绿色发展观下地方政府生态责任的缺失和重构

2017-04-04王小娥

福州大学学报（哲学社会科学版） 2017年6期

关键词：责任绿色政府

李玲王小娥

(1. 福州大学机械工程及自动化学院，福建福州 350116； 2. 福州大学经济与管理学院，福建福州 350116)

绿色发展观下地方政府生态责任的缺失和重构

李玲1王小娥2

(1. 福州大学机械工程及自动化学院，福建福州 350116； 2. 福州大学经济与管理学院，福建福州 350116)

绿色发展是当前完善我国生态文明建设、推动美丽中国建设的重要路径选择。面对严峻的生态内外压力，贯彻落实绿色发展理念需要各级政府担负起生态责任，尤其是地方政府。但目前我国地方政府存在生态理念缺失、约束不力、制度不完善以及问责不严等方面的生态责任缺失问题，为此，需通过培育地方政府的生态责任意识、完善地方政府的生态善治行为、加强地方生态制度建设和强化地方生态问责来重构地方政府的生态责任。

绿色发展；地方政府；生态责任

发展是各国政府肩负的重大时代责任，但在经济社会发展过程中不断涌现的生态恶化问题，危害了群众的生存安全和发展的可持续，制约了国家整体国际竞争力的提升。当前，我国进入了经济发展新常态的阶段，但资源、环境矛盾日益尖锐。为此，党的十八大指出生态文明是社会主义建设的重要内容，十八届五中全会更是提出要坚持绿色发展，推动美丽中国建设。[1]绿色发展是我国实现生态文明和可持续发展的重要战略，而生态责任则是我国政府在贯彻落实绿色发展观念中不可忽视的一大责任。面对环境危机，我国政府虽出台了多样政策干预，积极履责，但近几年生态问题事件依旧频发，例如环境重污染导致的甘肃省徽县水阳乡群众血铅超标事件和湖南省岳阳县饮用水源砷超标事件。国家环保总局副局长潘岳在分析这两起案件时说到：“看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因。”[2]因此，发现和弥补地方政府在生态责任上的缺失，是贯彻落实绿色发展观所迫切需要解决的问题。

一、生态责任：绿色发展中的政府责任

(一)政府生态责任的提出

近几年，我国的经济虽然进入高速发展时期，但资源浪费、高碳化排放、雾霾范围扩大等环境问题也一直困扰着经济社会的可持续发展。如2014 年全国202个地级及以上城市的地下水，水质达到优良级的比例仅占10.8%，而较差级则达到45.4%的比例。[3]这一严峻的环境状况与政府生态责任的缺失息息相关。当前各国纷纷构建责任政府的新型政府治理模式，我国政府对责任的意识、清单与制度高度重视，“责任”成为“十三五”规划纲要的一大关键词。在生态环境危机下，政府生态责任正是我国构建新型责任政府模式的延伸。

黄爱宝认为政府需要在民主和服务以及对社会或公民负责的三方理念的作用下，在特定的责任制度中处理好政府对自然的一种责任关系。[4]龙献忠等认为：“政府生态责任是政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域的应尽义务与法定职责。”[5]李鸣指出:“政府的生态责任是在生态文明时代，政府对于保持良好的生态环境应承担的责任。”[6]学者们的研究在一定程度上丰富了政府生态责任的理论内涵，但当前还未形成确定性概念。在绿色发展背景下，对政府生态责任的理解应该涵盖多个方面：首先，应注入“理性生态人”的行政价值观念。[7]即行政主体实施行为时应立足可持续发展的理念，克服经济的短视和政治的局限，追求发展的代价公平和生态正义。其次，如同责任是“社会回应”与“主动履责”的有机结合，政府在生态责任上强调的是政府如何协调“经济—环境”发展系统中复杂关系的一种责任，而非单纯地履行保护生态的职责。再次，谋求生态型责任政府的构建，生态责任也需要将责任体系化，从而保障生态正义在政府各个层面的实现。因此，生态责任是政府在谋求经济社会发展的公平、正义以及可持续过程中，各级政府及其行政人员所需承担的义务、处理的发展关系和负有的责任形成的统一体。

