中国特大城市新城规划与实践

袁蕾

本文回顾了北京、上海、广州、天津四个城市新城发展的规划历程与现状特征，作为区域经济新的增长点和疏解中心城区功能，通过对郊区的开发建设，能够满足拓展城市空间的需要。新城将成为中国特大城市的共同选择。当前，特大城市新城的发展仍处于初级阶段，面临的共同问题是产业与居住的不同步，新城的独立自主性不足。

一、引言

中国城镇化快速推进，特大城市因其强大的要素集聚能力，人口与城市规模持续快速扩张，普遍经历着城市过度拥挤、人口高度集中、交通与资源环境压力突出等“大城市病”。在郊区开发建设新城已成为中国特大城市的共同选择。北京、上海、广州、天津等特大城市相继进行了新城的规划和建设，谋求“多中心”的城市空间布局。

二、北京新城规划实践

北京大致经历了卫星城规划、卫星城整合调整和新城规划建设三个发展阶段。

（一）卫星城规划初始阶段

为了缓解市区人口集中的压力，1958年制定的《北京城市建设总体规划初步方案》首次提出了采取“子母城”的形式，进行城市空间布局；在发展母城（市区）的同时，有计划地进行子城（卫星城镇）开发，规划了40多个卫星城镇。

（二）卫星城整合调整阶段

1982年的《北京城市建设总体规划方案》延续了1958年规划的城市格局。为扭转卫星城分散布局的状况，规划调整为条件较好的卫星城予以重点发展的思路，并提出了相关配套措施。远郊卫星城由40多个精简为20多个，提出重点建设燕山、通县、大兴黄村、昌平4个卫星城。1993年批复的《北京城市总体规划（1991 2010）》调整为“城市建设的重心从市区逐步转移到远郊区”，“市区由外延扩长变为调整改造”，将北京打造成四级城镇体系，即1个市区、14个卫星城、29个中心镇以及140多个建制镇。

（三）新城规划建设阶段

在《北京城市总体规划（2004年-2020年）》中，明确要求构建“两轴两带

多中心”的城市空间结构。作为新空间规划布局中的重要节点，一方面，新城要承担疏解中心城区的功能和人口；另一方面，新城要起到集聚新的产业、带动区域发展的重要作用。在新规划中，原有的卫星城从14个压缩到11个。

与卫星城相比，北京新城的发展表现出如下三个特征：

第一，更加重视基础设施和公共服务建设。近距离新城以轨道交通与中心城相连，市政基础设施完善，中心城优质公共服务资源开始逐步向新城转移；第二，经济发展加速，人口规模增大；第三，新城距离规划目标仍有较大差距，尚未成长为次级中心。

三、天津新城规划实践

天津在2006年批复的《天津市城市总体规划（2005 2020）》中确定的城市空间拓展战略为“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”，即兼顾中心城区发展，同时又以“一轴两带”的规划，统筹郊区各行政区县发展，亮点是“滨海新区龙头带动、中心城区全面提升、各区县加快发展”的空间战略。为提高周边区县的综合实力，突出区县的发展特色，加强城乡互动，实现各区县加快发展，规划提出外围区县实施“新城集聚、多点布局、特色发展”策略，规划了11个新城，分别是西青新城、津南新城、汉沽新城、大港新城、蓟县新城、宝坻新城、武清新城、宁河新城、静海新城、京津新城和团泊新城。按照中等城市标准建设，进一步完善载体功能，壮大经济实力，带动区县发展，在区域和城市發展中发挥更重要的作用。

天津新城在区域和城市中的定位如下：

城镇体系的重要节点

天津城镇体系划分为四级：“城市中心

新城

中心镇一般建制镇”。作为天津城镇体系的重要节点，新城是各个行政区县的政治、经济、文化和服务中心。

承接中心城区功能疏解

中心城区功能疏解体现为人口、产业等生产要素的向外迁移。新城是周边地区的发展高地，是中心城区疏解的首选承接地。

区域增长极

新城承接中心城区功能疏解，同时向周边地区辐射。新城是“城市的边缘”和“区域的中心”。

四、上海新城规划实践

20世纪50年代以来，上海市一直尝试改变城市空间结构状况。建设郊区新城、发展多心多核开敞式的城市空间结构是上海建设国际化大都市的重要步骤。

上海市经历了由卫星城到新城的两个规划阶段。

（一）卫星城规划阶段

1956年上海市首次提出建设卫星城镇的设想。1957年明确提出“在上海周围建立卫星城，分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中”。1959年，上海市制定了《城市建设初步规划总图》，提出卫星城发展定位为承接外迁人口和工厂，开始了五个卫星城（闵行、吴泾、安亭、松江和嘉定）的规划建设，规划人口10-20万，并提出卫星城应配置基本独立和大致完善的基础设施。1986年的《上海城市总体规划》明确提出了卫星城的发展理念。认为卫星城的人口规模一般不低于10万，有些卫星城可以达到30万，卫星城规划中还增加了依托宝钢和金山石化的宝山、金山卫两个卫星城。上海市卫星城建设始终处于一种自发状态，公共服务和基础设施匮乏，综合竞争力和“反磁力”较弱。

