国内“小产权房”问题浅析

2017-04-06阮东俊

四川建筑 2017年6期

关键词：小产权房产权住房

张猛, 阮东俊

(南京工业大学建筑学院, 江苏南京 211800)

国内“小产权房”问题浅析

张猛, 阮东俊

(南京工业大学建筑学院, 江苏南京 211800)

小产权房问题从20世纪90年代开始出现，到目前为止我国许多城市小产权房开发量都已经形成了一定规模。文章基于对国内学者研究成果梳理的基础上，分类归纳了目前关于小产权房研究的整体框架结构，并提出了相关研究方向建议。

小产权房；乡村；城乡二元土地制度

小产权房问题从20世纪90年代开始出现，到目前国内许多城市小产权房开发建设已经形成一定规模并且整体呈现出蔓延扩大之势。小产权房问题的出现对于国家战略实施、市场经济发展和人民生活等方面都具有很大的影响，吸引了包括法律学、社会学和经济学等多个学科学者的研究，并取得了丰富的研究成果。目前国内学者对于研究成果却少有系统性梳理，没能形成对小产权房问题研究的整体框架脉络，本文在对国内学者研究成果梳理整合的基础上，对小产权房的定义与类型、成因、影响、治理策略等内容进行分类总结，并对未来的研究提出建议，以期能够为未来相关的研究者提供帮助。

1 小产权房定义与类别划分

1.1 小产权房定义

小产权房因为缺乏法律上明确的概念界定，不同学者在研究中根据研究侧重点不同对此做出了略有不同的表述。从总的研究成果来看，学者们主要是从用地性质、开发主体、发证单位、房屋权限等层面对小产权房进行了相关的概念界定。蔡继明(2009)认为小产权房是村集体组织或者开发商出售的在村集体建设用地、宅基地或者占用耕地建设的房子[1]。汪杨(2010)认为小产权房是相对于商品房而言的，指的是拥有部分产权，广义上包括“使用权房”和“乡产权房”[2]。刘天利(2014)认为小产权房是指人们对未依法取得政府房管部门颁发的产权证书的房屋的约定俗成的称谓[3]。

1.2 小产权房类别

国内学者对小产权房分类依据主要包括用地性质、建设是否合法、房屋使用对象、建设进度等。根据用地性质的不同，吴爱辉(2014)将小产权房分为在农用地上建造的房屋与在集体建设用地上建造的房屋[4]。汪火良(2011)分类更加细化认为可以分为农用地住房、宅基地住房和非宅基地建设用房[5]。刘行健(2015)将其农村集体建设用地小产权房、农用地小产权房和未利用地小产权房[6]。根据建设的合法性与否，刘茂林(2008)认为小产权可分为两类，一是建房行为不合法的小产权房，二是建房行为合法,房屋买卖主体受限制的小产权房，前者称做违法小产权房,后者叫做合法小产权房[7]。根据建设时间进度，汪火良(2014)将小产权分为已销售住房、已建好住房和尚在建设中住房[5]。按房屋使用对象的不同，刘茂林(2008)将其分为自住型小产权房与销售型小产权房[7]。

2 小产权房成因

小产权房问题的形成与发展并不是单一法律、经济或者社会问题导致的，而是在多方面的因素共同作用下产生的。从目前的研究成果看，影响小产权房形成和发展的因素主要包括政治制度缺陷、经济利益驱动、社会市场需求、法律法规不健全、政府监管不力等方面。

2.1 城乡土地管理制度缺陷

严焰(2008)、刘茂林(2008)等学者认为城乡二元土地制度的是小产权房形成的根源所在。城乡二元土地所有制使得集体土地所有权虚置，农村集体土地和城市国有土地在制度层面和市场交易价值层面都处在不平等的地位。建设在集体建设用地或农民宅基地上的住房本身并没有什么问题，但是集体土地的所有权和使用权不完整使得这部分房屋并不能进入自由商品市场买卖，也就形成了所谓的小产权房[7-8]。

2.2 经济利益驱动

经济效益驱动总体可以分为两个方面，一个是从房屋开发者的角度，另一方面是从房屋购买者的角度。梁爽(2014)认为小产权房的开发建设相对于商品房开发建设时需要缴纳的土地出让金以及各项税费来说建设成本更加低廉，对于房屋开发者来说具有很大的经济效益[9]。蔡继明(2009)等人认为乡村居民在土地征收时收获的利益难以满足他们的收益预期，郊区村民便通过建设小产权房出租或者销售以此获得利益补偿，这也加剧了乡村小产权房的开发与销售[1]。而且城市商品房价格一直居高不下，相对于城市商品房高昂的价格，不少住房刚性需求市民在进行了经济权衡后选择了购买小产权房(季雪，2009；汪火良，2014)[5]。

