现行产业政策与产能过剩关系研究

田惠敏　李姿颖��

摘要：习近平总书记在中央财经小组第十一次会议上提出供给侧结构性改革方案，要求把去产能作为重要改革目标。产能过剩已成为制约我国经济发展的十分突出的阻碍，且我国的产能过剩现象是长期性的、全局性的、体制性的。文章认为我国现行的产业政策是产能过剩的深层原因，从20世纪90年代以来产业政策不但没有化解产能过剩，反而使之愈演愈烈。为深化去产能目标在经济运行中的进程，认为应以“走出去”疏通过剩产能化解途径、鼓励新兴产业发展，同时还应完善以市场为导向的产业转型机制、多层次的投融资制度、市场准入和退出制度，并积极推进行政体制改革。

关键词：产业政策；产能过剩；产业转型；供给侧改革

DOI：1013939/jcnkizgsc201652010

一、研究背景

本部分从三个方面进行分析。

（一）产能过剩已成为我国经济运行中突出问题

适度的产能过剩是市场经济运行中合理且普遍的现象，是由市场的自行调节形成的，同时也有利于有效市场竞争的形成。我国在市场经济的转型期间，不止一次遇到过产能过剩的问题。2011年至今，受各种因素影响，我国工业增加值同比增长率逐年下降，2011年至2015年分别为：109%、81%、77%、7%和59%。在总体经济下滑的环境下，市场需求增长放缓，新一轮的产能过剩矛盾逐渐凸显出来。产能利用率处于79%～83%，则是合理区间；产能利用率低于75%是严重过剩。2012年末我国工业企业产能利用率为801%，2014年前三季度降至787%。对于一些产业组织结构不合理的行业，企业之间的价格竞争与产能过剩之间形成了恶性循环，因此除了通过工业企业的产能利用率考量产能过剩程度以外，行业的销售利润率可以从另一个角度产能过剩，例如由于恶性竞争冶金工业2013—2015年的销售利润率均仅为2%，炼钢行业的销售利润率在2015年下半年起均为负值，在成本竞争的状态下企业即使利润为负、产能过剩也必须依靠正常生产维持企业的资金流动的运营。因此，我国长期积累下来的严重的产能过剩问题，已成为制约我国经济发展十分尖锐的矛盾之一。

（二）“去产能”是供给侧结构性改革的重要部分

进入2015年以来，我国经济进入到一个经济指标出现联动性背离的阶段，即经济增长放缓而CPI持续拉低，居民收入增加但企业利润率下降，工业投资放缓但消费持续拉高的怪圈。从2012年下半年开始，截至2016年6月，煤炭、石油、金属等几大行业的生产价格指数已连续近50个月呈负增长状态，对整个工业PPI下降的贡献率占到了70%～80%。发展中国家更倾向于将资金投向技术先进、产品市场成熟、处于世界产业链内部等特征的行业，在投资上出现的“潮涌现象”一定程度上导致了该产业的产能过剩。西方发达国家的产能过剩多半是由需求不足引起的，而我国在改革开放之后出现的产能过剩行业主要时技术和档次相对较低、处于产业链条中上游的中间产品，那些具有高需求弹性和高技术含量的新产品由于难以满足市场需求，因此才会出现此类结构性产能过剩。面临供需关系结构性失衡的现状，以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为重点的供给侧改革拉开序幕，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，改善第二产业中传统工业和新兴产业的内部矛盾。

（三）产业政策是我国产能过剩的深层原因

针对我国产业过剩现象，不同学者观点不一，其中一派是从市场和企业角度切入，用要素窖藏、进退出壁垒和“潮涌”现象解释；另一派更倾向于市场经济转轨期间体制缺陷、补贴措施与激励扭曲，地方政府不当干预所致。目前中国还处于经济转型期间，市场的决定性作用还远低于政府的作用，无论是产业政策、财政政策和货币政策，都离不开政府“有形的手”。当前中国产业政策的首要任务是解决产业过度投资和产能过剩两方面，但是产业政策不但没有起到一定的作用，反而加剧了产能过剩的情况。市场信息和市场因素会导致企业周期性的产能过剩，由于技术低下创新不足导致企业产品供需错配会造成结构性过剩，而结合中国转型经济的现实来看，我国产能过剩的根本成因在于非市场因素。

