，沈燕红，陈昌军

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002）

浙江省目前已形成包括七大流域、杭嘉湖等主要江河流域综合规划、区域综合规划以及流域防洪、水资源等专业性规划的一个体系。但尚存在规划工作开展不平衡、规划编制深度不协调、规划覆盖范围不全面以及规划管理程序不规范等问题，应坚持“系统治理”与“综合整治”的指导方针，进一步理顺现有水利之间的层级关系，构建更为科学合理的浙江省水利规划体系，促进浙江水利的可持续发展。

浙江省；流域；水利规划；水资源开发

2011年，中央一号文件作出了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，强调必须大力加强水利建设，国家高度重视水利改革发展，提出力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系与有利于水利科学发展的制度体系等“四大体系”。

浙江省也出台了《关于加快水利改革发展的实施意见》，按照水利部的要求积极推进水利改革发展的战略规划体系建设工作，充分认识治水兴水工作的长期性、复杂性和艰巨性，立足当前、着眼长远，加强顶层设计，搞好统筹规划，科学确定浙江省水利改革发展长远目标，有计划、有步骤、分阶段、分层次推进浙江省水利“四大体系”建设。

1 浙江省水利规划体系框架构成

1.1 浙江省水利规划体系现状

浙江省已编制了流域区域的各类水利规划上百项，其中包括七大流域、杭嘉湖等主要江河流域综合规划、区域综合规划以及流域防洪、水资源等专业性规划。以上水利规划特别是七大流域综合规划的完成，为浙江省水利工程决策提供了建设依据，并推进了一批骨干项目建设，为浙江省防洪安全、供水安全等发挥了重要的保障作用［1］。

在《浙江省水利规划管理暂行办法》中，提出了该办法适用于流域水利综合规划、区域水利综合规划以及流域区域治理中涉及的专业和专项规划，但并没有对规划体系框架给出明确构架。

1.2 水利规划体系框架

浙江省自北向南有苕溪、运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江和鳌江等主要水系，以及众多的独流入海和流入邻省的小河流［2］。在浙北和滨海地区，有一片由河湖和浅海沉积形成的平原，区域内河湖相连，水网密布，形成了许多独特的河网水系，还有舟山群岛区、独流入海小河流和省界河流等。从全省角度来看，浙江省包括钱塘江、瓯江等七大流域，杭嘉湖、温黄、温瑞、萧绍宁等几大区域，水利规划体系框架应充分体现浙江省流域、 区域特点［3］。

1.2.1 综合规划

综合规划包括流域综合规划和区域综合规划［4］。

1.2.1.1 流域综合规划

（1）七大流域综合规划

浙江省七大流域综合规划已于21世纪初编制完成，其中钱塘江、瓯江、杭嘉湖等较大流域、区域均开展了综合规划修编工作，目前仍有部分流域尚未开展综合规划修编工作，需尽快启动修编工作。今后七大流域综合规划应视经济社会发展情况适时开展下一轮修编工作，一般10年左右修编一次。

（2）重要支流及跨市河流流域综合规划

浙江省七大流域中较大流域的部分支流集雨面积较大，例如钱塘江支流曹娥江集雨面积6080km2，瓯江支流楠溪江集雨面积为 2436km2，这些支流也涉及到重要工程，但在较大流域的综合规划一般重点研究干流问题，难以就支流工程详细论证，需要单独编制相应重要支流流域综合规划，此处考虑将流域面积在500km2以上的一级支流及流域面积在1000km2以上的二级支流列为重要支流。除以上重要支流外，仍有部分涉及敏感问题的跨地市河流，需要协调的内容较为复杂，这类河流需要省级层面立项单独编制综合规划，对整个流域进行防洪、供水、发电等综合规划，重点协调跨地市之间水资源开发中的矛盾，指导流域综合治理和水资源综合开发利用。

（3）其它独流入海河流流域综合规划

浙江省其它独流入海小河流全部位于东部沿海地区，分布于象山港、三门湾、台州湾及乐清湾四个区域，该区域内经济发达，为适应区内经济社会发展需求，部分河流宜编制流域综合规划。该类河流计8条，其中流域面积在200km2以上的河流5条、跨市河流（清溪）1条，宜编制流域综合规划。

