关于成都市政府投资平台公司采用PPP模式推动项目建设的初探

赵文力, 黄 鹏

(成都兴城建设管理有限公司，四川成都 610000)

关于成都市政府投资平台公司采用PPP模式推动项目建设的初探

赵文力, 黄 鹏

(成都兴城建设管理有限公司，四川成都 610000)

在从中央到地方大力推行PPP模式项目建设的大背景下，成都市政府投资平台公司开始尝试采用PPP模式推进项目建设，考虑到PPP项目模式可能将发展成为以后基础设施项目建设的主流模式，同时PPP模式较常规项目建设模式确有较大不同，文章从基础概念、风险控制、政府(平台公司)在项目建设中的地位、管理措施及思路、人才培养和储备等方面开展进行了相关研究。

PPP； 平台公司； 风险； 项目管理

2013年中央十八届三中全会以来(决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营)，从中央到地方都在大力推广PPP。国家层面大力推广PPP，是符合我国增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊经济时期，地方政府债务严重，投融资体制急需改革，基础设施的需求庞大的社会背景的。

1 必要性研究

成都市作为中国西部重要的国家中心城市，目前正处于经济转型、飞跃的起步关键时期，承担着带动周边城市发展的重要使命，城市发展与上海等一线城市有着较大差距，城市对基础设施建设的需求量大、时间紧迫。成都市政府投资平台公司，肩负着新区土地整理、城市基础设施建设等重要职责，如何又快又好推动区域土地整理、基础设施建设、老旧城区改造是相关公司的当务之急。政府投资平台公司在当前的历史背景和发展阶段，推行广泛采用PPP模式推动项目建设是符合国家战略部署，符合城市发展和公司成长需要的必然选择。

平台公司采用PPP模式推动项目建设可以解决城市基础设施建设需求扩大、时间变快的问题，可以解决大范围、大规模、高效率推动基础设施建设需要巨大的资金量的问题，可以解决基础设施建设资金需要和公司发展资金需要的矛盾问题，可以解决项目建设“快”与“好”的矛盾问题。同时，平台公司采用PPP模式推动项目建设，也是公司发展壮大、规模升级、影响力提升的必经之路，对项目建设、公司发展、城市完善都有非常积极的作用。

2 风险和问题

因为PPP项目在国内推广时间较短，成都市平台公司采用PPP模式推进项目建设较少，也存在各种各样的问题和风险。

2.1 政策、法律体系尚需健全

2014年以来，国家财政部、发改委等密集出台了一系列文件，各级地方也都随之颁发了众多配套文件，国家和地方从政策层面积极推行PPP模式。自2014年至今2年多时间，虽各级政府努力规范、大力推行，但因时间较短，目前大背景下的关于规范PPP的法律法规体系并不完善，各级地方政府、各主管部门(财政、发改、建设)往往是从自身需要、职责范围等制定、颁发相应政策文件，相关政策法规还存在边界界限不清、全过程规范精度不够、少量规定冲突等问题。以上问题是因为国家推行PPP模式时间较短，而PPP模式普遍存在投资规模大、参与单位多、全过程时间长等特点，顶层设计、制定规范成熟的法律体系需要大量的案例、充足的经验作为积累。

从全市范围看，市级平台公司已经开始逐步推行PPP模式项目，期间部分平台公司虽然投入了较多人力研究PPP模式，给予了项目超常规的重视，但由于推行时间短，项目数量少、规模小，项目参与范围窄，平台公司在PPP项目的理论研究和实践经验方面都比较缺乏，较之中央、省一级的国有企业都有不小的差距需要弥补。

2.2 各方风险偏好不同，项目落地效率低

目前全国范围推行PPP模式热情高涨，各地纷纷制定了众多的PPP项目，根据财政部公布的信息，截止2016年8月31日，全国范围内PPP项目库入库项目10 313个，入库投资金额12.29万亿元。在推广PPP热情高涨的同时，全国范围内仍存在项目落地慢、落地率低的问题。根据财政部《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》发布的数据，截止2016年6月30日，全国PPP项目库入库总投资10.6万亿元，处于执行阶段的仅1万亿元，所占比重不到10 %，且其中约8000亿元执行项目为财政部示范项目。通过调研发现，各金融机构、施工企业参与PPP项目，地方政府推动落地的PPP项目均热情高涨但态度谨慎，能够顺利落地的项目一般是资源配置优良或者BT项目及变相BT项目(财政兜底的政府购买项目)，如中建三局组织大量人力、物力研究PPP项目模式，但至今尚未有一个项目落地实施，中铁二局参与PPP项目将政府财政资金兜底(工程费用及收益)作为必要条件，都可以看出许多大型国企，特别是施工类企业密切关注、高度重视PPP模式项目推广情况，有强大意愿参与PPP模式项目建设，但同时也保持着足够的清醒和谨慎，这也是PPP模式项目快速发展但缓慢落地的主要原因。目前PPP项目需求旺盛，落地率低主要是因为PPP模式是解决地方债务问题，加快基础设施建设，帮助区域经济转型的不二利器，同时因为PPP模式推广时间短、成功经验少，法律法规不健全，参加各方对各类风险预估、评估能力不足，参与各方需要调整传统的收益模式和风险偏好，导致PPP模式各方在前期阶段态度更谨慎、博弈更激烈，从而增加了项目前期时长。