二、我国产能过剩现状

本部分从以下三个方面进行分析。

（一）我国的产能过剩属于长期性过剩，不是阶段性过剩

我国产能长期过剩，钢铁行业表现得尤为突出。国办发〔2003〕103号《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》（以下简称《意见》）认为：到2003年底，我国钢铁生产能力将达到25亿吨，目前在建能力约08亿吨，预计到2005年底将形成33亿吨钢铁生产能力，已大大超过 2005 年市场预期需求。《意见》指出对于当前出现的盲目发展现象，如不加以引导和调控，将导致一些品种产量严重过剩和市场过度竞争。2005年我国钢产量已经达到38亿吨，超过预测，行业产品销售率达到98%，并未出现预料中的产能过剩，因此国内的投资和产能扩张没有停止。在国际金融危机之前这一时期，产能的阶段性过剩可能存在，但是由于经济增长速度快、需求旺盛，阶段性的过剩产能很快就被需求的快速扩张所消化。

国发办〔2013〕41号《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出：在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但产品生产能力严重超过有效需求时，将会造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

随着金融危机的爆发，经济下行压力不断加大，众多行业在快速发展过程中累积的矛盾和问题逐渐暴露，产能过剩的问题导致企业经营困难加剧，亏损面和亏损额不断扩大，我国从阶段性产能过剩转变为长期性产能过剩。国发办〔2016〕6号《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出了去产能工作目标：在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上，从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿～15亿吨，行业兼并重组取得实质性进展，产业结构得到优化，资源利用效率明显提高，产能利用率趋于合理，产品质量和高端产品供给能力显著提升，企业经济效益好转，市场预期明显向好。可见这是个任重而道远的过程。《意见》明确强调严禁新增产能；化解过剩产能；严格执法监管；推動行业升级。

经过强制性的去产能调整，2016年上半年，钢铁行业运行态势呈回暖迹象，1月至5月，中钢协会员钢铁企业盈亏相抵实现利润8736亿元，同比增长738倍；亏损面2828%，同比下降1313个百分点；销售利润率为083%；上半年，粗钢产量下降11%，钢材产量仅增长11%，表明钢铁业发展整体呈收缩态势。要想实质性实现去产能必须实现“僵尸”企业退出和企业加快转型升级，实现精细化、高端化发展，因此化解众多行业产能过剩是长期任务，必须不断推进改革升级。

（二）我国的产能过剩属于全局性过剩，不是局部性过剩

经过金融危机，我国由局部性产能过剩转变为全局性产能过剩。即我国的产能过剩在2008年之前主要存在于钢铁、水泥、有色、煤化工和平板玻璃等传统产业。国发办〔2009〕38号《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》指出：不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向，电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分突出。2012年底的中央经济工作会议指出，2012年除了钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工和造船等传统行业产能大量过剩外，氮肥、电石、氯碱、甲醇和塑料等一度热销的化工产品也因为产大于需而销售困难； 铜、铝、铅锌冶炼等有色行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显，甚至多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现产能过剩。到2015年底工信部公布工业行业淘汰落后和过剩产能企业名单，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶行业产能严重过剩，而光伏和风电被移出产能过剩行业。2016年2月中国欧盟商会发布《中国的产能过剩如何阻碍党的改革进程》报告显示中国产能过剩主要集中于钢铁、电解铝、水泥、化工、炼油、平板玻璃、造船、纸和纸板八大行业。

通过对行业产出资本比的对比发现，在2007年之前绝大多数行业的产出资本比都持续提高，2008年之后普遍下降，“石油和天然气开采业” “黑色金属矿采选业” “有色金属矿采选业” “农副食品加工业” “石油加工、炼焦及核燃料加工业” “黑色金属冶炼及压延加工业” “有色金属冶炼及压延加工业” “金属制品业”等产业的产出资本比仍然没有恢复到国际金融危机之前的水平。国际金融危机前产能显著过剩的主要是低端产品，而国际金融危机后高端产品也出现过剩，甚至出现同一产业内部高端产品卖不过低端产品的情况。因此我国目前的产能过剩是全局性的，涉及传统行业和新兴、高技术产业，行业数量多、范围广，去产能要着眼于全局，体制上、根本上的改革应作为精细化实施产业政策的基础。

