《北京市“十三五”时期城市管理发展规划》解读

柴文忠

《北京市“十三五”时期城市管理发展规划》（以下简称《城市管理规划》），是北京市“十三五”市级专项规划，由市城市管理委员会会同市发展改革委报请市政府批准后联合发布。《城市管理规划》是统领本市城市管理工作，指导城市燃气、供热、照明、环卫和科技、地下管线等工作的纲领性文件。《城市管理规划》整体编制过程历时一年多时间，在前期研究的基础上，充分征求、吸收各有关部门、十六区、有关单位和专家学者的意见，与市相关委办局各规划紧密衔接，紧紧围绕新时期首都城市发展战略定位，牢牢把握首都发展的阶段性特征及国家战略部署，对走出一条更高质量、更有效率、更可持续的城市管理发展之路有着重要的指导作用。

一、《城市管理规划》出台的背景

经过“十二五”时期的五年发展，首都环境卫生更加洁净、市容景观更加靓丽、市政保障更加通畅，各项事业取得长足发展，城市管理水平获得较大提升。

但是，从城市定位、城市发展、市民要求看，仍存在燃气、供热、环卫等设施保障能力偏紧、超负荷使用、配套设施建设功能不全等问题，仍存在区域发展不平衡、景观特色品质与实用性不够等情况，仍存在综合协调管理难、法规滞后、监管手段不足等问题。这些情况和问题的存在，对建设国际一流和谐宜居之都产生了不可忽视的影响，会延迟甚至阻碍发展进程。

“十三五”时期是落实新时期北京城市战略定位的关键期，更是提升城市治理能力、落实京津冀协同发展、建设首都生态文明、充分满足人民日益增长需求的关键期。在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的引领下，在北京建设全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的要求下，在城市管理体制改革的有力推动下，法治思维、统筹协调将在城市治理中发挥至关重要的作用。大城市病治理、城乡一体化建设等攻坚克难任务将日益繁重。让生活更便捷、更舒适、更美好，将更加成为百姓关注的焦点，作为城市管理部门，其目标、方法和任务措施必须要进一步调整完善，方能适应时代发展的要求，切实破解阻碍发展的瓶颈。

基于以上背景，市城市管理委员会坚持问题导向、目标导向，组织编制了城市管理规划，旨在更加有效地做好城市管理工作。

二、《城市管理规划》的核心任务

《城市管理规划》的核心任务是提高城市管理与服务的四个能力：

一是提高基础设施质量，增强运行保障能力。“十三五”时期要高质量新建、改建一批燃气、供热、环卫等市政基础设施和公共服务设施，打造布局合理、适度超前、能力充足、配套齐全、运行高效、绿色低碳的基础设施，切实解决城市需求和设施供应保障上存在的“紧平衡”问题，逐步实现设施建设运行一体化，运行服务专业化，满足城市的发展需求和生态文明建设的工作要求，保障城市正常运转。

二是全面提升市容景观品质，增强环境保障能力。“十三五”时期，北京将充分利用非首都功能疏解、京津冀协同发展、新机场建设、冬奥会筹备等重大契机，打造一批各具特色、展现文化、传承历史、亲民惠民的市容景观，进一步提升城市照明、户外广告设置等专业管理水平，满足社会发展和人民需求，让城市更靓丽，让人民生活更舒适、更便捷，展现北京的新形象、新面貌。

三是全面提升安全运行水平，增强应急处置能力。安全是城市宜居的第一要求，“十三五”时期，北京要继续按照“安全第一、预防为主、综合治理”的工作思路，健全、落实行业安全标准体系，严格落实企业的主体责任和政府的监管责任，进一步提高突发事件的快速响应和科学应对能力，让市政、市容、环卫等城市管理领域的安全系数不断提高，给市民营造一个放心的生活环境。

