基于问责金字塔模型理论的高校党风廉政建设问责机制的构建

郑 翔 王海龙

(福州大学纪委， 福建福州 350116)

基于问责金字塔模型理论的高校党风廉政建设问责机制的构建

郑 翔 王海龙

(福州大学纪委， 福建福州 350116)

高校党风廉政建设问责机制的探索还处于初步阶段，它的科学性有待提高，配套制度有待进一步完善。问责金字塔模型理论认为在对责任进行判断时，问责方需拥有规则(prescriptions)、事件(event)和身份(identity image)这三方面的信息，以及这些信息的相互联结，即有关事件的明确规则(规则—事件)，不同身份的不同规则(身份—规则)，不同身份个体对事件的控制程度(身份—事件)。该模型认为，规则、事件、身份三者信息的重要性，决定了组织或个人责任强度，三者之间的联结强度，决定了问责的强度。借鉴问责金字塔模型，可以有效地构建高校党风廉政建设问责机制。

金字塔模型； 高等学校； 廉政建设； 问责机制

党的十八届三中全会第一次明确提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。王岐山同志在十八届中央纪委第五次全会的工作报告中指出：动员千遍，不如问责一次。可见，建立健全问责机制有利于推进落实党风廉政建设。长期以来，由于缺乏有效的理论指导和实践经验，高校党风廉政建设问责机制构建还处于初步探索阶段。在高校党风廉政建设中建立健全问责机制，有利于进一步提高高校党风廉政建设的制度化和规范化，有利于推进“两个责任”落到实处。

一、问责金字塔模型理论概述

问责是受问责方就预定标准达成情况向问责方负责，进而促使受问责方履行责任、义务、期望和其他要求等。从对责任探讨中提出的两种含义因果和负责出发，有学者提出了责任的三角模型(triangle model)。在对责任进行判断时，问责方需拥有三方面的信息，规则(prescriptions)、事件(event)和身份(identity image)，以及这些信息的相互联结，即有关事件的明确规则(规则—事件)；不同身份的不同规则(身份—规则)；不同身份个体对事件的控制程度(身份—事件)。当问责方对这些信息以及信息的联结程度进行评价时，就成为问责的金字塔模型(pyramid model)。该模型认为，规则、事件、身份三者的信息的重要性，决定了组织或个人责任强度，三者之间的联结强度，决定了问责的强度。当受问责方为了逃避被问责，往往会选择弱化三者之间的联结强度。[1][2]

二、高校党风廉政建设问责制的困境

(一)高校党风廉政建设问责机制科学性有待提高

首先，高校各级领导干部的权责不清晰，问责依据缺乏法理。

高校各级领导权限划分不清晰主要体现在两个方面。第一，《中国共产党党章》第十条第五款规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”在高校的具体实践中，一般表现为各部门正职负责和副职分工负责相结合，副职也享有职责范围内的决定权。当需要问责时，往往主要追究副职的责任，甚至只追究具体经办人员的责任。第二，高校各单位、各部门职权划分不清晰的现象比较严重，各单位、各部门内部层级间的职权划分往往也出现交叉重叠、权责不分等现象。当被问责时，各单位、各部门往往会以“这不归我管”“没有这项规定”等理由弱化自己的责任。

其次，高校问责机制中问责主体不明确，问责动力明显不足。

民主管理下的问责制度是一套完整的体系，它包括同体问责和异体问责。2009年中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并没有明确规定问责主体，而从具体实践中可以看出高校问责制主要是同体问责，一般是党委牵头，由纪检、监察、审计、组织、人事等机关来完成，由教代会、学生团体、校外媒介等组成的异体问责却极少发挥应有的作用。这种上下级之间 “家丑不可外扬”的亲密关系，导致问责往往流于形式，尤其是当上级需要承担连带责任的时候，问责将更加难于得到落实。

再次，高校问责机制中问责范围不确定，问责实效大打折扣。

目前，大部分高校的问责实施意见主要是照抄、照搬、照转上级的文件，制定的责任追究范围不具体，责任条款笼统，既没有细化也没有量化，可操作性不强。问责的范围主要局限于对发生事件后的责任追究，而很少涉及对“不作为”行为的问责。对管理决策、人事任命、学术腐败、师德师风和廉政建设的追究不够，以至于问责制只能发挥有限的作用，而不能全方位约束党政干部和职能部门的权力运用。

(二)高校党风廉政建设问责制配套制度缺失

一是高校党委在党风廉政建设中的主体责任不明确

习近平总书记在中纪委十八届三中全会上对党委的主体责任作了更加符合客观规律的提炼，即：要选好用好干部，坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。习总书记的讲话提出由党委主体来构建权力运行的制约和监督体系并置身于其中，这是党风廉政建设的内在规律，但是，大部分高校并没有具体的量化、细化主体责任的“内容及措施”，大都停留在“书记约谈了多少人”、“廉政提醒谈话了多少人”、“做了多少场廉政主题报告”、“写了多少份自查报告”等。诚然，党风廉政建设需要有数量的支持，但还要看中质量和效果，高校各级党委还没有从“党风廉政建设和反腐败是纪委的事”的片面认识中摆脱出来。

二是高校绩效考核制度对党风廉政建设问责制的支撑不足

绩效考核和问责是相互支撑、相互促进的关系。高校绩效考核中，对“廉”的考核缺乏科学、量化的评估指标体系，个体只要没有被党政纪处分，对“廉”的评估结果就没有任何影响。目前，高校绩效考核评估体系有些没有针对党风廉政建设设立相应的评估体系，有些虽然有相应的内容，但可操作性不强，没有细化的衡量指标，这在一定程度上导致高校的党政领导只把工作重心放在业务上，而对党风廉政建设缺乏真正的共识和紧迫感。