（三）我国的产能过剩属于体制性过剩，不是周期性过剩

我国产能过剩产生的诱因一定程度上是源于中国自身经济周期调节和金融危机的冲击，但进入 21 世纪以来，过度使用政策杠杆，形成了政府大于市场的“政府价格信号”，各级政府盲目追求经济增长，过度使用各种经济政策杠杆，大幅降低了生产要素价格，对GDP贡献大的行业进行大幅补贴，可谓是“上开龙头，下疏管道”，导致了政府创造的价格信号成为引导企业投资的重要调节信号，而不是依据市场信号，反而加剧了产能过剩，进而形成上述长期性、全局性产能过剩现象。

三、产能过剩的深层成因分析

本部分从以下三个方面进行分析。

（一）行政考核机制误导了企业的投资行为，致使投资结构不合理、效益不理想

作为一个发展中大国，追求增速一直以来都是经济发展的首要目标，在中国特色的政治体制和行政管理体制下，各级政府背负一定的发展任务，由此制定出来一套以GDP增速为核心的政绩考核体系，在这种体系下政府偏向于激励可以带来GDP和财政收入高速增长的行业，由此带来了投资“潮涌”现象的发生。下面从财政补贴、税收诱惑、价格管控和土地财政四个方面论述政府行政考核机制的偏颇导致产能过剩愈加严重的过程。

第一，财政补贴是政府支持产业发展的重要工具，以光伏为例，光伏产业作为国家新兴产业，对调整能源结构、推进能源生产和促进生态文明建设具有重大意义。光伏被很多地方政府列为重点支持对象，大干快干地招商引资，中央也对光伏产业的财政补贴在很长的一段时间内达到了70%，从而引起了全国范围内光伏业投资热潮，最终造成了盲目建设，粗放式扩张的后果。2013年光伏产能利用率低于60%，企业经营困难，但政府仍然不断鼓励大量新企业进入到光伏产业中，逐渐陷入了过剩和投资的恶性循环的怪圈。政府对于重点行业，应采取多层、形式的财政补贴，而且应该根据产业发展现状及时调整。

第二，税收诱惑。增值税是我国第一大税种，增值税在生产地和生产项下征收，在某一地区的生产型企业越多，税后收入就越高，因此工业投资就成为地方政府税收增长的关键因素。地方政府为保证税收来源最大化，不断增加招商引资的力度，而对后期企业发展经营状况并不关注。重点缴纳增值税的行业包括钢铁、汽车、建材、化工、机械、造纸、煤炭等，地方政府会帮助此类行业扩大投资，各地为了竞争税源导致地区重复建设、产业结构趋同。据统计，长三角15个城市中有14个地区都将汽车设定为支出产业；2008年之后全国31个省都将光伏产业列入到重点发展产业目录，导致全国光伏产能远远超出同期国内外市场需求总和[9]。

第三，价格管控。目前我国还没有完全建立市场决定价格机制，一些资源要素价格没真实反映市场供求关系。在土地价格方面，地方政府为了吸引企业投资，政府通常以远低于实际价格的廉价向企业提供工业用地，政府通常通过招标、拍卖和向社会公开的方式出让商业用地和居住用地，但是对于工业用地则长期保持行政划拨以及协议出让的用地体制，没有纳入到市场化运作体系中。在水电价干预方面，由于用电成本是钢铁、电解铝、水泥等制造业中占比最高的成本，我国电价本身就在世界电价水平处于中等偏下水平，我国对于工业部门长期实行优惠政策，政府经常通过奖励、补贴和直接降价等方式干预电价，以此来降低企业的生产成本，刺激企业生产投资，加快能源产能释放。工业用水和用电同样具有很多行政干预和優惠政策。

第四，在现有土地财政带来巨大吸引力下，政府的经营目标变成了实现土地的增值，由公共人变成了经营土地资本、追求土地收益最大的经济人。地方负债问题已引起了中央的高度重视，地方政府之所以有强烈的负债投资的冲动，根源在于房地产催发的土地财政收益的驱动。在现有土地财政带来巨大吸引力下，变成了以实现土地增值为目标的经营，在很多地区土地出让金收入要占预算外收入的60%以上。根据官方数据粗略估计，政府和银行 2012 年从房地产获得收入47917亿元，占全年房地产业销售额64万亿元的75% 。