四是系统提升城市管理效能，增强城市治理能力。坚持硬件设施建设、软环境管理两手抓。“十三五”时期，城市管理工作要结合北京发展的实际和城市管理体制改革，不断提高城市管理法治化、标准化、信息化、精细化的管理和服务水平；努力寻求破解城市管理难题的途径和方法，推进综合统筹协调机制建设，拓展公众参与渠道，不断提升服务管理效能。

三、《城市管理规划》指标体系的设置原则

《城市管理规划》指标体系是在能够量化的基础上，按照反映行业总体发展水平、反映城市管理发展趋势、反映大城市病治理效果等原则进行设置的，共设置了11项规划指标，重点展现从2016年到2020年的提升要求和发展预期：

一是生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾5项指标。要求“十三五”末生活垃圾无害化处理率达到99.8%、资源化率达到60%、回收利用率达到35%；餐厨垃圾“十三五”末规范收运率达到60%；建筑垃圾“十三五”末规范处置率達到85%。垃圾收运与处置工作是超大型城市管理工作的难点所在，是社会经济发展和生态文明城市建设的刚性要求，这5个指标，充分反映了市委、市政府的决心和市民百姓的意愿，对本市生态文明建设有着重要的意义。

二是环卫保洁和户外广告设置3项指标。要求“十三五”末城市道路机械化清扫率达到92%，公厕达标率达到95%；户外广告设置规划实现率达到80%。城市环境是反映城市文明程度的重要标志，最容易被注意到的就是与百姓生活息息相关的街面环境和公厕环境，最容易造成空间视觉凌乱的就是户外广告设置，这3个指标的设置，对北京进一步展现、维护首都形象有着重要的作用。

三是燃气、供热3项指标。要求“十三五”末居民管道天然气气化率达到80%，单位建筑面积供热能耗比2015年降低6%，清洁能源供热面积比例达到95%。大气污染治理是北京今后一段时期工作的重中之重，也是民望所归。3项指标的设立对北京清洁能源使用、节能降耗工作提出了很高的要求，对北京清洁空气行动计划的落实和建设宜居城市有着非常重要的意义。

四、《城市管理规划》明确的重点工作

《城市管理规划》围绕现状问题、发展要求、民生民意、国家战略等方面，提出了“十三五”时期具体任务。

市政公用方面。通过发挥天然气在能源结构中的主体作用，实施天然气供应输配体系建设，加强液化石油气供应管理，提升燃气应急储备能力，构建安全稳定、高效运行的燃气供应保障体系；通过继续优化中心城区热力网、发展区域热网和余热供热、加强中心城区热力网应急热源建设等方式，建立多网连接、互为补充、多元供热、相互支撑的供热运行保障体系。

环境卫生方面。积极开展生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、粪便处理设施建设和升级改造，大幅提高垃圾处理能力；通过干湿分开、分类收运、与再生资源回收系统有效衔接等手段，提升垃圾分类效果；加强专业化收运、加强建筑垃圾源头监管和运输管理，完善规范化收运体系建设；继续巩固提升清扫保洁精细化管理水平，优化完善公厕便民服务建管水平，不断提高城市洁净程度。

城市容貌方面。通过城市道路、城市副中心、新机场景观提升，长安街轴线形象打造、城市核心区风貌展示、首都市民日常生活环境改善等措施，打造恢宏大气的首都风貌；通过完善道路照明功能、优化景观照明布局、提升户外广告设施设置规划控制水平、规范城市道路公共服务设施设置、加强架空线入地和规范梳理整治力度等措施，进一步靓丽城市容貌。

落实国家重要战略部署方面。利用京津冀协同发展契机，积极开展燃气、供热、照明、石油天然气管道保护互惠协同合作和疏解功能地区环境建设；继续推进环卫、供热减排，努力降低照明、供热能耗，大力落实生态文明建设要求；推动燃气建设服务覆盖农村，改善农村地区环境卫生，进一步促进城乡协调发展；强化依法管理力度，健全标准体系，推进城市管理领域市场化运营，不断深化体制机制改革。

