浅谈供给侧改革背景下新型城镇化建设举措

□杭州市国土资源局下城分局 朱云祥

浅谈供给侧改革背景下新型城镇化建设举措

□杭州市国土资源局下城分局 朱云祥

深入推进城镇低效用地再开发，是促进节约集约用地和保护耕地、增强城镇存量建设用地供给能力、服务供给侧结构性改革、促进新型城镇化发展的有力举措。根据国土资源部对城镇低效用地再开发指导意见，城镇低效用地再开发要实现三方面的目标：一是土地集约利用水平明显提高；二是城镇用地结构明显优化；三是城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高。浙江省是国土资源部在2008年设立的试点之一。经过8年的探索，杭州市下城区作为试点主城区之一，积累了丰富的经验，但要进一步实现提高城镇质量的目标，仍面临着诸多困惑和待解矛盾。

一、当前城市发展面临的困境与矛盾

1.影响区域经济发展的土地要素

在价值理论中土地要素是关键之一，是社会经济的空间和载体，为一切活动提供了土地支撑，并伴随着人类社会的进步、科学科技水平的提高而不断演变。

过去，各大城市对土地要素无以复加的依赖，导致土地供给与土地消费方面的矛盾日益突出。在城市化、工业化时期，政府对土地的供应量不断增加，土地要素为经济增长作出很大贡献。这也导致各地政府对土地财政存在极大依赖。现在，随着开发程度的渐次饱和，中国经济进入新常态，资源消耗型的土地利用方式已难以为继。提高土地利用效率和质量，成为土地利用的重中之重，低效用地再开发成为新时期主城区土地利用的必由之路。

▲《杭州市下城区征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置实施细则》解读培训会

后备资源不足开发压力大。下城区是杭州市中心城区，区域总面积是31.46平方公里，可利用土地面积较小，土地类型单一，且开发程度较高，城区形态基本成熟。近年来，用地指标大幅缩减，但是建设用地需求仍高位运行，低效用地再开发的压力日趋加大。

边角插花零星地块难破局。下城区属于城市化快速推进的地区，在推进过程中，保留了大量碎片化的边角地和插花地。这些地块的改造利用面临较大难度。一是地块较小，吸引的市场主体不多，实力欠佳，参与改造的程度与新型城镇的未来建设不符，缺少对城市文化及发展特色的传承与培育。有意愿参与改造村集体或者原土地使用权人，又缺乏相应实力，难以通过招拍挂方式取得待改造土地的使用权，因而积极性和可行性不高。而事实却是这些地块的改造建设往往更能体现城镇化建设的质量，并承载更多的城镇基础设施和公共服务设施。这些地块的改造难以融入整个城市的整体协调改造。

政策层级不高难指导。大部分主城区低效用地开发所依据的法律、政策多是地方政府出台的规范性文件。而规范性文件明显的弊端就是不稳定。在低效用地开发中，市场对政策的预期不稳定，会影响再开发主体的引入。尤其是部分规模较小、历史产权复杂或者历史违法拥堵补办手续的地块，改造的成本较大，审批过程复杂，没有稳定的政策支持是制约社会主体参与的因素之一。在现有法律框架之下，集体建设用地产权不健全，使用权流转范围和方式受到严格限制。

2.制约区域经济发展的结构性矛盾

改革开放以来，我国经济保持了三十年的高速增长，超过世界同期经济增长的平均水平。但是，在经济高速增长的同时，许多结构性矛盾也凸现出来，比如产业结构不合理，城乡之间、地区之间差距扩大，全社会资源利用率低下、环境污染严重，经济增长与社会发展不协调等。比例失调既存在于国家层面的产业结构，也具体体现于各行业的供给和需求。2016年年初，三四线城市和部分二线城市商品房库存规模偏大的问题被集中暴露出来。“去库存、去杠杆、去产能”成为普遍话题。国土部门提出，结构性改革的重点是化解过剩产能，当务之急是处置“僵尸企业”。

