山西省集体林权流转现状与思考

杜翠萍

（山西省林权服务中心，山西太原 030012）

山西省集体林权流转现状与思考

杜翠萍

（山西省林权服务中心，山西太原 030012）

分析了山西省林权流转中存在的问题，提出了建立和完善林权流转交易市场、持续推进林地经营权流转证制度改革、努力构建森林资源资产评估机构、强化林权流转监督和管理等建议与意见。

山西省；集体林权；流转

林权改革的一个基本目的就是盘活森林资源，充分利用各种森林资源，实现林农利益最大化，确保林农利益不受侵害，促使林业生产的规模化经营，实现林业的可持续发展。作为主体改革后配套改革的一项重要内容的集体林权流转，自2013年以来，以不同性质、不同形式、不同规模在全省各地展开。笔者根据对山西省集体林权流转现状的调研，现将全省集体林权流转整体开展情况论述如下。

1 集体林权流转开展现状

1.1 各种林权流转进展情况

2016年通过对全省林权流转情况调查摸底，进一步掌握了2013年以来全省林权流转的现状和分布特点。2013年以来，全省集体林权共流转林地林木面积2.173万hm2，主要集中在大同、晋中、运城、临汾等7市的28个县，流转形式涉及转让、出租、抵押，转让面积占53%，出租面积占27.50%，抵押贷款面积占19.50%。从流转后的用途分析，用于造林绿化、发展林下经济的占52.70%；用于经营管理的占16.30%；用于抵押贷款的占19.40%；用于其他工程建设的占12.20%。

1.2 林权流转管理情况

一是出台了《山西省集体林权流转办法（试行）》（晋政办发〔2013〕90号），有效规范了林权流转管理。该办法从流转方式、流转范围、流转程序、流转登记与备案、法律责任等方面做出了明确的规定。对集体林权流转规范办法出台之前，全省在一定范围内存在着集体林权改革之后农户自觉造林护林的积极性低，对林地价值认识不到位，出现了私下公益林转让，一些林业大户和企业借林权改革之机“跑马圈地、低价炒买炒卖林地”等问题。死守“生态公益林不得以转让方式进行变更登记”和“非农资金不得进入农村对以家庭承包方式取得的林权进行交易”这两条红线。县级林业部门在变更登记林权证方面态度更加谨慎、程序更加规范。该《办法》的出台，进一步规范了集体林权流转行为，维护了当事人的合法权益，在一定基础上对促进农村社会和谐稳定和林业可持续发展，具有十分重要的意义。

二是林权流转交易平台初步搭建。公共的林权交易平台是保障林农权益的有效载体。2015年8月，山西省林业厅与山西省产权交易中心签订了《关于集体林权交易合作框架协议》，省产权交易中心作为全省集体林权流转的一个交易窗口和展示平台，严格按照信息发布、挂牌启动、林权交易等规范程序，从集体林地经营权、林木所有权和使用权流转交易环节开展林权流转交易服务。

三是经营权流转试点县改革启动。以分离“林地承包权”和“林地经营权”为主要内容的林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，已经成为全国林权流转改革的主体趋势，也是保障林农林地承包权长久不变、生产资料永续留存的有效措施。自浙江、福建等地先行开展经营权试点改革以来，山西也于2016年下半年启动了该项改革，并确定临汾市的古县、乡宁县作为改革试点县先行先试。两县分别制定了《林地经营权流转证发放管理办法》（试行）、《林权抵押贷款管理办法》（试行）及《经济林木（果）权证发放暂行管理办法》。经营权流转证、森林资源资产抵押登记证、经济林木（果）权证发放工作已经付诸实施。

2 林权流转中存在的问题

2.1 林权流转市场不健全，流转信息传播途径不畅

林权流转市场包括私下流转和场内流转两种模式。调查表明，全省私下流转的市场还比较活跃，农户通常采用签订协议的方式进行交易、完成流转，此现象十分普遍，因为不需要进行林权变更登记，交易时间、交易数量不受交易规则及进出市场规则的限制，交易成本低，流转较为方便，从而产生无序流转和低价转让林地的现象。场内流转主要是依靠林权交易市场，这是政府组建的林地林木流转平台。然而目前全省流转机制不健全，缺乏相关的中介组织和森林资产评估机构，省产权交易中心虽然与省林业厅签定了林权交易合作协议，但交易量微乎其微。有的市县建立了产权交易市场，但运营效果不佳。流转信息不畅、交易手段不公开、流转的条件审查和流转后的用途跟踪得不到有效监管等问题依然存在。2.2流转市场价格机制不健全，流转交易不平等

林权作为市场上交换的一种物权，具有商品的特殊属性。在现有的林权制度条件下，各市县流转的相关部门没有搞好林地林木流转价格的收集和发布，不能反映市场供求双方的变化。林权流转价格机制体系尚未形成，各地流转的价格不能正确反映林地林木应有的价值，造成林地林木流转价格的随意性。林农在自发流转的过程中缺乏合理的价格依据，而且交易仅仅局限于集体组织内部，没有引入外界的单位和农户参与竞争，转让成交价格很低，导致流转交易不平等、交易形式不规范，不利于价格机制的形成。

