论行政违法行为的检察监督

杨春磊　江华

摘 要 检察机关对行政违法行为的法律监督，能从源头上预防并减少侵害公民人身、财产和民主权利现象的发生，是促进依法行政，建设法治国家的必要制度设计。但是，该制度在立法和实践层面都存在无法良好运转的制约因素，本文认为应当针对性地提出改进措施，并完善法律漏洞。

关键词 行政违法行为 检察监督 两法衔接

基金项目：本文系广东省检察机关省级检察理论研究课题“检察机关对行政违法行为进行监督的权力边界问题”的阶段性成果。

作者简介：杨春磊，长江大学法学院；江华，珠海市人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.243

行政违法行为的检察监督是指检察机关根据法定职权，对行政机关及其工作人员的违法行政行为实施监督的法律制度。该制度可以起到督促行政机关依法行政，保障依法治国方略深入施行的作用，对于整个行政法制监督体系来说具有十分重要的意义。为此，党和政府出台了一系列强化行政违法行为检察监督的政策法规。中共中央办公厅和国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知，就是在2001年国务院制定《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的基础上，力图进一步健全行政执法与刑事司法衔接（简称为“两法衔接”）工作，从而保证依法行政和公正司法，维护经济社会秩序稳定，保护人民群众的切身利益。2010年10月至2011年12月，全国检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件6414件，立案侦查行政执法机关工作人员徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪案件253件，其中贪污贿赂案件99件，瀆职侵权案件154件，立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政执法人员121人。2016年11月，最高人民检察院检察长曹建明在全国人大常委会报告工作时指出，2013年以来，各级检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件23769件，其中公安机关立案20085件。行政违法行为检察监督工作取得的成效反映了党的十八大以来深化改革与惩治腐败方面的显著进步。但是，通过基层调研我们发现，检察机关对行政违法行为的监督仍面临一些障碍和掣肘，因而制约了检察监督效果的完全展开。

一、制约行政违法行为检察监督的因素

（一）行政执法与刑事司法衔接工作尚缺乏统一的工作制度

各地方目前仍处于工作模式摸索阶段，对衔接机制的建立和运行没有完整、易操作的实体和程序规范。例如：衔接工作联席会议制度缺少专人办理和负责，联席会议的召集、会期、内容等事项欠缺明确规定；形式化的会议制度使应当常态化的日常执法通报制度未能真正的起到监督作用。移送案件的文书制度没有规范，行政执法的类型繁多，但没有标准统一的案件线索移送文书，导致在案件查处时往往采取口头形式进行衔接工作通知，降低了办事效率。现有规范性文件缺少相关法律责任和约束机制的适用条款，加之，检察机关与行政机关联合发布的各种工作文件效力等级偏低，对执法机关强制约束力不足，更难以对行政机关追究责任。例如，检察机关享有的法定监督权的行使依赖于调查权和调卷权的保障。虽然，衔接机制中确实规定了检察机关有调查和核实执法情况的权力，行政机关有向公安机关和检察机关移交办案材料的义务。但是在实践环节中，检察机关通常只能看到行政机关愿意提供的那部分材料，某些情况下，基于部门利益或规避违法责任，行政机关向检察机关提供的证据材料并不完整，无助于查明案件性质及程度，无法有效地行使监督权。而且，由于检察机关没有相应的处罚权，只有缺乏约束力的检察建议权，无法对那些滥用职权而又不构成犯罪的责任人给予相应的处罚。因此，行政机关是否严格执行两法衔接的规定受制于其对于工作的敬业态度和对案件是否符合移送条件的主观判断，这就使得衔接工作的效果充满不确定性因素。

（二）行政机关的执法观念和水平参差不齐

尽管两法衔接机制已经成为行政执法工作的基本要求，但是，现实情况中，部分行政机关依然采取以罚代刑的方式，将明显涉嫌犯罪的违法行为以罚款结案，特别是对于犯罪行为幕后主犯或职务犯罪的线索较少移送。执法观念的偏差和不作为会导致两法衔接机制良好的设计初衷无法落实，犯罪行为的社会危害性难以得到有效遏制。另一方面，随着经济社会的高速发展和人口流动性的爆发式增长，违法犯罪行为的复杂性、多样性和隐蔽性程度与日俱增，而行政执法机关自身的执法能力和水平未必能赶上这些变化，其侦查能力和手段无法与公安机关相提并论，导致对违法行为的查处力度不足，案件线索挖掘不够深入。而且，与公安机关、检察机关相比，部分执法人员缺少法学专业背景、法律认知水平不高，在执法过程中难以准确把握普通违法与构成犯罪的界限，导致刑事犯罪案件移送不主动、不及时。行政执法力度的弱化不利于检察机关及时获取案件信息，给犯罪嫌疑人毁灭证据、逃避侦查提供了可乘之机，致使犯罪行为的追诉难度过大。

（三）两法衔接机制立法尚不成熟，现有依据可操作性薄弱

行政机关与检察机关的执法信息共享机制和案件移送、检察监督工作主要由行政法规、司法解释和部门规章等分散的规范性文件规定，全国性统一立法还处于空白阶段。对《行政处罚法》和《刑事诉讼法》等法律的衔接问题也缺乏明确指引。行政法规和司法解释对各项监督职权的行使规定得过于原则，系统性和可操作性不足。部门规章往往只针对某一单一行政执法领域，与没有特别规定的执法领域相比，案件移送频次冷热不均。此外，行政法律与刑事法律在相应责任的呼应问题上不一致，即行政法律中规定的递进为犯罪的行为，有些在刑法条文中没有明确的罪名与之对应。这在客观上导致行政机关在执法过程中由于找不到与其查处的行政违法行为相对应的法定罪名，而依据法无明文规定不为罪的法律原则决定不移送检察监督，这就给“以罚代刑”现象的存在留下了制度漏洞。

