跨域生态治理府际协同的问题与对策<br/>——基于珠江-西江流域生态治理的分析

跨域生态治理府际协同的问题与对策
——基于珠江-西江流域生态治理的分析

2017-04-07肖祥

水利规划与设计 2017年10期

关键词：西江流域跨域珠江

肖祥

（桂林理工大学马克思主义学院，广西桂林 541004）

跨域生态治理府际协同的问题与对策
——基于珠江-西江流域生态治理的分析

肖祥

（桂林理工大学马克思主义学院，广西桂林 541004）

跨域生态治理已然成为区域经济发展的重要问题。实现跨域生态治理，必须要建立中央与地方政府之间、地方政府之间、各部门之间的有效协同。“中央与地方政府+地方政府之间+政府各部门”的府际协同，是破解跨域生态治理的利益困境、增进“共容性利益”的关键。

珠江-西江流域；跨域生态治理；府际协同

作为“一带一路”的中国经济圈前沿核心区域，珠江-西江经济带地域广阔（涵盖桂粤11市和滇黔相关地区），跨域生态治理面临多元利益主体因自利导致的“公共地悲剧”和因权利排他或责任推诿造成的“反公共地悲剧”等诸多利益困境。府际协同治理是破解“利益症结”，构建区域生态安全格局的重要手段。

1 生态协同治理的相关研究分析

生态协同治理一直受到国外学界关注。20世纪70年代环境事务管理受到欧美国家重视，如Oates（1998）主张环境保护分权和联合行动，Saveyn和Proost（2006）认为中央政府一刀切方法会造成福利损失。自80年代，基于新公共治理理论的生态治理理论强调追求公共利益最大化的“公共善治”、多元共治、协同治理，认为治理是主体间竞争与协作（J.N.Rosenau，1995），需要各行为体合作互动（R.Rhodes，1999）。90年代中后期，欧美国家“协同政府”（Joint-up Government）改革实践影响了生态治理理论的发展：一是西方环境政治学理论十分强调政府在生态治理方面的责任。David Pierce（1996）从政府经济学角度认为生态问题是市场或政府失灵造成的，Coleman（2006）从政治学角度强调政府生态责任。二是基于对新公共治理实践的反思，生态治理对策兴起了“整体性治理”理论（Perri 6，1997），强调建构共同管理机制（Oran R.Young，1997）和多种行为者互动（Gerry Stoker， 1999）。

随着生态利益矛盾冲突加剧和治理复杂性凸显，生态治理研究逐渐受到我国学界关注并呈现两个特征：一是协同治理转向，认为生态治理是一个复杂性管理问题（张连国，2013），必须多元协同治理（陶国根；黄静，2014），加强主体建设（宋俊杰，2014），政府和市场相结合（张劲松，2013）等；二是区域研究转向，强调区域生态治理的府际合作（金太军，2011）、制度基础（余敏江，2013）等。协同治理转向反映了对策科学化发展趋势；区域生态治理进展则反映了区域生态安全的迫切需求。

国内外理论研究成果表明，政府及其部门在协同治理和生态治理中起着主导作用。因此，增进“共容性利益” （encompassing interests）［1］，实现跨域生态治理的关键是政府及相关部门之间的有效合作。

2 中央与地方政府协同：明晰生态治理的政府事权划分

事权划分是落实生态责任、加强政府间纵向协同、激发跨域生态治理积极性的关键。

2.1 中央与地方政府协同存在的问题

一是生态治理责任落实不到位。长期的集权式、等级制的治理模式造成“官本位”、“体制锁定”等沉疴严重，束缚公共治理的参与积极性；“命令-控制”、“互动 -妥协”、“政治动员”方式［2］阻碍生态治理责任的逐级落实。尤其在地方经济利益的驱动下，地方政府会阳奉阴违、甚至敷衍违背中央政府的生态治理号召，容易造成中央政府“管制失灵”，导致生态治理责任无法落实。

二是责任和权利不对称。我国的行政体制决定了政府在生态治理的主导作用。但是独特的行政治理结构是属地化管理为基础的“行政逐级发包制”［3］，行政和经济管理的具体事务按照“发包”的形式从上到下逐级分派。这种管理容易追究事后责任，但也易造成逐级往下推卸责任，使得生态治理的责任和权利的严重不对等，阻碍了中央与地方政府生态治理的纵向协同。