（二）新城规划阶段

2001年批复的《上海市总体规划（1999-2020）》提出了建设新城的理念。《规划》以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构。“多轴”由沪宁、沪杭、滨江沿海发展轴组成；“多层”指中心城、新城、中心镇、一般镇所构成的市域城镇体系及中心村5个层次；“多核”即为中心城和新城。在中心城外规划11个新城，每个新城规划人口20 30万。其中，10个新城为郊区县的县城或政府所在地，另外一个为依托大小洋山深水港建设的临港新城。2004年，上海市政府印发了《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》，优先发展嘉定、松江等重点新城，重点新城的人口规模规划为80-100万。

目前，上海市新城建设基本在规划框架下推进。但是新城的发展并不理想，除了松江和嘉定新城初具规模外，其他新城的城市功能仍不完善，对要素的集聚作用较弱。新城还不具备有效承担疏解中心城区的功能，远未形成与中心城区协调互补、互动共赢的区域关系。

五、广州新城规划实践

广州新城发展大致分为三个阶段。

（一）初步设想阶段（20世纪50年代改革开放）

这一时期，广州开始对“田园城市”和新城模式进行探索，卫星城还没有成为城市发展的重点，而是仅将几个现状村镇粗略定义为工业卫星城，在政策和产业发展方面没有作出实质性的安排。

（二）新城建设初级阶段（1978-2000年）

这一时期，广州采用了“飞地”方式，建设了很多开发区，比如较具代表性的广州经济技术开发区、广州科学城、广州高新区、南沙开发区等。

（三）新城全面发展阶段（2000年）

2000年以来，广州市出于城市空间拓展的需要，抓住番禺、花都撤市设区的机遇，重构广州总体空间框架，在《2000年战略规划》中，确定城市拓展方式为“点

轴”跨越式，其支撑点主要通过新城建设实现。《2000年战略规划》确定的空间布局基本取向为“南拓、北优、东进、西联”。东南部为主要发展方向，东进轴、南拓轴为两条城市功能拓展轴，在此基础上推进东进和南拓轴，建设一系列新城。规划以南拓轴为节点带动发展型，包括广州大学城、广州新城、南沙滨海新城；东进轴为组团整合发展型，通过珠江新城、天河中央商务区建设的拉动，将各个类型分散、功能单一的开发区整合为广州开发区，向功能综合的产业新城——萝岗新城转变。

2012年3月30日，《广州城市总体规划纲要（2011-2020）》通过国家住建部批复。之后，广州继续实施“南拓、北优、东进、西联、中调”方针，促进城市空间发展从拓展增长走向优化提升，形成“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的多中心网络型城市空间结构。一个都会区是国家中心城市功能的主要承载地，重点发展现代商贸、金融保险、文化创意、医疗健康、商务与科技信息和总部经济等现代服务业，优化区域布局及城市高端功能，加强历史文化保护，提升都会区用地效益和环境品质；两个新城区指南沙滨海新城和东部山水新城，是带动率先转型升级的两个战略型新区。重点完善综合配套设施，注重提升新城区综合服务功能，实现居住、就业、基本公共服务设施均衡协调及与产业同步发展，吸引人口加快集聚；三个副中心指花都、从化、增城，是城乡统筹的重要载体，重点提升综合服务功能，承接都会区人口和功能疏解，辐射带动镇、村整体联动，共同发展。广州新城的历史使命已经不再局限于疏解城区的产业与人口，而是成为城市发展轴线上的重要增长极，致力于改变空间拓展方式，调整城市空间结构，提高综合竞争力。

六、结语

中国特大城市的新城规划始于20世纪50年代，尽管发展理念和目标不尽相同，但是发展新城的理念始终贯穿在50多年的中国城市化和城市发展进程之中。通过对中国特大城市新城的规划轨迹、现状和特征进行的分析，在新城规划与发展方面，特大城市具有相似的特征。具体表现在：