2.3 建设品质提升难度加大

采用PPP模式后，项目建设由政府单纯投资转变为参与各方共同投资，政府方的利益诉求体现为在节省建设投资、加快基础建设速度、提升基础建设品质，社会资本方的利益诉求为追求低风险的投资回报，施工方的诉求为追求施工利润及投资回报，参与各方的最终目的的差异可能导致在项目建设过程中的管理理念的差异。同时，多方参与的投资建设模式区别于传统的政府投资建设模式，各方参与人员的角色需发生转变。在初期阶段，参与人员的磨合期及角色转变过程，长期角色定位习惯和利益诉求存在差异。各种差异的存在，虽然参与各方都需要面临建设、移交、运营的全过程项目周期，但最终都对高品质建设有所需求，仍会存在主导不清、思路不一致的问题，这些差异和问题都可能导致提升建设品质难度增加。

3 解决措施及方法

在当前大背景下，采用PPP模式故虽然存在问题和风险，但好处更加凸显。平台公司采用PPP模式要充分发挥优势，尽量避免风险，可从以下方面着手，缩短转变期的过程，尽快实现新建设模式下的专业化、精细化、规范化。

3.1 制定推行规划、深入政策研究、广泛开展调研，营造良好氛围

平台公司推广PPP模式的项目建设，快速提高PPP理论研究水平、增加实践经验积累是推行顺利的基础和保障，只有平台公司整体对PPP模式达到了一定的水平，才可以保证推行的顺利进展，保证推行PPP模式的项目建设达到既定的战略目标，才能有效压缩项目前期时间，助力公司、城市发展。针对目前全国PPP项目建立数量加速提升，落地效率稳定提高的大环境，成都市平台公司推行PPP模式应该夯实基础、提高效率才能跟上、甚至赶上先进企业的整体水平，首先应制定和明确推行PPP模式项目建设的规划和方向，加快推动规划落地，保证发展方向、政策制定等有的放矢、线路明晰，引导公司员工提高认知、引起重视、更快转型；第二应在号召员工积极开展PPP理论研究和学习，采用组织学习研究、组织专项讨论、统一采购下发学习资料、高频率邀请专家集中培训、成立专职/兼职的研究机构等一系列措施，营造良好、紧迫的氛围；第三应提供快速积累实践经验的条件，采用增加平台公司既有PPP项目参与度、分阶段总结得失、广泛组织考察调研PPP项目、组织与先进企业PPP研究或实践团队的交流学习等措施，促使公司员工的PPP理论学习向实践经验的转换。

3.2 发掘优势、寻求合作、防控风险

成都市平台公司推行PPP模式有巨大的优势。首先，成都市近年来发展迅猛，城市定位稳步提高，平台公司多年来肩负成都市众多重大基础设施建设工作，在基础设施项目建设中有丰富的经验，对项目投融资、运营、移交也有着丰富的经验，故即使采用PPP模式进行基础设施建设，相关平台公司也可快速对项目建设的必要性、可行性、财政或配置资源承受能力等进行快速、准确的判断。第二，成都市发展势头良好，政府信誉好，在全国城市中分量日益加重，成都市的土地资源、可运营基础设施等估值常年稳定增加。第三，成都市部分平台公司多年来承担基础设施建设职能，拥有庞大的合作资源，部分公司建立了良好诚信体系，平台公司代表政府方牵头组织PPP模式的项目建设，代替政府支付可用性服务费，有良好的信誉、所配置较大规模的优质资源、常年良好的投融资运作表现，推行PPP模式基础设施建设项目对大型施工企业、社会资本都有很大的吸引力。

