转变观念 群策群力 提升城市治理水平

张龙金

党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化建设”、“理顺城管体制”；十八届四中全会提出：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提升执法和服务水平”。

建设法治政府、服务型政府，城市管理部门亟需在城市管理工作中完善工作职能，转变执法方式。本文基于福建省龙岩市中心城区的市容管理现状，就如何做好中心城区的市容管理工作进行分析论证并提出对策建议，借助《城市管理与科技》杂志平台，以期与国内同行进行交流。

一、龙岩市中心城区市容管理存在的问题

（一）流动摊点众多，占道经营严重

龙岩市中心城区的各类流动摊点主要集中在医院、中小学校、居民小区、车站、商场、广场、市场周边等人流和车流较大的地段；经营工具主要有板车、机动车、手推车、挑担摆卖，特点是数量多、流动性大，不易管控，不仅严重阻塞交通、影响市民出行、带来安全隐患，而且污染环境，有损城市形象。中心城区各主要街道沿街商户占道经营极为普遍。一到夜晚，各主要街道聚满了夜市摊点和大排档，噪音扰民，带来安全隐患，影响市容环境卫生。更有一些摊贩强买强卖，坑蒙市民，甚至以暴力手段阻挠执法。对此，龙岩市城管执法局严格按照《城市市容和环境卫生管理条例》、《福建省城市市容和环境卫生管理办法》等相关规定进行查处。

（二）小广告大量存在，集贸市场规划不合理

龙岩市中心城区有36条主次干道，沿街商户的橱窗、卷帘门、电线杆等处乱张贴乱涂写，背街小巷尤其是人员密集的入口处，乱张贴乱涂写更是随处可见，不仅清理难度大，而且清理后很难巩固，无法得到有效治理。中心城区规划面积43平方公里，居住人口50万，只有16个规模不大的市场。而随着城市规模的不断扩大，原有的市场摊位早已饱和，市场周边的“马路市场”随之形成。

当初，设置便民服务摊点为的是方便市民生活。但是由于管理滞后，大大小小的钥匙摊、修鞋摊很快形成了规模，分布在城区路口，增加了治理难度。除上述存在的这些问题，“城中村”大有愈演愈烈之势（“城中村”是指在城市快速发展进程中滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区）。据调查，龙岩市中心城区的规划区域内现有“城中村”74个，地域广阔，人口众多。不能否认，近年来，随着龙岩市中心城区的建设不断发展，城市化进程加快，城市面貌发生了显著变化，但是，“城中村”的改造工作远远落后于城市建设，“脏、乱、差”是其主要特征，被市民们称为“举头不见天、鸟瞰不见路、环境脏乱差、安全隐患多”的地段。

二、中心城区市容管理存在问题的原因分析

城市管理是一门系统科学，具有广泛性、复杂性、服务性、强制性等特点，是一种导向性非常强的工作。特别是随着经济社会的快速发展、城镇化进程的加速推进，社会深度转型暴露出来的问题和矛盾愈发突出，给城市管理执法带来更多的挑战。

（一）管理体制机制原因

随着城管执法职能的不断增加，执法内容涉及城市管理方方面面，这就需要政府相关部门加强协调。但是在实际工作中，城管执法部门有责无权，各职能部门之间缺乏统一的协调机制，造成城管执法力度减弱，严重束缚了提高城市管理水平的内在动力。

（二）规划滞后、重建轻管等政策原因

长期以来，城市规划建设决策存在“重建轻管”现象。政策制定多倾向于城市空间拓展，造成城市功能布局不尽合理。在具体的城市管理层面，软件建设投入明显不足，相关管理规范、标准滞后于城市建设，影响了管理水平的提高。虽然统一集中行使部分城市管理行政职能后，城市管理的效率和面貌得到了极大改善，但是在现行的法律法规体系中，城市管理职权的行使仍然受到很大制约。由于体制机制不健全，城管部门缺乏强制执法权，导致执法行动失去应有的时效性和威慑力，造成“执法难、难执法”。

三、龙岩市中心城区市容管理对策

（一）制定完善的法律法规，严格规范、公正文明执法

一是要将严格规范、公正文明落实到城管执法的每个环节，必须牢固树立依法行政理念，增强取证意识、程序意识，从立案、调查、取证、制作执法笔录、听证到结案等环节，必须依照法定职权、法定程序、法定时限并自觉接受社会监督；二是完善各项执法制度，形成全面、系统、相互衔接的城市管理法规体系；三是出台与相关法律法规配套的实施办法、实施细则、技术标准、技术规范和操作规程。在健全、完善城市管理法规体系的基础上，注重强化执行力和执法监督，提高违法成本，确立城市管理法治的公平性、权威性、严肃性、稳定性和长期有效性，推动城市管理走上常态化、法治化轨道。

执法工作是否取得成效不仅要看法律效果，还要看社会效果。改进执法方式既要坚持严格执法又要做到文明执法，实现城管执法效果与社会效果双赢。一是在执法过程中要坚持以事实为依据、以法律为准绳，严格执法，维护法律的权威和尊严，力求执法效果最大化；二是高度重视、大力加强城管执法队伍建设，健全城管执法人员岗位培训机制，定期组织城管执法人员开展法律法规知识和业务技能培训，不断提高城管执法人员的素质和能力。