（4）省界河流流域综合规划

浙江省省界河流包括与浙皖、浙赣、浙闽交界河流。其中浙皖界河为流入浙江省的河流，不需考虑编制规划，浙赣、浙闽界河为出省小河流，需视情况编制综合规划。浙赣界河仅有苏庄溪；浙闽界河包括竹口溪、松源溪、安溪、寿泰溪、仕阳溪等，其中寿泰溪、仕阳溪属交溪流域支流，需要适时开展流域综合规划编制工作。

1.2.1.2 区域综合规划

（1）平原区水利综合规划

浙江省浙北和滨海地区，有河湖和浅海沉积形成的平原，主要有杭嘉湖、温黄、温瑞、萧绍宁等几大平原，这些河网地区汇水面积虽然分属各大流域中，但其中河流众多、水系复杂、水量交换频繁，应专门编制区域综合规划。

2008年，台州市水利局组织编制完成《浙江省温黄平原水利规划（2005～2025年）》。2011年，浙江省水利厅组织编制完成《杭嘉湖地区水利综合规划》。

目前浙江省还有温瑞平原尚未编制水利综合规划；萧绍宁平原在20世纪70年代有过水利规划，但主要为浙东引水工程服务，尚无系统规划，也没正式审批；已编制温黄平原水利规划正在开展修编工作，杭嘉湖地区水利综合规划也应按需要适时修编，一般在10年修编一次。

（2）大型灌区水利综合规划

浙江省有上浦闸、碗窑水库、桥墩水库、乌溪江引水、铜山源水库、温瑞、牛头山、长潭水库等八个大型灌区，规划灌溉面积达2533.33km2，灌排条件较好，粮食总产量约占全省的15%，涉及人口750万人。这些大型灌区大部分分布于浙江省沿海经济开放地区及重要的经济中心，对外交通方便，城市化进程较快，工商业发展迅速，乡镇企业及私营企业发达，宜根据灌区经济发展需要编制水利综合规划。

（3）特定经济区水利综合规划

舟山群岛地处东南沿海，该区域与浙江省其它水系没有联系，需单独编制该区域综合规划。2011年6月，国务院正式批准设立舟山群岛新区，成为首个以海洋经济为主题的国家级新区。为积极适应发展形势的新变化，妥善应对发展阶段的新挑战，编制舟山群岛区水利综合规划，对支撑舟山群岛新区经济社会可持续发展具有重要意义。舟山群岛区水利综合规划应尽快启动。

（4）县级行政区水利综合规划

目前浙江省各县级行政区基本编制完成了城市防洪规划、水资源综合规划等专业性规划，对于指导各地水利工程建设发挥了重要的作用［5］。近年来，各县（市、区）国民经济情况发生了巨大变化，经济总量逐年攀升，为适应区域经济发展及水利新形势，全面掌握水利现状、查找问题、分析发展形势、对水利事业进行全面、系统的规划，服务于区域经济的发展需要，有必要在各项流域规划、专业规划的基础上，从区域角度统一、系统地开展各县级行政区水利综合规划。

1.2.2 专业规划

根据浙江省经济社会发展需要，一般编制的专业规划主要涉及防洪（广义）、水资源、水能、河口、水土保持、滩涂围垦、水利信息化及水利管理等规划。

1.2.2.1 防洪规划（广义）

流域或区域防洪规划（广义）是指为防治本流域或区域洪涝灾害而制定的总体部署，是江河治理和工程建设及管理的基本依据。防洪规划（广义）主要包括防洪、防潮、治涝等专业规划。近期，已编制完成《浙江省防洪水规划》和正在编制《浙江省治涝规划》。