平台公司推行PPP模式在尽量规避劣势、加快发展的前提下，也凭借多年来积累下来的信誉、实力、资源、经验等众多较大的优势，在推行PPP模式过程中都应予以充分应用。PPP项目前期周期长、落地时间慢的主要原因是参与各方对项目风险的评估立场不同、偏好不同，平台公司推行PPP项目应紧靠、凸显自身的众多优势，在当前的政策环境下切实且仅仅承担作为政府出资代表人应该承担的风险，即政治风险、法律风险等。平台公司虽然不具备行政主管、政策制定等政府职能，但也有协调性更加全面、参与方式更加灵活等优势，只要前期工作扎实、风险评估客观充分，应该具有更强的风险承受能力。在PPP项目推行过程中，参与各方往往会期望最大程度规避自身风险，平台公司应该建立自身承担风险的体系和规则，减少前期博弈时间，利用自己的优势与社会资本方、大型施工企业建立良好的沟通渠道和合作模式，引导其进行竞争，一方面压缩项目前期阶段，推动项目尽快落地；另一方面避免被其他参与方绑架，承担额外风险(如进行资金兜底、收益兜底、规避竞争等)。平台公司建立风险承担体系和规则可以通过以下方式：

(1)梳理拟建PPP项目，尽快推动相关项目入库，争取推动成为示范项目(各级)，给予项目参与各方更多的风险抵御保障，同时也可以提升公司信誉度、知名度，有益于项目建设和公司发展。

(2)利用平台公司多年来在项目建设、投融资业务中，与众多优质企业建立的良好合作关系，开展与各相关单位(金融机构、施工企业等)对于PPP项目建设参与的意向框架接触，建立一批有合作、参与PPP项目建设的意愿单位群，确保公司在推行PPP模式时有良好的参与度，引导各参与单位充分、适当的竞争。

(3)引导有意愿参与PPP项目建设的企业群深入、灵活合作。灵活运用PPP项目招标模式，如采用对参与各方打捆招标，单独招标施工企业及金融机构，进行打捆招标时候要求金融机构或者施工企业作为投标的牵头单位等方式进行招标，避免为选择在项目建设或投融资方面有突出表现的企业时，被迫放弃对另一参与方较高要求，引导各方面具有优势的企业灵活合作参与PPP项目，根据项目特点(偏建设、运营或投融资)在招标时重点要求相关性质的投标单位，避免承担更多风险。

(4)提升项目建设品质，提高运营管理水平，争取更多的运营收益，降低财政负担和投资风险。

3.3 完善制度建设、理清内外关系、确保主导地位

鉴于PPP模式有别于常规项目建设模式，平台公司管理人员参与项目建设的角度、方式等都有别于常规模式项目，除了要认清短板尽快弥补，了解优势尽量发挥外，还应该在认知上明确政府(平台公司)在城市配套基础项目建设中的主导地位。平台公司的根本利益是完善城市基础建设，服务城市发展，不同于施工企业和社会资本的最终利益是争取利润，故平台公司必须明确在项目建设中的主导作用。

采用PPP模式后，参与项目管理的人员都具备平台公司员工和项目公司成员双重身份，考虑到参加PPP项目管理除了实施管理外，还同时需要进行合同、投融资、设计、移交等全过程管理，甚至更多，如资产管理、运营管理等，项目管理人员在多重身份下，项目建设的设计确定、支付、投融资、变更等审批程序存在平台公司制度和项目公司章程的重合，为保证项目建设的顺利推行，确保主导地位，规避承担更多风险，平台公司应尽快建立一套适用于PPP项目的管理制度，包含对多重身份员工的人事管理、审批程序、权责分工以及对项目建设及参与人员绩效考核等全套制度，并将对PPP项目的制度相关内容纳入前期合同谈判、招投标及项目建设合同约定，以确保对项目建设管理的规范化，确保平台公司在项目建设中的主导作用。

3.4 深化精细化管理，提高项目建设品质

平台公司作为政府出资代表，在项目建设中起主导作用，为确保项目建设品质，平台公司应推行精细化管理理念。PPP模式中，平台公司参与项目建设从单纯的建设管理转变为全过程的建设、运营、移交管理，需要对建设管理中的粗放和疏漏买单，也就更加凸显精细化管理的重要性和必要性。在PPP模式下参与建设单位增加，管理模式变化，但平台公司主导作用没变，项目最终使用人群没变，城市发展的需要没变，故项目建设管理的精细化要求也应该继续贯彻和深入。考虑到PPP模式的特殊性，平台公司可以采取以下措施实现精细化管理。