三是高校党风廉政建设监督体系不健全

2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对监督体系的构建并没有可操作性的指导意见，问责制的落实缺乏必要的应答机制。高校中具体落实党风廉政建设责任制的机构是纪委监察部门，但高校实行的是水平领导，高校纪委监察部门是在同级党委以及上级纪委的领导下开展工作，它的职能只是协助党委进行协调工作，并不能独立行使监督权。[3]

三、金字塔模型对高校建立党风廉政建设问责机制的启示

事件、规则、身份，尤其是三者之间的联结，为判断责任提供了科学的视角。

1. 规则—事件联结，要求高校完善相关的基础性制度

规则—事件联结指与事件相关的规则，如法律、制度等。强联结是指与事件相关的规则能被清晰界定，没有歧义，不会与其他相关规则产生冲突。高校党风廉政建设问责要得到有效执行，必须完善相关的基础性制度，它是问责的基础。首先，各高校要建立起党风廉政建设党委主体责任制，明确各级党委所负的责任，细化各级党委的任务，并制定确实可行、可量化的指标体系。同时，引入党委落实主体责任不力问责制，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。其次，高校各级党委要负责对本级单位的制度进行梳理。一个好的制度要以适配性和有效性为原则，要求做到人职匹配、权责匹配，需要问责时，能有清晰的受问责人以及与身份、岗位相一致的问责内容。再次，建立问责运行制度。建立一套完整的可操作的问责程序，做到在责任追究时，能找到具体的责任主体；构建同体问责和异体问责的多元问责体系，构建教代会、学生团体、民主党派、社会公众、新闻媒体等异体问责的平台和渠道。

2. 规则一身份联结，要求高校进一步明晰领导干部的权责

规则—身份联结是指规则与身份的符合程度。强联结是指规则清晰地与有着特定属性的个体相联系，并且个体拥有这些属性。因此，高校建立党风廉政建设问责机制要避免个体借口由于自身的特殊身份，规则不适合他或者不涵盖他的职责范围。首先，结合定编定岗定员定责，进一步厘清领导干部职责。孟德斯鸠在《论法的精神》中说到：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。高校各级党委应当厘清所辖单位中大大小小的权力主体的权力边界和运行程序，编制权力“清单”和“路线图”，提交上级党委和纪委备案的同时向公众公开，邀请异体问责主体参与监督。其次，进一步细化党委的主体责任，主要包括：党委班子、一把手、其他成员，在领导党风廉政建设中分别应当承担的具体职责；党委对党内各项岗位的性质、工作内容的具体描述；党委对各岗位拟任人员的履职条件、履职标准的规定；党委对党内各项权力在横向与纵向间的配置；上下级之间差别化配置的权力边界和运行程序等。再次，探索建立相对独立的纪检监察部门。建议高校纪检监察部门从两个方面进行改革。第一，在配置上应相对独立。按照现有体制，高校纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，人员编制、工作经费、干部升迁和后勤保障等仍由同级党委负责，这直接影响纪委监督作用的有效发挥，建议国家出台相关的制度，给予高校纪检监察部门必要的人、财、力方面的独立性，在基本配置上不依靠同级党委。第二，强化上级纪委对高校纪委的领导。在干部任免、报告工作、业务领导等方面要有相应的配套规定，以保障纪委工作的权威，把强化纪委职能监督的主业落到实处。

3. 身份—事件联结，要求高校要塑造组织的积极行为

身份—事件联结是指个体与事件的密切程度。从低层次讲，由于个体属于某个群体而需要承担责任；从高层次讲，是指个体对事件的控制程度。因此，高校建立党风廉政建设问责机制要避免个体弱化两者关系，如将结果归咎于外部因素和不稳定的内部因素。首先，明确个体在本单位中的角色扮演。在岗位的设置上要注重人职匹配，制定清晰的岗位职责，做到问责内容与个体的身份相一致；要赋予个体与职责相匹配的必要的资源配置，资源过多会导致个体过多承担职责外的责任，资源过少会弱化个体的问责感。其次，建立问责培训制度。高校各级党委要确实负起培训的责任，明确、清晰将每个人在党风廉政建设中的职责、需要承担的责任、以及不履行责任的后果传达给个体，让个体能够准确无误地理解自己的职责。再次，建立问责双方良好的沟通渠道。问责对个体的工作满意有消极影响，问责主体要注意问责时机的选择；问责内容要明确，要注意倾听受问责方的解释和观点；受问责方也不是一味地接受问责方的观点和评价，要积极主动与问责方进行沟通，表明自己的观点。

当前，高校违纪违法的现象屡有发生，高校这片“净土”也面临着党风廉政建设的严峻挑战。在高校党风廉政建设中建立健全问责制，能有效构筑不敢腐、不能腐、不想腐的三维立体防线，推进高校党风廉政建设“两个责任”落到实处。

注释：

[1] Schlenker B. R.，Britt T. W.,Pennington J.，Murphy R.，Doherty K,“The triangle model of responsibility”，Psy-chologicalReview,vol.101.no.4(1994),pp.632-652.

[2] 黄小忠、王重鸣：《问责研究的主要理论与述评》，《心理研究》2010年第5期。

[3] 杨 宁：《问责制：落实高校党风廉政责任制的法宝》，《决策与信息》2009年第4期。

2017-06-02

福建省科技计划项目(软科学)(2013R0114)

郑 翔， 男， 福建福州人， 福州大学纪委副书记；王海龙， 男， 福建永春人， 福州大学纪委纪律检查科副科长。

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1002-3321(2017)05-0082-03

[责任编辑：余言]