产业升级与当前效益难取舍。下城区产业调整的政策导向是退二进三。实践发现，产业升级困难复杂而交叉。其一，在过去的操作中，考虑到产业淘汰与腾退带来的财政、人员、稳定等一系列社会问题，政府对产业结构调整的态度并不坚决，对第三产业、高新企业的扶持力度有待提升。其二，许多非高新产业是当地重要产业和财政的重要收入来源。进行产业升级，既对当前的区域效益有所影响，又对改造期间和改造后的财政有影响。其三，牵一发而动全身，用地升级仅是产业升级的衡量之一，全面的提升往往需要长时间的建设和多方面的扶持，因此，部分产业用地升级的改造进度并不如意。比如，下城区长浜路钢材建材市场的拆迁，该项目列入改造计划多年，但是2016年才正式启动。项目开工迟缓，其中既有客观困难的阻滞，也有主观态度的迟疑。

政府财政与土地市场难平衡。政府财政压力愈来愈大，市场主体积极性不高，基于财政考虑的低效用地改造一定程度上更倾向于出让和改造的速度而非质量。过分以改造的短期效益来衡量再开发的成败。对辖区范围不大的下城区而言，在出让指标范围的土地就十分珍贵。由于传统发展方式的惯性较大，在某种程度上，改造地块出让的成功，就意味着低效用地改造的成功。对后期的用地结构和服务设施的完善、整体效能的提升的考虑在改造过程中并不具有特别重要的站位。对这些土地中产业的准入和用地管控较难把关，造成低效用地的改造与开发具有一定的周期性，为二次改造和更新埋下伏笔。

3.阻碍区域发展建设的环境瓶颈

从“城镇化”到“新型城镇化”不是一个简单的概念创新，其提升实质是对城镇化发展质量的强调。低效用地再开发是对土地利用的重构与重建，应当注重对生态系统的保育与恢复。一方面是土地整治与生态建设的深度结合，一方面是城镇建设的立体更新。

重形态轻品质。“增强城市规划的科学性和权威性，促进‘多规合一’，全面开展城市设计，加快建设绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市内在品质”是《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出的要求。目前大部分城镇低效用地开发倾力关注的是城市物理形态的改变，有为改造而改造之嫌。基于国家要求和各地改造经验，低效用地再开发是一项全局性、战略性、综合性的开发。下城区是杭州市主城区之一，目前，城市中心与城乡之间的南北差别相对明显。因此，无论是城中村改造还是三旧改拆，欠缺的是在片区改造的基础上增强城市的整体建设效益。从物质的重建发展到整个社会的系统更新。在改造过程中，充分重视了土地的利用和城市形象的改善，但忽视了文化的传承与基础设施的配套。

二、主城区低效用地改造的实践与经验

1.从“增量依赖”向“存量盘活”转变

盘活存量。合理确定城镇低效用地的范围是再开发工作的第一步，根据浙江省政府文件（〔2014〕20号）要求，城镇低效用地是指不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地，在“三改一拆”中计划实施改造和已拆除建筑物的土地。2014年，杭州市完成城镇低效用地调查和数据建库工作。2015年初， 年底发布《杭州市存量土地盘活工作考核办法》。根据低效用地界定标准，下城区横向道边纵向到底，全面探索统计了辖区内的低效用地。根据杭州市的政策要求和考核标准，下城区根据区情实际，借助全市城中村改造的快车，全力盘活辖区内存量用地。将4个城中村列入改造计划，面积9468.01亩。

注重留白。城中村改造后期主要规划为住宅、公建、安置和学校、绿地等。其中沈家村可改造面积为2538.26亩，预计改造面积为752.21亩，保留面积1786.05亩。注重收储备用土地，放缓出让和划拨步伐，一方面有利于城中村改造遗留和历史问题的处理，提高城镇建设的质量和完善功能，为未来城市的整体规划保留余地；另一方面有也利于后期加强土地整理，提高做地质量，在土地市场中变被动为主动。对后期出让的土地进行严格把关，提高土地利用效率，以避免新储备的土地成为新的低效用地。