（二）我国生产要素定价机制不完善，供给效率低下

改革开放近四十年来，我国的要素市场一直滞后于产品市场，土地、资本市场市场化进程明显慢于产品市场，政府掌握着资源配置的主导权。政府在现代企业制度逐渐完善的环境下更趋向于通过扭曲市场价格信号来引导投资方向。工业生产资料价格双轨制名亡实存，在劳动力市场和土地资源上表现得尤为明显，商品价格走向市场化而基本的生产要素被强势的行政力量控制，这被称为“新双轨制度”。同时，产权模糊不清的现状也致使资源配置效率低下，并最终导致要素资源配置的扭曲。我国的要素市场定价机制不完善主要体现在资本、土地、资源型及环境要素等大量稀缺资源掌握在了政府手中，大幅压低要素价格从而降低企业投资成本和生产经营的成本。与此同时，要素市场扭曲也成为过剩产能退出市场的障碍。其一，由于低要素价格对企业经营亏损形成了直接的补贴，本来在市场无法生存的企业仍然存活并继续进行生产经营；其二，各地政府为收回在招商引资阶段投入的大量土地要素、资本要素等“隐形成本”，千方百计阻止企业破产倒闭，由此产生了一大批严重产能过剩的“僵尸”企业。

我国低端产能过剩现象与供给效率低下有着很大的联系。供给效率的低下主要受制度不完善和技术不发达两方面影响。在制度供给方面，我国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，尚未建立起完善的市场经济体制，投资拉动型经济增长模式和财税制度激励地方政府盲目追逐经济总量增长，同时生产要素市场扭曲、投融资体制缺陷和国有企业改革悬置给地方政府行政干预创造了客观条件，使地方政府有能力弱化企业的成本约束，难以形成有效的供给结构。在产能过剩的化解阶段，技术发展的受阻一方面会对产业升級、结构调整造成较大障碍，延长行业更新换代周期；另一方面会对中国本土产品的出口和国际竞争造成不良影响，因此也使得产能过剩行业想要靠走出去化解过剩产品难上加难，进而减慢过剩产能释放速度，为治理和化解产能过剩制造障碍，引起产能过剩问题的固化。

（三）产业政策的可实施性和针对性较差

不同政策工具对产能过剩的影响不尽相同，税负降低会带来产能利用率的下降，贸易保护程度的增强在短期内会提高产能利用率，政府补贴对创新效率具有负作用。但我国产业政策对产能利用率的效应显著为负。我国到目前为止共经历了五次针对产能过剩的政策调整。第一次产能过剩调控是在1993—1997年，财政部出台了一系列政策措施着力解决经济运行中出现的乱集资、违章拆借和房地产管理等方面的问题，提出了清理压缩基本建设项目、控制固定资产投资过快增长的要求，具体做好已开工重点项目的物资保障、严格审批新开工项目、加强资金市场规范化管理等，到1996开始实施固定资产项目资本金制度。第二次产能过剩调整是在1998—2004年，国家经贸委、国务院对钢铁行业出现的严重的产能过剩和重复建设问题作出调整，严格控制产量，使企业新上项目要经过更严苛的审批程序，同时进一步严格控制土地和资金的共计，提高生产和环保标准。第三次调整是在2005—2007年，这一时期政府采取措施对收入分配、社会保障等基本公共制度进行完善，进一步扩大了内需；同时中央采取措施加大支持国有企业和金融体制改革，加快政企分离的进程，对铁路和电信等活力差的垄断行业进行改革，完善金融风险监控防范体制。第四次调整是在2008—2014年，受金融危机影响我国经济走低，有效内需不足、国际经济形势严峻的环境下，中央采取强有力的措施刺激经济发展，不再严格采取严格的抑制产能过剩，转而实施有利于企业扩大需求方面的政策。第五次调整是在2015年底至今，中央政府提出大力推进供给侧改革，用增量改革促存量调整，优化产权结构，优化投融资结构实现资源优化配置，优化产业结构提升产品质量，优化分配结构实现公平分配，优化流通结构节约交易成本，优化消费结构实现消费品的不断升级。