二、行政违法行为检察监督机制的改进措施

（一）要立足于在各司其职、各负其责、配合制约的前提下保持通畅的工作联系，以形成打击违法行为和预防犯罪的合力，有效推进两法衔接工作的顺利开展

可以在原有联席会议制度的基础上进一步建立行政机关和检察机关的日常联系机制，要求各部门安排专人负责衔接工作，及时交流主要执法信息。对于执法过程中出现的罪与非罪认定难题，行政机关可以邀请检察机关介入调查，通过专业咨询与共同研讨确定执行和移送方案。定期举行的联席会议应当改变务虚的工作作风，将行政违法行为发生的态势分析、惩治和预防职务犯罪工作情况、社会舆情动态等核心问题作为会议的常规内容。联席会议不仅是两法衔接工作的通报会，更应是重大疑难案件特别是职务犯罪案件移送的现场办公会。

（二）行政机关在履行法定职责的过程中不断强化服务大局的执法观念，努力提升执法能力和水平

行政机关应当从全面从严治党和全面依法治国的全局出发，合理利用执法资源，提高工作效率，与侦察机管、检察机关密切合作，增强打击违法的力度。为此，政府法制部门和检察机关在加强执法业务的配合与督促的同时，还应当定期组织执法人员进行法律业务培训。培训内容围绕法治国家观念、依法行政要求、正当法律程序、职务犯罪预防、刑事法律制度、检察监督职权和两法衔接机制等法律素养和执法方式问题，特别要重视对执法工作中面对的新型违法行为和社会矛盾开展学习讨论，为行政执法和罪案移送的研判打好理论和实务基础。

（三）各部门之间应协调建立執法工作备案审查和犯罪线索移送制度，强化检察机关的监督职能

行政机关在查处重大行政违法案件和向公安机关移送涉嫌构成犯罪的案件后，应将有关办案材料报送检察机关备案审查。检察机关对移送的案件线索以及国家工作人员涉嫌渎职、贪污、受贿等职务犯罪案件的情况应适时通知相关部门，及时为国家、社会组织和个人挽回或减少损失。行政机关在开展联合执法检查活动和重大违法案件调查时，应主动邀请检察机关派员参加、全程监督；检察机关在查办移送案件和执法人员职务犯罪案件时，根据需要也可邀请有关行政机关派员协助调查。相关各方在查办案件过程中可以就政策法律问题和专业技术问题相互咨询协助，对于共同面临的证据鉴定问题，可以共同确定专业机构进行鉴定，实现办案证据的互认，避免重复鉴定浪费公共资源。检察机关应积极探索检察监督前置的工作机制，将监督工作从执法结果上溯至执法过程；对于社会矛盾突出、舆论广泛关注的执法案件应提前介入，监督行政机关依法行政，明晰案件移送标准，引导证据收集和固定，防止证据灭失及犯罪嫌疑人潜逃。检察机关还应加强检察建议制度的刚性，在办案过程中如发现行政机关及其工作人员存在违法违纪行为尚不构成犯罪，但必须追究党纪政纪责任的，应当提出检察建议并连同相关证据材料移送主管部门处理，主管部门必须根据检察建议做出相应惩处决定并报检察机关审核，防止以部门责任代替个人责任，完善检察监督的责任追究效果，从而对不作为或乱作为的执法人员起到足够的震慑作用。

三、完善检察监督立法、填补法律漏洞

由于缺乏统一明确的上位法，现行法规、规章等规范性文件的效力等级偏低，文件内容以粗线条为主，监督权运行的具体机制和工作办法不够精细，使得各地方、各部门在先行先试的过程中权力运行方式存在一些差异甚至冲突，给监督工作的合法性与合理性带来瑕疵。鉴于两法衔接工作的开展已走过了十多年的历程，对行政违法行为的检察监督也积累了一定的经验与教训。全国人大可以适时制定一部《检察监督法》来全面建构行政违法的检察监督模式，从而科学界定检察监督的合理范畴，明确检察监督的主体、对象、内容、程序、时限、文书、证据、效力等，通过细致周详的规定，改变以往立法过于概括的弊病，杜绝现实中案件移送的随意性；使得检察机关如何发现违法行为，调查违法行为时能采取何种手段和措施，如何纠正违法事实以及被监督机关对检察建议有异议或者不执行该怎样处置等常见问题，能够迎刃而解。此外，全国人大还需规定相关事项与《人民检察院组织法》、《行政处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律衔接或配套修改的问题，特别是有关各个部门和工作人员的评价考核机制、责任追究机制与奖励机制等强制性措施的建立与执行。前述行政责任与刑事责任不相呼应的问题，在新的刑法修正案中也应当明确规定与行政违法中递进为犯罪的行为相衔接的罪名，这样就既可以符合罪刑法定原则，又增强了行政责任和刑事责任衔接的操作性和稳定性。

参考文献：

[1]孙莹.四部委查办不移交刑事案件等职务犯罪253件.http：//news.sina.com.cn/ c/2012- 04-01/170424211971.shtml.

[2]王治国.推动建立行政执法与刑事司法衔接机制、着力纠正有案不移有案难移以罚代刑. http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201611/t20161106_171793.shtml.

[3]李云.也谈检察机关与行政执法机关衔接机制的完善.中国检察官.2010（8）.

[4]张运萍.行政违法的检察监督制度之缺陷分析.山西省政法管理干部学院学报.2010（2）.