2.从“产业调整”向“产业升级”转变

下城区的典型低效用地主要是旧住宅区、旧厂区、城中村、旧市场工业遗存等，根据城市发展规划和主城区功能性要求，亟需在低效用地开发的基础上全方位推进城市更新。

在改造过程中，下城区采用的主要做法是产业升级，一是退二进三；二是创新型产业用地升级。由鼓励调整向强制升级转变。

退二进三。下城区退二进三的典型是杭州市新天地创新创业产业园跨贸小镇的打造，该项目原为杭州重型机械厂旧厂区，区域总面积690亩，是杭州市原工业集聚区，建筑密度高、容积率低、产出效益低、环境质量差，通过升级，将新天地打造成集商业、商务、文化艺术旅游一体的集成中心，完成从重工业向第三产业的全方位转换，实现土地利用、产业层次、经济效益和人员素质的重大提升。从目前效益看，本次用地的产业升级提高了土地要素的供给质量，也符合结构性改革背景下低效用地开发的初衷。

用地升级。2015年9月，下城区出台《创新型产业用地管理操作流程》助推人本集团等多个企业实现产业用地的升级。土地利用的升级和产业业态的改变，是城市尤其是主城区发展到一定程度的必然。再开发的落脚点还是重塑城市空间管理，实现城市整体功能和环境品质的整体提升，配套文化和环境需求。

3.从“依靠数量”向“注重质量”转变

在过去的低效用地开发中，做地数量和储备数量是考核再开发成果的基础条件。在供给侧改革的背景下和新型城镇化建设的大背景下，提高做地质量、完善城市功能、改善城市环境逐渐成为低效用地再开发的应有之义之一。

强化环境质量引导。近几十年中国的经济发展实践证明，相对于具体的建设项目来说，政府及有关部门制定的政策和规划和实施对环境的影响更加巨大和持久，范围更加广泛。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道，决定了环境的质量。随着我国农村现代化进程的加快和小城镇建设的普及，如果不重视环境问题，势必出现城镇建设环境污染的规模和影响不断扩大的局面，这与新型城镇化建设的要求是不相适宜的。

下城区经纬国际创意园原为杭州纺织机械有限公司的生产和办公用地，在保护工业遗存的基础上进行了改造和开发，通过有步骤、有规划、滚动式地进行分期提升，实现了建筑修缮和环境的一体式改造，崭新而有创意的新城镇环境吸引了大批摄影、园林、剑道等创意企业。

▲对下城区拆房工地进行实地踏勘

三、主城区低效用地改造的思考与建议

提高法律层级。低效用地涉及到的利益主体，参与主体较多，情况复杂，因此应该更大程度上的提高法律层级并完善相关细节，尤其是加强对土地的出让、供地、地价、登记发证的管理政策都应进一步明确。创新政策、制度，是盘活低效用地开发的重要抓手，通过政策的创新或者法律的完善，达到帮助企业减少用地成本的目的。针对部分企业和用地主体规模小、发展周期短的问题，实行弹性出让、先租后让、租让结合的方式，积极支持小企业和村集体用地。

加强规划指导。低效用地的开发工作归根结底是要体现社会公众的利益，实现改造的最优方案应当积极导入社会基层意愿。低效用地开发，必须坚持规划的整体性、功能性和前瞻性，把握整个城区的层面新行程正华建设的主要方向，主要功能和实施新策略，实现用地开发的同时完善城市的协调更新。在编制规划的过程中，应当合理配资配套服务设施的比例结构，完善配套服务功能，确保产城融合，宜居宜业。以下城跨贸小镇为例，公共绿地、广场用地和开放空间已达到15%，但是住宅、学校等配套用地相对欠缺。

平衡政府与市场。在低效用地的开发中，既要满足市场的用地需求，稳定市场，稳定财政，又要在一定程度上对不满足新型城镇化建设的开发进行管控，予以部分规划留白，统筹改造地块的产业规划和全区公共基础设施的完善和环境治理。

合理分配收益。低效用地的改造因为是再开发、再改造，涉及到众多权利主体的利益，而各个主体之间的利益分配比例，没有一个固定的标准，只能协商，这样推动项目存在的难度很大。《国务院深入推进新型城镇化的意见》明确指出，建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。完善城镇存量土地再开发过程中的供应方式，鼓励原土地使用权人自行改造，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，经依法批准，可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款。在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造的土地收益。