2.3 社会市场需求

目前小产权房存在着大量的购买群体加之国家保障性住房供给不足使得小产权房具有很强的社会市场需求。赵海萍(2010)、潘磊(2014)等认为目前国家保障性住房现状难以满足城市居民住房需求且保障性住房分配制度不够完善，这些原因使得小产权房成为了满足城镇中低阶层住房需求的重要补充途径。[10-11]。除此之外一些人退休养老的需求、居住环境追求、在乡镇购买别墅或建度假村需求、投机者投资炒房需求等都增加了小产权房的社会需求(梁爽，2014)[9]。

2.4 法律法规不健全

关于小产权相关问题在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》中规定内容存在一定的矛盾，小产权房所有者虽对房屋本身享有占有、使用、收益和处分的权力，但对占用的土地使用权却不得出让、转让，这就使得传统上通过购买小产权房相应也获得了房屋占用土地使用权的小产权房不被法律允许。而且小产权房出现至今，国家尚未出台针对性法律法规，虽然政府出台了相关政策严格限制小产权房开发，但是政策往往具有一定的时效性，不具有法律的强制性，这就造成了 “打着”国家法律法规的“擦边球”的小产权房越来越多(金志丰，2014；潘磊,2014)[10, 12]。

3 小产权房影响

国内学者对于小产权房出现带来的影响分析主要分为正反两个方面论述。积极意义层面主要围绕农民增收和城市住房保障方面。一些学者认为小产权房的出现增加了房产供给总量，是对城市房产的有益补充，缓解了政府保障性住房不足的压力同时也增进农村资源流动性，增加农民收入，在一定程度上促进了农村经济总量的增长，缩小了城乡差距(张云霞，2011；李永东，2013)[14-15]。

但同时许多学者也注意到了小产权房开发对国家战略、法律权威、城市规划与管理、市场经济发展、市民日常生活、社会和谐等方面带来的不利影响。小产权房建设本身不符合国家相应法律规范规定，是对国家法律权威的一种挑战，严重损害了法律的权威性。小产权房数目的不断增加占用了大量的农村耕地，对国家18亿亩耕地红线是一个极大的挑战。由于开发缺乏统一规划布局和监管，具有很大的随意性，打破了城市规划布局，使得城市规划建设难以正常实施。小产权房的出现对房地产市场的市场化特性也造成了严重的破坏，扰乱了房地产市场的正常建设及交易秩序(潘磊，2014)[10]。而且小产权房开发强度大、建筑密度高，普遍缺乏基本的公共服务设施，这对社区居民的日常生活造成了一定影响(李志明，2013)[16]。同时由于小产权房买卖缺乏法律保护，房屋开发者和购买者的权益都难以得到保障，未来可能会因此发生纠纷而影响社会稳定(梁爽，2014)[9]。

4 小产权房治理策略建议

国内学者针对小产权房问题从不同方面提出了大量的策略建议，总体上可以将这些策略建议分为两类，一类是间接策略，另一类是直接策略。间接策略是建议对国家政策制度的修改和完善，从侧面解决小产权问题；直接策略一般是针对小产权房本身，提出相应的解决办法。

4.1 间接策略

不少学者从现存的土地制度改革出发，提出了一些改革方式。张占录(2011)提出建立土地发展权制度，将发展权导入农村建设用地制度改革，以此解决小产权房问题[17]。黄日生(2015)提出了构建城乡统一建设用地市场，赋予农民集体建设用地处置权[18]。也有学者从政府的宏观调控和监管控制的角度提出通过完善住房保障体系，挤压小产权房的需求空间；加强执法力度，控制小产权房建设(朱健，2009；刘天利，2014)[3, 13]。

4.2 直接策略

针对小产权房本身，一些学者从宏观的角度分析了未来小产权房的发展道路。潘磊(2014)等分析了小产权房纳入保障体系的可能性，寻求从保障性住房体系的视角解决多年一直无法解决的小产权房问题[10]。黄泽勇(2011)对小产权房国有化、商品化等路径做了一定的探究[20]。李蕻(2010)提出对小产权房设立法定租赁制度，在一定期限内租用购买的小产权房所占用的集体土地[21]。章合运(2012)针对小产权房提出城乡居民联合产权制度，解决小产权房流转问题[22]。