2.2 中央与地方政府的事权划分

跨域生态治理首先要实现中央与地方政府纵向协同，关键是要进行生态治理的事权划分，实现权责对等、激发跨域生态治理的积极性。

首先要健全中央政府对地方生态治理的制度保障和政策引导。一方面，制度是生态治理的可靠保障。加快制定和出台具有一定标准化且可操作性的国家生态补偿制度，借鉴试点改革的成功经验，并针对珠江-西江经济带新战略的地域特点推进跨域生态补偿制度建设，才能有效解决跨域生态治理问题。另一方面，政策是生态治理的有效引导。政策从宏观上起到管理和调控作用。以国家生态政策为依据和指导，制定珠江-西江流域生态治理具体政策，有待进一步完善。

其次，中央政府要赋予地方政府“部分优先权”［4］，即中央政府将一部分生态治理权力转移到下一级政府。在这方面，美国联邦政府通过分权来实现中央政府与地方政府在污染治理中的事权划分实践值得借鉴。联邦政府根据《清洁空气法》将一定的大气污染治理权力下放给州政府，允许州政府根据实际情况灵活制定和执行本地区的大气污染防治规划；但是联邦政府保留监督管理权和政策资金控制权，以确保地方规划必须符合联邦政府制定的最低标准和目标，并通过资金补助来控制管理州政府污染防治效果。珠江-西江经济带作为国家新的区域发展战略，中央政府应该给予跨域四省地方政府“部分优先权”，根据流域地理位置、功能区位重要性、工业产业发展特点，赋予地方政府相应生态领导、决策、监管权力，如水功能区监督管理权、河流水污染分段补偿权、大气污染区域监管权、流域重金属污染监控和防治权等，切实担负流域整体生态发展规划、生态行为监督和管理协调。

其三，中央政府对地方生态治理的实质性支持与投入。美国经济学者 Wallace E.Oates指出：具有跨域溢出效应的环境污染需要中央政府和地方政府共同治理，并需要适当的补偿机制来弥补某些地区为了减少跨界污染而带来的损失。中央政府针对不同区域制定不同的环境税或给予不同的补贴，不同地区之间通过合作达成共同目标［5］。对于生态形势严峻、区位优势重要的珠江-西江经济带，中央政府除了提供制度和政策支持，更重要的还要为跨域生态治理提供资金支持，建设好生态安全屏障，实现“共建生态走廊”、保障区域生态安全格局的战略目标。

3 地方政府之间协同：化解生态治理合作困境的主要力量

地方政府之间的横向协同是实现珠江-西江流域跨域生态治理的根本问题。生态治理涉及省际、市际的不同政府部门，地方政府之间的有效合作是走出跨域生态治理“囚徒困境”，避免地方政府“画地为牢”、“各自为政”的必然途径。

3.1 地方政府之间协同存在的问题

一是生态合作理念和意识不强。John Forbes Nash提出的“纳什均衡”理论认为：所有参与人组成一个效果最大化的策略组合，任何参与人单独改变策略都不会得到好处，这表明了协作的重要性。只可惜，某些地方政府只盯住经济利益、眼前利益，忽视生态利益的重要性和长期性，缺乏生态合作理念，导致发展中的“GDP崇拜”和生态治理的“反公共地悲剧”。

二是缺乏健全的跨域生态合作专门机构。现代公共治理实质上是一种共同约束、共同管理的“契约之治”。生态合作专门机构就是“契约”各方让渡权力以建立的行使跨域生态治理权力的特殊组织，关系着跨域生态治理的效果。但目前如何建立一个制度健全、权力充分、执行有力的跨域生态合作专门机构，尚缺乏成功模式和实践经验，需要因地制宜，不断探索。

三是缺乏生态利益协调机制。地方政府之间协同的过程其实就是一个生态利益协调的过程。由于缺乏利益补偿机制，在现行的环境属地化管理体制下，地方政府容易受地方利益最大化驱动，推卸生态治理责任；或者由于缺乏流域共同利益观念而存在“搭便车”心理，投入不足、治理乏力，造成生态事件频发、流域环境恶化和流域生态纠纷。因此，协商建立健全跨域生态利益补偿机制，是促进地方政府实现跨域生态治理的重点。