综合协调管理与安全运行方面。充分发挥城市管理网格效能，进一步实施常态化、精细化、制度化管理；健全地下管线运行综合协调管理体系，健全热电气常态化联调联供机制，巩固安全应急管理体系，扎实做好石油天然气管道保护工作，努力为城市安全运行做出贡献。

综合支撑保障方面。结合清洁空气、资源循环利用、城市容貌建设等实际，积极开展科技研发；强化顶层设计、系统优化、智慧平台等信息化系统建设；完善考评检查体系、加强监督考评，构建强有力的督查督办平台；主动创新抓好宣传动员，不断提高公众的参与能力。

五、落实《城市管理规划》各项任务的关键手段与方法

部门之间沟通不够、规建管有效衔接不够、监督管理力度不足等问题多年来一直是挚肘城市管理效能提高的关键所在。《城市管理规划》涉及城市管理领域方方面面，大多数工作都需要政府有关部门的大力支持、密切配合，需要运行管理单位充分发挥主观能动性，因此城市管理部门站位要高、视角要宽、看问题要准，系统谋划实招。为此，在《城市管理规划》中明确要坚持“五个结合”，处理好“五个关系”。

“五个结合”方面。一是坚持决策、执行与监督相结合，决策是核心，执行是关键，监督是保障，三者紧密结合才能确保产生实效；二是坚持专业管理与综合管理相结合，对专业问题进行综合分析，积极探索利用综合施策手段解决行业发展中存在的专业问题；三是坚持末端管理与前端管理相结合，加强研究，建章立制，使后端管理尽量向前端延伸，管理单位提前介入到规划、建设中，做好规划、建设、运行、管理的衔接，实现规划、建设、运行三者的全过程闭环管理，防止规划、建设中的问题遗留到运行管理阶段；四是坚持全面管理与重点管理相结合，既要重视迫在眉睫的急难险重工作，也要重视日常的基础管理工作，不能忽视任何一方的重要作用；五是坚持管理与服务相结合，无论是市容环境，还是市政设施，与人民群众日常生活密不可分。城市管理中应以服务为先，将服务寓于管理之中。

“五个关系”方面。一是处理好行业管理与部门协调的关系，积极借助各部门力量，形成合力，狠抓任务落实；二是处理好综合协调与专业管理的关系，努力发挥行业管理部门的专业管理优势，做到底数清、情况明、数据准，积极主动与相关部门进行有效沟通、达成共识，综合协调与专业管理形成合力，共同推进任务落实；三是处理好近期成效与长远发展的关系，在管理中努力为城市未来预留发展空间，绝不能急功近利，不顧长期影响，确定的体制机制、政策措施要有利于可持续发展；四是处理好监督考核与指导服务的关系，监督考核是手段，指导服务是目的，通过两者相辅相成，不断提高管理服务水平；五是处理好依法行政与改革创新的关系，对于管理中的重点难点问题，深入剖析，应用创新思维，寻求破解方法，通过改革试点探索新机制、新政策，固化为法规政策，促进依法行政。

六、《城市管理规划》实施的保障措施

为确保“十三五”时期能够将《城市管理规划》制定的目标任务落实到位，采取科学有效的推进措施是重要保障。

一是分解落实责任主体，形成年度计划。逐步完善规划任务分解及推进机制，将规划任务分解到部门，形成年度计划，是规划实施的基础保障；二是建立规划项目库。建立既包含设施建设项目，又包含标准、政策、法规制定及机制建立等工作任务的规划项目库，规划项目库中的工作任务与建设项目的推动相辅相成，互为促进。规划项目库需要城市管理部门会同有关部门共同建设。项目库建设过程是各有关专项规划再衔接的过程，也是各有关部门再沟通的过程，是规划实施的有力保障；三是落实项目主体和资金。通过部门预算、固定资产投资、引入社会资本等渠道和方式落实项目资金，是规划实施的必要保障；四是开展规划评估。通过规划评估加强规划实施的自我约束，促进规划按进度有序实施。