2.3 森林资源评估机构不健全，流转价值难量化

森林资源的评估，包括对林木价值、林地价值、环境价值和社会价值4个方面的评估。一直以来，由于森林资源资产的特殊性和复杂性，要准确定量评估森林资源的价值具有一定难度。为了进一步推进集体林权改革的进程，我国出台了相关的政策，成立了相应的评估机构，设立资产评估机构要求必须具有国家注册执业评估师。在省级层面，2015年山西省林业调查规划院率先成立了森林资产评估中心，补缺了森林资产评估机构的空白。在市级层面，因缺乏国家注册资产执业评估师方面的人才，只有林业部门的培训结业证书（即资产评估师），几乎没有设立专门的评估机构。通过调研发现，全省各市级的林权流转比较频繁，但大多数流转未严格按照国家规定办理产权评估和产权变动登记，流转很不规范。一些村集体流转山林不透明，不履行民主议事程序，更不进行森林资源价值的评估，并且还受行政干预的影响，私下协商定价，成交价格过低，导致国家和集体的森林资源资产流失。

2.4 林权流转监管机构缺失，流转疏于管理

近几年来，随着集体林权制度改革的深入推进，林业产业迅速发展，传统单一的法律制度在一定程度上，已经很难适应和满足林业的发展要求，相关的法律制度出现滞后现象。目前在我国实施的《农村土地承包法》，虽然林地也被包含其中，但是没有明确地、针对性地涉及到林权流转的管理等内容，林业用地存在很大的特殊性，林地和农业耕地的管理理念和措施有很大差异。再者，国家对林权有偿流转等没有相应的法律法规，对林权流转也没有相应的监管措施，导致各地开展林权流转无章可循，市场混乱。虽然国务院及国家林业局出台过一些相关的政策性文件，也只是以鼓励和指导性为主，监管主体没有定位，监管责任没有落实。林权流转的参与主体包括各级政府和林业主管部门、集体组织、中介机构和农户，其中中介机构又包括森林资源资产价值评估机构、森林保险服务机构等。可以看出，在林权流转中所涉及的主体较多，在这其中，很难明确谁是监管主体，谁来行驶监管权，管理体系不健全，无法界定责任主体，这样就造成各部门都管都不管的现象。一旦出现问题，无法问责，各部门相互推脱责任，消极处理问题，监管主动性差，各部门都不能有效行使监管权。再者就是认识问题，因为没有明确的规定可参考和依据，很多人都误认为林权流转监管是林业主管部门和林权中心管理机构的事，致使监管缺失沦为一个社会性的普遍问题。

3 林权流转发展对策和建议

3.1 进一步建立和完善林权流转交易市场

按照《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》要求，加强与省有关部门沟通，深入研究林权交易的相关政策，明确交易的范围、程序、方法和步骤，为林权交易尽快纳入公共资源交易平台奠定良好的基础。同时，应加强和省产权交易中心的合作，借助省产权交易中心的平台建设和运行模式，开展健康有效的林权流转工作。此外，应当尽快组建全省专业的森林资源资产评估队伍，为林权流转、林权抵押贷款提供可靠的保障。

3.2 持续推进林地经营权流转证制度改革

要加强对古县、乡宁两个试点县深化集体林权制度改革试点工作的督促和指导，及时掌握试点县的工作进度，认真总结试点县的成功经验，为全省深化集体林权制度改革奠定基础。争取2017年在全省范围内推广试点县的先进经验与做法，全面铺开林地经营权改革，使林地经营权改革步入一个新的常态化轨道。

3.3 努力构建森林资源资产评估机构

县级以上林业主管部门应当建立森林资源资产评估机构，从具有森林资源调查资质的单位认定一批森林资源资产评估专家，解决目前有关资质规定与实际工作相脱节的问题。加强森林资源资产评估机构和队伍建设，规范林权流转中的资产评估行为，维护交易各方的合法权益。

3.4 强化对林权流转的监督和管理

鉴于目前林权流转监管缺失的现状，充分发挥市县级林权管理部门的监管作用，加大林权流转政策的宣传力度，提高人们的认识，开展相应的座谈和培训等一些列活动，逐步建立长期有效的林权流转监管机制，切实加强对林权流转程序、流转合同、流转方式的监督检查，大力管理、整治规范林权流转市场行为，努力维护集体和林农的合法权益，全面、整体推进山西省林权流转进程向着持续、稳定、健康的方向发展。

F326.20

C

1005-4707（2017）03-004-02

杜翠萍（1964-），女，1992年北京林业大学毕业，现任山西省林权服务中心高级会计师。

2017-02-10；

2017-03-15。

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.03.001