3.2 实现地方政府之间协同合作

建立在流域共同利益基础之上的协同治理，才能“由地方政府间协商、协同和合作形成跨行政区域的强制力，从而促使地方政府合力确保和引导社会多层次利益主体共同参与合作的流域水污染治理机制”［6］。

其一，地方政府要树立公共危机管理协作理念。当前公共问题尤其是生态公共问题常常超出了地域界限，仅靠单个主体已经无法满足其治理的实际需求。W illiam L.Waugh指出：合作是应急响应的一个重要部分，适应性的危机治理就是鼓励信息共享［7］。珠江-西江流域内地方政府公共危机管理意识决定了跨域生态治理具体实践和效果。

其二，地方政府要协商建立统一的生态协同治理专门机构。这涉及到地方政府之间行政管辖权的让渡的问题，即“参与合作的各地方政府或政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程”［8］。针对珠江 -西江流域生态走廊建设而言，应尽快建立如“珠江-西江流域生态治理委员会”，并使其具有跨域生态治理的规划、监管、处置权力。

其三，地方政府通过有效磋商，制定具有约束力的生态合作协议和生态补偿制度，促成各方参与生态协同治理。如果仅考虑经济和生态两个要素，地方政府的总效用=经济效用+生态效用。因此，提升跨域地方政府总效用不仅要发展经济，还要提升生态效用。珠江-西江经济带发展除了经济合作之外，生态治理合作不可偏废。省际政府一要制定区域生态治理的合作协议，从制度、政策方面保障合作的可行性；二要制定可行的生态补偿办法，从利益公平角度保障合作实践。珠江-西江流域生态利益协调最重要的是省际政府之间的生态利益补偿。处于珠江上游地区的云、贵两省为保护流域水资源生态环境做出了极大的贡献和牺牲，不仅投入大量的人力、物力、财力保护和修复生态环境，而且为了保护流域生态环境放弃了部分发展权。因此，处于下游的广东发达地区，就应对其进行利益补偿，促进流域生态利益分配的公平和公正，从而保障流域内地方政府获得可持续增长的总效用。

4 部门协同：从“条块分割”走向“条块融合”

政府部门是生态治理的具体执行者，部门协同在跨域生态治理中具有基础性的实践作用。

4.1 部门协同存在的问题

一是体制造成管理的“条块分割”。当前我国行政部门管理基本按照“统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制，生态治理亦是如此，国家环保部对省、市、县、乡环保局进行业务管理，呈现出“条”的特征；同时地方政府必须对地方环保承担责任，呈现出“块”的特征。理论上的“条块结合”在实际中常常因为地方利益最大化而演变为“条块分割”。地方环保部门在地方政府的“GDP崇拜”压力下，其生态监管的权力、职责、功能和作用被弱化，不得不屈服于地方短期利益，有的甚至在地方政府的把持下形同虚设。

二是部门协调机制尚未健全。我国政府部门改革经过长期努力，尤其是2008年“大部制”改革之后，部门协调的法律法规、职责分工、运作机制等方面取得很大成绩，逐步走向制度化、程序化和规范化。但在生态协作方面，生态问题涉及林业、农业、水利、卫生等多个部门，部门之间常常缺乏跨部门协同意识、生态合作制度建设滞后、部门权力化和利益化明显、协调机制规范化和制度化不足。

三是部门协作效率低下。当前我国部门管理存在的主要问题是职能定位不清、部门间职责关系界定不明确；缺乏跨部门协同意识，宏观制度建设滞后；管理细节化和精致化不足；缺乏跨部门绩效评估和评估结果的刚性问责等问题［9］。受部门管理存在的问题影响，跨域生态治理部门协作更加困难，造成在生态协作中如生态资源开发合作、生态污染治理、生态事件应急处置等方面效率低下问题较为严重。

4.2 部门协同路径

英国早在1997年就开始了“协同政府”的部门改革，认为公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门的“上下”、“左右”和“内外”合作。一是通过设立政策中心、绩效与创新小组、管理与政策研究中心等直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构以及各种特别委员会，逐步实现决策统一。二是通过《公共服务协议》，在内阁、政府各部门和执行机构之间实现了战略方向和组织目标的有机整合。三是通过框架性文件和独立委员等制度安排，实现了大范围的组织整合。四是通过观念更新、合作意识增强、新的参与机制和适当的人员招聘及培训实现了全面的文化整合［10］。珠江-西江流域生态协同治理的部门协同可以借鉴“协同政府”部门改革的经验，具体而言：