（1）防洪规划

浙江省需要编制防洪规划主要包括为七大流域及其重要支流等流域防洪规划，各地市级行政区、县级行政区等区域防洪规划。七大流域的防洪规划已于本世纪初编制完成，重要支流流域防洪规划仅编制过浦阳江流域防洪规划和曹娥江流域防洪规划，各地、县级行政区防洪规划于20世纪90年代全面铺开。近期钱塘江、瓯江、浦阳江流域正在开展修编工作，其他应根据经济发展需要，适时安排防洪规划修编工作，尚未编制防洪规划的流域、区域可根据经济发展需要视情况安排编制［6］。

（2）防潮规划

目前，浙江省“千里标准海堤”已建成，在保障全省防洪防台安全等方面发挥了重要的作用，开展全省范围的防潮规划意义不大，部分地市级、县级行政区可根据需要自行安排编制。

（3）治涝规划

需编制治涝规划主要为浙江省各大平原区，目前仅编制了杭嘉湖地区防洪排涝规划且已满10年，需要安排修编工作，其它尚未编制防洪排涝规划的平原区域应视情况启动规划编制工作。

1.2.2.2 水资源规划

（1）水资源综合规划

2008年，为使水资源综合规划全面贯彻国家新时期的治水方针，保障经济社会可持续发展，针对浙江省实际情况和特点，浙江省开展了水资源综合规划的编制工作，于2009年编制完成《浙江省水资源综合规划》。

随着浙江省经济社会快速发展，浙江省各大流域、区域的水资源供需矛盾和水环境质量问题日益突出，水资源保护和开发利用与经济可持续发展的要求尚有差距，编制水资源保护和开发利用规划显得日益紧迫，该项规划应尽早在全省各大流域、区域中全面启动。

（2）供水规划

为解决农村饮用水安全问题，浙江省于2006年完成了《浙江省农村饮用水工程总体规划》。另外，针对海岛区存在地形地貌特殊、降水少、蒸发多、径流形成少等问题，浙江省还完成了《浙江省海岛供水规划》。2009年完成《浙江省城乡饮用水安全保障规划》。

2011年，水利部召开全国水中长期供求规划编制工作启动视频会，在全国范围内启动和部署水中长期供求规划编制工作。目前浙江省也开展了浙江省水中长期供求规划编制工作，以保障浙江省供水安全为目标，科学制定水中长期供求方案和保障措施，提高水资源配置和供水保障能力，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。

（3）灌溉、节水规划

浙江省编制的灌溉、节水两个专业规划往往都是结合一起编制的，如2000年和2003年分别编制完成了《浙江省大型灌区续建配套节水改造规划》、《浙江省千万亩十亿方节水工程规划》。2013年编制完成《浙江省灌溉发展总体规划》。

另外，浙江省各大型灌区可视需要编制灌溉、节水规划，特定经济区、各地市级及县级行政区可视需要自行编制节水规划。

（4）水资源保护规划

随着浙江省经济、社会的快速发展，全省水资源的供需矛盾和水环境质量问题日益突出。浙江省于2005年编制完成《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》，明确了全省水资源保护与配置格局，为协调水资源供需矛盾、加强水资源管理以及水源工程和引调水工程建设、合理进行地区产业布局服务等提供了有效指导。之后，浙江省先后编制了《浙江省城市饮用水水源地安全保障规划》和《浙江省地下水利用与保护规划》。浙江省应以目前已启动的全国水资源保护规划为契机，加强水资源保护规划的研究工作，适时编制《浙江省城市供水水库水源保护规划》。

1.2.2.3 水能规划

水能规划是开发利用水能资源的专业规划，是水利规划的组成部分。浙江省七大流域在综合规划中均包含水能资源开发内容，七大流域中许多重要支流如常山港、江山港等均编制过梯级开发规划。全省各大流域及其重要支流的水能资源利用格局已基本形成，将来水能建设任务较轻。

1.2.2.4 河口治理规划

河口治理规划是根据河口演变规律和兴利除害要求，为治理、改造河口所进行的水利规划。河口治理规划应在研究河口现状、水沙运动、河口演变规律、河势走向等基础上，根据河口特性和防洪、排涝、防潮、防盐、引水及沿岸城市发展等方面要求，提出控制、调整河势与稳定河槽的主要措施等。