3.4.1 推进项目设计标准化

PPP模式中，在进行社会资本、施工企业招标时，往往项目设计文件尚未达到施工图深度，招标完成项目公司成立后，还需要推动后续设计完善工作。为确保项目最终建成标准、效果、品质达到项目立项时的初衷，平台公司可以通过制定各类项目(如公建配套项目)标准化设计指导意见来控制后期初设、施工图设计的标准，对于非常见的项目类型，如酒店、展馆、大型医院等，可在项目方案设计过程中，同步制定出项目施工图设计标准和材料设备档次要求并在招标文件中约定，从而指导、控制项目后续设计标准和质量。

3.4.2 制定项目施工质量标准化

PPP模式中，工程款项的来源大部分是项目公司(社会资本方)的融资，甚至项目监理费用也可能由项目公司支付，在不直接支付项目工程款项的情况下，为确保平台公司对项目建设的主导作用，确保项目的建成品质，规避施工企业在项目施工质量上打折扣，平台公司可以制定项目工程施工质量的标准化要求，在招标文件中予以约定并与绩效、违约责任等挂钩。平台公司制定项目施工质量标准化，可以根据多年来的建设经验，摘取工程验收规范中易被施工单位打折扣的条款，梳理工程建设中易出现的质量通病、整理影响工程质量品质的部分(内外墙装饰面平整度、各种线条平直度、开关面板安装整齐度等)适当提高验收标准等，作为对于施工质量品质的重点控制、考核点。

3.4.3 制定对施工、监理单位的考核办法

为保证项目建设质量品质，平台公司还可以制定对监理、施工单位的考核办法，并在招标时约定要求执行。平台公司制定相关办法，可根据过往的项目建设经验，对相关单位在项目建设过程中易出现的违规、违约行为进行重点监督，对易出现的安全文明、质量、投资、进度等问题进行重点控制，并在招标文件中约定考核结果与绩效、违约责任等挂钩，从而实现精细化管理要求能够在PPP模式下，继续深入落实到项目建设中。

3.4.4 有针对性建立项目运营、移交标准

考虑到PPP模式中，项目建成后可能由项目公司运营一段时间后再行移交，为确保项目良好运营，发挥基础设施最大使用效率，确保移交后项目能继续良好、长时间运营，平台公司可根据项目特点，在招标时约定项目的运营、移交标准，规范项目公司在运营过程中的维护、保养、保修等行为，明确最终项目移交时需达到的标准和状态。

3.4.5 建立后评估系统，不断完善提高项目精细化管理程度

对于PPP模式的项目建设，由于经验有限，在项目建设过程中仍可能出现各种意想不到的问题，平台公司应对项目建设建立后评估体系，将项目建设中暴露出的新问题(如资料管理、程序管理、手续办理等)不断总结并增加到上述精细化管理体系中，或者建设其他的精细化管理措施，确保平台公司的精细化管理水平不断进步。

3.5 引导员工自我丰富，缩短转型期阵痛

在平台公司推进项目建设模式转型的过渡期，平台公司员工面临传统建设模式管理理念转化，PPP模式下管理知识的跨专业、高复合的需求，单纯项目管理与项目公司管理方式不同，单纯项目建设周期到全周期管理思路不同等各种转变要求，为了符合建设模式转型需求，从传统模式到PPP模式管理的无缝转变，切实发挥PPP建设模式优点，公司应引导员工积极思考、不断丰富。

采用PPP模式后，平台公司员工参与项目建设管理从单纯的建设周期转变成项目建设、运营、移交全周期，从单纯的项目管理转变成投资、融资、建设、收益的全方面参与监督管理，平台公司的主要风险从项目建设风险、合同风险转变为政策风险和法律风险。成立SPV公司以后，平台公司派驻的少数人员需要在新的公司架构下实现投资回报、基础设施建设管理、风险规避、运营管理、财务监管等多重职能，还要实现政府的主导地位。相关转变要求参与人员具备政策、法律、金融、建设管理、资产管理、运营等一系列项目全周期各专业知识和运用经验，可能要求个人集合上述几个方面的综合素质，与传统分专业管理截然不同。公司只有引导员工建立多专业融合、复合的知识体系，快速形成全方位、全过程的管理思路，才能快速有效地实现公司整体在建设模式上的转变，缩短转变期的阵痛。

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[定稿日期]2017-07-05

赵文力(1981～)，男，本科，工程师，从事项目管理工作；黄鹏(1979～)，男，本科，工程师，从事项目管理工作。

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