（二）注重倾听市民意见，构建市容管理多元化格局

实现城市治理能力的现代化必须创新社会治理机制，完善社會治理模式，引导、鼓励、支持全社会参与，形成多种层次、多元主体、多方参与的治理机制；激发社会活力，建立政府与社会、政府与市场、政府与个体良性互动的多元治理格局。为此，城管执法部门要进行换位思考，努力做到管理、服务、执法有机统一。比如，龙岩市城管局根据中心城区市容管理实际，合理规划一级路段、二级路段和三级路段，实行分类分级管理，收到了一定效果，在管理者与被管理者之间建立了服务合作关系，形成了齐抓共管的新局面；按照“先划好格子后下棋”的思路，预先高标准规划城区基础设施如便民市场、流动摊贩经营区域，引导商户在规定的时间、规定的地段有序经营；采取多种形式，畅通城管执法部门与公众沟通渠道，广泛听取公众对中心城区市容整治等方面的需求和建议；通过向社会公布城管服务热线、建立12319服务平台、设立短信投诉号码、开通城管投诉邮箱，多种形式扩展公众反映城市管理问题的渠道，发挥城管执法部门与公众联系的桥梁和纽带作用；建立与管理对象的交流对话机制，开展“结对子”、“心连心”等活动。执法人员面对面听取商户意见建议，提高广大商户的参与意识，明显改善了城管执法的困境，降低了执法难度。

（三）引入市场竞争机制，形成管理互动格局

国家治理能力现代化的要求，为政府购买公共服务提供了依据，是政府职能转变和社会治理多元化的推动力。政府部门将市场竞争激励机制、社会组织先进的管理方式引入公共服务，把适合由市场决定、适合由社会组织提供服务的公共服务交由社会组织，让社会组织承接更多的城市服务功能，是提高城市管理效率的有效途径。

福建省政府的有关文件明确了向社会购买服务的基本原则、目标任务、规范实施办法等，将一般性公共服务、社会管理性服务等5类服务确定为购买项目，为政府购买市容保障服务、开展区域保序试点，提供了政策支持。龙岩市城管积极采取“政府主导、市场运作、社会参与”和政府购买服务的方式，一是推进城市道路管理市场化，借鉴先进城市的管理经验，按照国家城市道路管理市场化运作的要求，在列入管理的保序市场化运作路段和区域，广泛进行前期宣传教育、有序疏导、集中整治，在此基础上交由专业服务公司，采取定人、定岗、定责，全天候管控的办法，提高市容管理的针对性和实效性；二是稳步推进环卫作业市场化，把城市新增道路环卫保洁作业全部推向市场，通过招投标，确定市场化专业作业公司，探索多种类型的环卫市场化作业模式，全面提升作业水平；三是将城区道路兩侧小广告的清理作业向社会公开招标，扩展小广告清理市场化的作业区域，完善监督考核机制，提高清理作业水平；四是试点推行大型户外广告市场化，与财政部门加强沟通，完善户外广告有偿出让办法和工作程序，积极推进与城投等专业公司在户外广告市场化方面的合作；五是积极探索开展数字城管信息采集市场化工作。数字城管的信息采集工作实施市场化招标，聘用专业公司，为城市管理工作挑毛病找根源，提高市容管理问题的发现率和及时解决率。

（四）加快数字城管建设，提高市容管理水平

国家治理体系的现代化要求公共管理部门和管理人员必须对市民的需求及时作出负责任的反应。在市容管理工作中，城管执法部门要优化决策和执法流程，提高办事效率，向市民提供更多、更高质量的公共服务。

目前，龙岩市数字城管平台基本覆盖了中心城区的市容管理区域，涉及市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政公用设施等相关职能部门33个。龙岩市城管执法部门依托数字城管系统平台，初步构筑了良好有效的“大城管”格局，通过整合城市管理职能，成立城市管理监控指挥中心，具体负责城市管理工作的综合指挥、综合协调和综合调度；进一步理顺了市、区两级之间的体制与机制问题，明确了市、区两级城市管理部门的职能职责，并将管理触角延伸到各乡镇、街道和社区，通过建立“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的监督、协调和指挥机制，确保了数字城管系统运转流畅监控指挥中心与各相关业务部门信息对称、同步；充分发挥数字城管监控指挥中心的整体联动效应，建立全市统一的考核评价体系，形成了各区、各部门齐抓共管城市管理工作的良好局面。

（五）壮大志愿者队伍，发动市民广泛参与

国家治理能力的现代化将从一元单向治理向多元交互共治转变，要求广泛发动各类社会组织和市民，积极参与社会治理。搞好城市管理要通过扩大城管志愿者队伍，开展宣传、文明劝导、环境清洁、市容监督等服务活动；要广泛发动各类社会组织，拓展专业队伍管理与市民广泛参与相结合的管理途径；采取日常招募、活动招募、网上招募、定向招募等形式，广泛吸引市民和企事业单位、大中专院校等加入城管志愿者协会；健全管理体系，完善城管志愿者协会的组织架构，形成“市区建立城管志愿者协会、街道建立联络站、社区居（家）委会设立服务队的三级网络格局；制定协会章程、职责、工作流程等制度，在城管志愿者协会设立城管知识宣传员、城管执法协助员、城市管理监督员、文明意识倡导员、公共设施维护员、方便市民服务员；建立激励机制，将城管志愿者的服务时间和服务次数及时、准确记录，以此为依据，评选“十佳城市”管理志愿者。

（责任编辑：李静敏）