1.2.2.5 水土保持规划

水土保持规划是预防和治理水土流失，保护改良和合理利用水土资源的专业规划［7］。最新一轮的《浙江省水土保持规划》于2015年批复。

1.2.2.6 滩涂围垦规划

浙江省是海洋大省，滩涂资源非常丰富，科学合理地开发、利用和保护这一重要资源，对于缓解浙江省用地矛盾、促进经济社会可持续发展具有深远意义。浙江省于2001年编制完成《浙江省滩涂围垦总体规划报告》，为浙江省建设经济强省发挥了重要作用。鉴于浙江省经济建设强劲的步伐加快，许多围垦项目提前完成，2006年浙江省又完成《浙江省滩涂围垦总体规划（2005～2020年）》，2016年完成了《浙江省滩涂围垦十三五规划》。

1.2.2.7 信息化管理规划

水利信息化管理规划是围绕防汛减灾、水资源开发利用和管理以及国民经济和社会发展对水利工作的需求，对全省水文信息采集系统、水利工程基础数据库、重要水利图像监控及防汛、水资源保护与调度、水域管理决策支持服务系统等进行的科学规划。该项规划目前尚处于起步阶段，浙江省宜在钱塘江、瓯江等较大流域先行启动。

1.2.3 专项规划

专项规划是指在综合规划、专业规划等研究基础上，对特定项目和遗留问题作专项研究论证，是综合规划、专业规划的延伸和补充。浙江省专项规划主要为重大项目专题规划、研究专题和控制性规划等。

以经济社会转型发展的需求为导向，组织编制了一批发展类规划。2014年，浙江省发改委、浙江省水利厅分别于2014、2016年印发了《浙江省重大水利项目建设规划（2013～2017年）》和《浙江省水利发展“十三五”规划》。

2 规划体系建设存在的问题

在梳理浙江省已完成水利规划的基本情况下，浙江省水利规划体系主要存在规划工作开展不平衡、规划编制深度不协调、规划覆盖范围不全面以及规划管理程序不规范等问题［8］，为形成各类规划定位清晰、功能互补、协调衔接的水利规划体系，满足经济社会可持续发展需求，规划体系框架构建原则包括遵循法定原则、体现浙江特色、反映时代要求、履行管理功能等方面。

2.1 规划工作开展不平衡

综合规划完成较好，浙江省钱塘江、瓯江等较大流域均完成了综合规划编制；专业规划层次中，仅有防洪规划在七大流域中全面开展，目前多数已编制近10年，只有钱塘江、瓯江、浦阳江修编工作正在开展，而其它专业规划在七大流域均没有编制，仅有个别重要支流编制过流域水资源利用规划；而涉及规划工程用地范围的可操作性规划（如岸线控制性规划等）在七大流域中仅有个别河段完成，基本属于空白。专业规划及可操作性的规划工作开展相对滞后，给水利规划的顺利实施带来了难度。

2.2 规划编制深度不协调

流域综合规划是统筹研究流域范围内开发、利用、保护水资源和防治水害的总体部署，重点研究干流控制性枢纽、重要综合利用工程以及跨流域调水等影响全局的战略措施布局，但在规划编制中往往应地方要求增加了许多本该在较低层面专业规划中论证的小型水利工程，导致综合规划部分项目深度过细。而在许多地方专业规划编制中，往往直接采用综合规划成果，不再作进一步深入论证，专业规划深度难以满足要求。规划编制深度出现了“该粗不粗、该细不细”现象。

2.3 规划覆盖范围不全面

从范围上看，浙江省全境包括八大水系、独流入海小河流、省界河流和舟山群岛区，但独流入海小河流、八大水系部分支流、省界河流和舟山群岛区等尚未系统开展规划，而专业规划和划定规划用地范围的可操作性规划覆盖范围较综合规划更小，规划之间仍有空白需要填补。

