PPP提升农业投资整体效率与效益

文｜中国财经报 齐小乎

PPP提升农业投资整体效率与效益

文｜中国财经报 齐小乎

［√］我国农业产业正处于由传统农业向现代农业转型升级的阶段，继续通过大规模依靠政府投资来反哺农业和支持农村是不现实的，应当吸引更多的资金投入农业建设。应用政府和社会资本合作（PPP）模式无疑是国家支持现代化农业发展的重要手段之一。

国家发展改革委联合农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》），就推进农业领域PPP进行了部署。这一我国农业领域首个PPP指导文件的出台，旨在提升农业投资整体效率与效益，为加快农业现代化提供有力支撑。

PPP是推动现代农业发展的重要手段

中央一号文件连续14年聚焦“三农”，农业在我国国民经济中的重要性不言而喻。随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大，农业成为投资的热点领域，多渠道助力现代农业发展,聚合各方力量发力“三农”已成共识。

“PPP在农业的广阔天地里大有作为，在农业领域推广和应用PPP模式好处多多。”黑龙江省农业信贷担保有限责任公司董事长谭志强认为，首先，有利于促进农业现代化发展。农业项目通过引进社会资本，可实现引资、引智、引技有机结合，提高农业良种化、机械化、科技化、信息化、标准化水平。其次，有利于促进农业供给侧结构性改革。农业领域PPP项目将有效提高优质农产品供给，提高公共服务供给效率和管理水平，促进农产品质量认证与国际接轨，加快农产品走出去步伐。最后，有利于促进农村金融创新发展。政府通过对农业PPP项目补助、补贴、贴息以及适当股权投入等方式，鼓励和引导银行、保险、担保、期货、证券等金融资源下沉农村，创新金融服务和支持方式，促进农村金融融合发展。

财政部中国财政科学研究院研究员王泽彩认为：“农业领域具有特殊性，它不仅仅是一个普通行业，因为粮食安全关乎国家安全，是人民生存和发展的根本。农产品具有准公共物品特性，因此合理用好PPP模式，充分发挥政府与社会资本的合作效应，将会起到利国利民的作用。”

“农业具有很强的公益性、基础性等特点，适宜采取PPP模式。”中国农科院农业资源与农业区划所研究员尹昌斌也对记者表达了同样的观点。

农业PPP正逢时

总投资约2.2亿元、正在实施的江西省智慧农业建设项目，是江西省通过PPP模式实施的一个农业大项目。项目建设之初曾权衡，如果单独由地方财政短期内投入如此巨大资金，不仅困难而且建设的推进力度将会缓慢而艰难。最终该省采用了PPP模式，大大提升了项目建设进度。

作为全国较早实施的农业类PPP示范项目，江西省智慧农业建设项目对该省甚至对更多地区现代农业都具有示范引领作用，有利于提高江西省农业信息化的供给效率和服务质量，也使有限的财政投入发挥了较好的杠杆效应，提高财政资金的使用效率。

那么，关于农业PPP的发展方向以及投资前景该怎样理解和认识？直接参与江西智慧农业项目的国信招标集团PPP研究中心的副主任童再军认为：“我国当前正处于工业反哺农业、城市支持农村发展的关键时期，积极运用PPP模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段反哺农业、支持农村发展的重要手段之一。”

农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果。在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇。对此，童再军表示，从农业项目本身特点看，投资回收期长、投资额大等具备PPP项目的特征；从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资；从转变政府投资方式来看，迫切需要PPP来创新发展。

童再军预计，未来PPP发展方向主要有几个方面：一是农业园区类项目。这类项目需要动用政府力量来征地，需要财政资金的前期投入，一旦建成以后，需要有专门的单位来持续经营，在一个农业园区或试验区范围内，完全可以采取PPP模式。二是大型农村批发市场。通过政府征地和财政资金前期投入一部分建成后，可由政府特许专门的单位来持续经营，完全可以采取PPP模式。三是农村沼气工程。其前期投入和宣传动员工作需要政府相关部门推进，而沼气池的维护、相关设备的维修保养等都需要有专门特许经营单位来完成，可以采用PPP模式。此外，渔港渔船码头、基层动物防疫体系、养殖小区、良种繁育工程、设施农业建设等都可以实施PPP模式。

《指导意见》已经明确规定，要强化政府投资的撬动和引导作用，对同类农业项目，在同等条件下中央投资按照有关管理办法和程序要求，积极支持引入社会资本的PPP项目。

农业PPP仍需进一步完善和推进

毋庸置疑，目前农业PPP尚属新生事物，需要进一步规范和完善。

从当前情况看，我国农业领域应用PPP正处在探索阶段，投资的规模和范围都十分有限。王泽彩认为，财政方面应转变政府对农业投入方式，积极探索通过投资补助、资本金注入等方式支持农业领域应用PPP项目，强化政府投资的撬动和引导作用。“一方面，通过财政资金支持，可以促进具有可行性的PPP项目落地；另一方面，加大对农业项目的补贴，使农业PPP项目具有可观的回报，又将增强PPP项目的吸引力。”

近年来，现代农业发展的多项“利好”引得社会资本不仅关注而且加速“进军”农业领域，投资规模逐年增长。有专家表示，应针对农业领域制定相关的PPP项目实施方案，还应对农业PPP投资的政策需求、鼓励投资的领域、工作安排等作出具体说明，让社会资本了解投资农业的具体流程。同时，明确社会资本的利益保障机制、投资回报实现途径，以资本收益为吸引力，调动社会资本投资农业项目的热情。此外，需要对参与PPP项目的社会资本方进行严格的审查，设立高门槛，将真正有实力的社会资本方吸收进来，才能做好农业PPP项目的建设及运营。

推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议，可以先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结经验后再推广，有序推进。

农业部农村经济研究中心研究员龙文军建议，由于农业项目周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。

王泽彩建议，积极考虑利用国际组织资金开展农业PPP项目试点，并请国际组织提供必要的技术指导，开展项目设计和评估论证专题培训，帮助编制项目实施方案的示范性文本，为我国农业领域推广运用PPP模式积累经验。

农业部产业政策与法规司有关负责人分析，成功的PPP项目应具备三个特征：一是准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，收益需要通过10年、20年甚至更长时间获得。三是资金投入量大，需要政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。