决策统一：实现“条块融合”。中央和地方政府要实现统一决策，赋予珠江-西江流域环保部门充分的监管权力，真正凸显环保部门的作用，这是实现“条块分割”向“条块融合”的关键。我国《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”生态治理实践中的“条块融合”不是二者均衡或凸显“块”的作用，而是要增大环保行政部门的权责，弱化地方政府的行政干预，凸显和增强“条”的功能。

目标整合：以责任保障利益。强化环保责任目标、落实责任划分，弱化地方政府利益干预，在中央环保部门的垂直领导下，跨域环保部门才容易实现生态协同治理，最终保障区域利益最大化。赋予环保部门的只有责任而无利益纠葛---其最大的利益是区域生态安全，跨域部门协同合作才因此具备坚实的基础。珠江-西江跨域生态治理必须以“目标整合”统率相关政策、制度、措施和行动，并定期召开各省区流域污染防治工作联席会议，促使各部门落实生态协同治理责任。

组织整合：强化相关部门横向协作。珠江-西江生态走廊建设涉及多个部门，如环保、水利、林业、农业、科技等部门，只有各部门协同合作才能实现环境管理的整体性。因此，必须强化环保部门为主导的其他行政部门“责任配合”。

文化整合：更新治理观念、增强合作意识。社会学制度主义强调制度不仅包括正式的规则、程序或规范，而且还包括符号系统、认知规定和道德要求，尤其强调文化也是一种制度，其功能是促进组织形成一种共同价值观和态度，为行为提供模板和“意义框架”并指导人类的行为［11］。珠江 -西江流域生态治理涉及的相关利益主体众多，确立流域“利益共同体”与“生态共同体”合二为一的理念，并逐渐形成共同的生态道德要求和共同价值观，为行为提供“意义框架”，将会有力促进跨域生态治理从“利益认同”向“价值认同”的转变。

5 结语

府际协同是跨域生态治理中一个复杂的问题，但却是决定其能否实现以及治理效果的关键，因为它会直接影响着社会组织、公众参与、市场机制等其他要素在跨域生态治理的作用发挥，避免多属性治理的“孤岛现象”。今后，着眼于打造水资源合作命运共同体，统筹规划合作方向，相关部门通力合作、协调平衡合作方政府部门、当地利益攸关方和社会力量以及域外相关力量的合作与竞争关系［12］，仍将是跨域生态治理府际协同面临的重要问题。

［1］ Martin C.McGuire， Mancur Olson， Jr..1996.“The Economics of Autocracy and Majority Rule：The invisible Hand and the Use of Force.”［J］.Journal of Economic Literature， 34（01）： 72-96.

［2］余敏江.生态治理中的中央与地方府际间协调：一个分析框架［J］.经济社会体制比较，2011（02）：149-151.

［3］周黎安.行政发包制［J］.社会，2014（06）：1-38.

［4］崔晶，孙伟.区域大气污染协同治理视角下的府际事权划分问题研究［J］.中国行政管理，2014（09）：11-14.

［5］ Wallace E.Oates.A Reconsideration of Environmental Federalism.Resources for the Future.（Discussion Paper01-54）［M］.Washington， D.C.： RFF，2001.

［6］李正升.从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创新［J］.学术探索，2014（09）：57-61.

［7］ WAUGH W L， STREIB G.Collaboration and Leadership for Effective EmergencyManagement［J］.Public Adm inistration Review，2006， 66（S1）： 131-140.

［8］杨龙，彭彦强.理解中国地方政府合作---行政管辖权让渡的视角［J］.政治学研究，2009（04）：61-66.

［9］孙迎春.现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理［J］.中国发展观察，2014（09）：36-39.

［10］解亚红.协同政府：新公共管理改革的新阶段［J］.中国行政管理，2004（05）：58-59.

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［12］李明亮，李原园，侯杰，等.“一带一路”国家水资源特点分析及合作展望［J］.水利规划与设计，2017（01）：38.

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