2.4 规划管理程序不规范

根据中华人民共和国水利部令，《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》于2007年开始施行，水工程建设规划同意书的内容，包括对水工程建设是否符合流域综合规划和防洪规划审查并签署的意见。由于缺少统领全局的规划体系，浙江省许多水工程的规划依据难以明确，给规划同意书制度的全面实施带来了难度，应通过构建综合规划和专业规划两类规划为基本框架，为水工程项目提供依据。

3 推进浙江省水利规划体系建设的思考

3.1 加快形成空间均衡的水利规划体系

按照习近平总书记关于“空间均衡、系统治理”的治水新思路，统筹流域和区域，协调综合、专业和专项等多层次规划，突出规划的多规融合与规划方案的协调性，最终形成各类规划定位清晰、功能互补、协调衔接的水利规划体系。用以规范和指导全省各层次的水利规划的立项、编制、审批、执行以及修编等各项工作。

3.2 全面推进规划编制完善规划体系

根据浙江省水利规划体系建设要求，随着全省七大江河流域综合规划修编工作的扫尾，今后争取通过3～5年的努力，基本实现浙江省重要中小河流综合治理规划的全覆盖。浙江将在“十三五”期间全力推进以流域（区域）为单元的中小流域综合治理工作。目前，省水利厅已全面部署全省各地组织编制中小流域综合治理规划，进一步提升全省中小流域综合治理水平，巩固浙江省“五水共治”长效成果。另外，近期将启动全省主要江河流域防洪规划的修编工作。逐步完善水利规划体系的建设，力争在“十三五”末（2020年）初步构建基本完善的全省水利规划体系。

3.3 全力提升规划的社会管理功能

为更好地推进浙江省水工程建设的监督管理，保障浙江省水工程建设符合流域、区域综合规划和防洪规划的要求，一应组织开展全省三级（省、市、县）水利规划同意书审签河流名录的编制工作，提出三级审签河流名录；二应以浙江省水利规划体系构架以为基础，组织开展规划之间协调工作，强化规划审批，为规划同意书制度建立打下基础；三应尽快开展浙江省水工程建设规划同意书制度管理办法实施细则的编制工作；四要针对水利规划管理中存在的问题，尽早开展《浙江省水利规划管理暂行办法》的修订工作。

4 结语

针对以上主要问题，在现有水利规划体系建设工作基础上，需要创新工作思路，进一步推进水利规划体系建设，更好地适应当前科学治水工作与行政审批制度改革的需要。按照习近平总书记关于“空间均衡、系统治理”的治水新思路以及李克强总理提出的“国土江河综合整治”的新要求，今后将把“系统治理”与“综合整治”作为浙江省江河流域治理工作的指导方针。结合浙江省水利规划的实际情况，通过理顺现有水利之间的层级关系，构建浙江省水利规划体系，明确浙江省主体水利规划的组成及各类规划间的关系，可为今后浙江省水利规划工作的开展提供参考。

［1］方振强.浅析地方水利发展“十三五”规划编制思路［J］.浙江水利科技，2015（03）：97-98.

［2］浙江省水利厅.浙江省河流简明手册［M］.西安：西安地图出版社，1999.

［3］浙江省水利志编纂委员会.浙江省水利志［M］.北京：中华书局出版社，1998.

［4］罗承平，朱士康.珠江水利规划体系初探［J］.人民珠江，2005（04）： 11-14.

［5］王灵敏，徐晨，卢晓燕.宁波新一轮城市总体规划对排涝的影响分析［J］.浙江水利水电学院学报，2016，28（02）：68-72.

［6］林佳.乐清市大荆溪流域防洪规划编制的探讨［J］.浙江水利水电专科学校学报，2013，25（02）：33-36.

［7］王治国，王莹，张超，等.全国水土保持规划任务与总体布局［J］.中国水土保持，2015（12）：17-20.

［8］方子杰，章哲恺，王挺.浙江省水利规划体系建设探索与思考［J］.水利发展研究，2015，15（08）：66-70.

TV212.2

A

1672-2469（2017）10-0023-05

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.008

2017-7-12

张晓鹏（1985年-），男，工程师。