行政调控产业过剩存在一些问题。第一，政府调控容易矫正过度，具有很高的操作风险，增加了“硬着陆”的概率。政府希望通过严格控制土地释放抑制过剩，但是对于投资能力强的民营企业可以充分利用废弃厂房和设备扩大再生产。第二，中央和地方政府在贯彻产业政策时“同船不同心”，地方政府会以本地区的实际利益为出发点，中央宏观的调控的政策得不到有效的落实，中央与地方政府之间的博弈难度不断加大。国家相关部门提高企业进入口槛是对新増项目产能规模的抑制具有一定的作用，但地方政府甚至会帮助企业通过各种途径寻求达到准入标准的行为，使得提高门槛这一手段的效果大打折扣，同时通过这种方式保护了现存者、打压了潜在的竞争者，完全不利于企业的优胜劣汰和兼并重组，不利于产业的优化升级。第三，当一个行业因产能过剩面临调整时，政府刻板性地决定企业去留问题本身就会刺激企业竞相扩大经营规模，使产能过剩问题更加恶化。

四、政策建议

本部分从以下五个方面进行分析。

（一）建立省域之间产能疏通渠道，积极促进产能“走出去”

我国企业小而众，产业结构不合理，要素利用效率低下是发生产能过剩的重要诱因，至今发达国家出现过多次大规模的收购兼并浪潮，但是我国进入到工业化发展的中后期仍然没有发生过兼并收购浪高潮，严重地制约了产能过剩纠偏。因此应建立多层次资本市场，鼓励企业兼并重组而不是破产，从而整合产业资源、提高市场集中度。

中央提出“一带一路”重大战略，微观上牵头设立金砖银行、亚投行和丝路基金等，重要目的都是支持国内传统优势行业以及过剩行业能够企业“走出去”，以化解国内产能过剩。然而对于东欧大部分国家和美国而言，也已经属于产能过剩阶段。因此，建议建立省域之间产能疏通渠道，如将河北的几大钢铁厂转移到更具有地理优势和资源优势的新疆建厂，两地政府共同合作，优化资源配置，节约生产成本，提高环保要求，将产能通过丝绸之路运送到西亚地区，利用分税互利，带动两省经济发展和居民就业。

（二）完善投融资制度的市场准入退出制度，遏制盲目投资和重复建设

完善投融资体制，一方面要淡化单纯的资金拨款意识，把重点放在改革僵化单一的投融资体制机制上，鼓励多层次融资渠道的建立，大力支持新三板市场发展，不断简化企业的融资程序，帮助企业拓宽融资渠道。

通过建立市场准入和退出机制遏制盲目投资和重复建设，具体为建立完善的固定资产投资项目节能评估和审查制度产业能效准入标准限制，防止不合规企业进入行业，提高市场的公平竞争和技术创新。在落后企业退出市场方面，政府应建立一套完善的企业突出援助机制，给予退出企业一定的优惠政策和经济补偿，进而应该建立健全社会保障体系，保证由于企业退出产生的失业人员有最基本的生活保障。

（三）建立以市场为导向的产业转型机制

政府部门应逐渐退出直接行政干预市场，将市场机制作为资源配置的主体地位不动摇，充分发挥市场的调节作用，使企业自发进行调整升级，引入市场竞争来提升垄断性规制产业的竞争力。在以市场为核心的基础之上进行供给层改革，淘汰落后产能，加强产业集中度，提高劳动生产率、市场竞争力和国际竞争力。建立产能利用率定期发布制度，最终应建立可覆盖全部规模以上工业企业按月定期发布主要工业行业产能、产量和产能利用率数据，以此作为一种市场信号，引导企业的投资行为。

（四）积极推进行政体制改革

中共中央组织部2013年12月出台的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》指出：不应再把地区GDP及增长率作为政绩评价的主要指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建設、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债造成不良后果的将会追责到底。把政府负债将成为政绩考核的重要指标，要实行负面清单管理，制定出禁止或限制投资的产业清单、政府的权力清单以及水平型产业政策或竞争性政策清单。

（五）重视鼓励科学技术创新

提升企业创新效率。其一，应完善创新补贴方式，可以通过税收手段实现，对新兴企业研发和生产阶段产生的增值税进行合理补贴，对所得税进行相应的扣除，规范补贴资金的分配和管理监督，从而提高补贴效率。其二，应该对于国家经济发展有战略性意义的新兴产业应予以创新奖励，建立动态的垄断制度来鼓励创新经济的发展。其三，要着重营造对于创新和新兴产业的良好投资氛围，通过大力发展非银行金融机构总部经济，引导企业对科技研发的资金投入，给企化的创新发展创造有利的外部条件，激发企业的研发活力与创新动力，通过自觉自发的科技创新使企业提高市场竞争力，成功转型升级获得技术提升。

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