第一，新城规划发展轨迹相似。通过以上分析可以看出，特大城市在新城发展的过程中，大都经历了工业区卫星城

新城规划的历程。在计划经济时期，结合重点工业项目的建设，北京、上海、广州、天津，以及沈阳、南京、武汉等大城市周边相继建设了一批小城镇发展工业。与发达国家疏解中心城区产业的新城建设目标不同，北京、上海、广州、天津等城市规划建设卫星城的指导思想是以较低的成本布局新增的工业项目，产业门类单一、规模小，重生产轻生活，导致孤立发展工业的卫星城布局分散、效益低下。特别是由于配套服务设施不健全，缺少凝聚力。改革开放以来，中国以经济建设为中心，实行对外开放政策，进入了城市快速发展期。中国的很多城市尤其是沿海城市，紧紧抓住改革开放的机遇，顺应经济发展的需要，很快在各自区域的周边兴建了一批经济开发区和高新技术产业园区。这些园区享有税收等优惠政策，快速地成长为外向型的产业新城。由于相似的城市空间格局调整诉求，北京、上海最初的选择是在郊区发展卫星城，并且都将卫星城作为工业布局的重要节点加以规划建设。但是由于产业结构单一，生活配套设施、公共服务建设滞后，以及与中心城区联系薄弱等问题，卫星城发展陷入困境。在新的时代背景下，反思卫星城利弊，建设相对更为独立、功能更为完善的新城，成为北京、上海的共同选择。

在特大城市总体扩张的同时，内部空间结构开始由向心集聚向离心扩散转变，北京、上海、天津、广州等城市相继进入郊区化过程。与此同时，老城区开发密度过大、人口高度集中、交通拥堵，逐渐成为制约城市发展的瓶颈。為解决这一问题，很多城市向“多中心、网络化”的发展模式转变，城市建设的重心不再是中心城，城区周边地区迅速发展，大量新城新区纷纷涌现，大城市地域空间开始演变为“多核”结构。

按照功能划分，中国大城市新城建设可分为四种类型：一是生产型新城，如高新技术开发区、工业开发区等；二是居住型新城，如郊区房产开发区等；三是会展型新城，如为体育赛事、国际会议等大型活动兴建的新城；四是知识型新城，如大学城等知识交流密集的新城。新城发展经历了规模由小到大、独立性由弱到强、功能逐步多样化的发展历程。

第二，新城发展目标相似。北京与上海新城规划建设的目标相似，一是作为区域新的经济增长点和城市空间拓展的重要组成部分，多选择依托远郊区县进行规划建设；二是疏解中心城区的功能，满足城市功能和空间扩张需要，依托中心城区经济与社会发展作为基础与支持条件建设郊区新城；三是促进区域均衡发展，同时解决中心城区交通和人口过度拥挤、郊区低密度欠发达的双重区域性问题。几个城市的新城建设有一个共同之点即：在新城建设之初，规划人口一般都较少，且功能相对单一，配套设施不完备，对中心城区依赖程度较高。随着新城建设发展的时间推移，此后规划的新城，人口规模和面积更大。具有一定规模的新城有利于配套更完善的服务设施，增强新城的活力和吸引力，通过吸纳和培育产业及城市功能，增加就业机会，使新城具有更加完备的功能，实现自我平衡能力增强，人口吸纳能力提高。

第三，新城发展阶段和面临的问题相似。当前，北京与上海的新城建设处于发展初期阶段，以基础设施和公共服务建设为着力点，虽然完成了城市的基本框架，但是城市功能尚不健全，新城发展面临共同的问题，即产业联动效应不强，市政、生活配套设施不足，公共服务水平弱化。新城缺乏吸引力和带动作用，距离规划目标尚有一定差距。产业是新城实现职住平衡和可持续发展的关键因素。职住平衡是城市的就业岗位与居住人口之间基本一致。伦敦、巴黎、东京的生产力空间分工都比较明确，新城承担了生产制造、居住和新兴的服务功能。近郊新城以物流、研发和轻工业为主导产业，远郊新城主要发展工业和旅游产业。新城产业发展是职住平衡的关键，高水平的生产生活服务设施是配套基础。

第四，新城注重与自然环境和谐发展。生态环境容量已经成为现代城市发展的重要条件。新城要更加注重保护生态环境，创建理想的人居环境是新城建设发展的重中之重。

第五，集中、发挥资源优势，新城建设要成为理想的城市副中心。目前，特大城市新城规划建设直指城市副中心。广州提出发挥国家新区与自贸试验区“双区”叠加、自贸试验区与国家自主创新示范区“双自”联动优势。主要包括：把南沙新区建设成为国家“一带一路”战略枢纽、珠三角汇集高端要素先导区、广州城市副中心；强化新区和自贸试验区对珠三角及全国的辐射功能，形成粤-港-澳深度合作示范区。这其中，关于广州城市副中心的定位有过广泛讨论，把南沙提升为广州市唯一的城市副中心既是对南沙战略地位的再次升级，也将对广州的空间格局带来重大调整，可以集中资源，加快重点地域、重大平台建设。天津的情况与广州相似。目前，滨海新区已成长为城市副中心，有研究认为天津已经形成“双中心”的城市格局。2016年5月27日，中央政治局会议提出，建设北京城市副中心，即重点新城之一的通州新城。通州新城从“行政副中心”角色正式变更为“城市副中心”，此前提出的市级行政机关搬迁的范围将扩大，更多的机构和单位搬迁到通州后，通州新城将成为一个具有行政、文化、经济、教育等功能的综合型城市副中心。

（责任编辑：李静敏）