(二)绿色发展与地方政府生态责任

绿色发展是破解我国当前严峻的资源环境和经济社会矛盾的具体途径。资源、环境都可以被看作是公共物品，面对公共性失灵的发生，政府作为社会发展的天然主角和生态权益的委托维护者，有义务切实负起责任。绿色发展体现为发展系统中的绿色化，主要通过环境防治、协调发展、生态保护等相关举措，促进各大领域的绿色发展。它要求在经济上以绿色增长点带动增长，通过构造社会绿色福利系统改善民生以保障生态权益，并加大生态环境的治理保护，从而积累绿色财富来提升环境质量和国际竞争力。政府担负起应有的生态责任，才能改善发展质量，实现现有发展模式的绿色转型。政府的生态责任涵盖了多个方面：其一，环境问题可以视为由经济发展中的外部性造成的，需要政府来弥补“失灵”，这就需要各级政府履行管理职责；其二，自然资源作为公共物品，与它相关的产品、服务需由各级政府来提供，政府要承担生态服务职能；其三，各级政府责任也是统筹矛盾和发展关系的一种责任，需进行生态协调；其四，面对当前区域已形成的生态破坏，各级政府在生态治理上有不可推卸的责任。

在政府构建生态责任的体系中，地方政府是生态责任配置落实的重要层面。我国《环境保护法》有明确规定:“地方各级人民政府，应对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”[8]因此，地方政府的生态责任可以被理解为行政区域政府为促进地方经济社会的绿色发展，在法律和道义基础上所承担的责任。地方政府有义务以生态责任为抓手，在实现GDP增长的同时构造良好的地方环境，但实际上，这反而成为了我国生态责任体系中的一大短板。地方政府推崇唯GDP主义、地方保护主义、形式主义，发生不良竞争、寻租等行为，背离了绿色发展的发展方向，严重阻碍了我国的可持续发展进程。因此，探讨绿色发展观下地方政府生态责任问题，有利于补足短板，完善政府生态责任的构建，满足经济社会可持续发展的需求。

二、地方政府生态责任的缺失

(一)生态理念的缺失

当前，我国正处于社会转型的重要时期，地方政府职责也正在进一步的转变过程中。传统制度下“政府为中心”的行政文化残留，在一定程度上影响了地方政府对于主动履行生态责任的认知等。单一的组织机构和交叉的职能部门设置，使得很多地方政府纯粹地认为生态保护、治理与建设只是环保部门的职责，应该归属于国家环保局及其辖制机构的直接管理，并由其来承担相应的生态责任；地方政府只需要在环境问题发生时，服从中央政府的命令与调动，采取措施加以配合，而不是主动的责任承担者。在弱化生态责任承担的前提下，地方政府往往会倾向于选择重竞技而轻生态的发展路径，将工作重心集中于经济实力的提升；在经济增长与环境保护发生利益冲突时，经济发展是地方政府的首选项。在公共经济学中，由于受到外部性逻辑的支配，生态破坏所形成的外部性尤为显著，经常发生市场机制无法有效解决的“失灵现象”。在绿色发展观下，就需要政府的正确引导、协调，尤其地方层面的具体干预。若地方政府的主体责任错位，将加剧微观个体和企业“搭便车”、“公共悲剧”行为的产生，环境保护将会陷入举步维艰的地步。

绿色发展中普遍存在的行政主体生态责任意识淡薄、缺乏服务责任认知等问题，导致不良施政行为频发，成为我国政府实现生态责任的重要障碍。究其原因，其一源于地方官员在生态责任上的“缺位”。地方官员在短暂的任职期限内想立功、凸显自己的贡献，因此不顾环境成本盲目引进高收益却高污染、高浪费的建设项目，使得地方生态问题愈演愈烈。很多地方政府工作人员对生态问题不重视，在环境治理问题上相互推诿、扯皮，导致地方环境问题积压。其二源于地方政府官员的寻租行为。地方官员出于保护地方经济利益的考虑，通过制造或者利用当前制度上一些缺漏，寻求中央政府的政策优惠，同时以地方垄断政策来保护某些地方企业的快速发展，确保地方竞争优势。企业为获取个体利益最大化，也会采取寻租手段寻求便利。双方在寻租行为下，易抛却生态责任认知，选择大型污染的发展项目，从而减少了企业进行低碳生产的可能性与积极性，背离了政府履行生态责任的初衷。

(二)生态约束不力

在生态认知和意识不足的情况下，地方政府在实现绿色发展转型中很容易受到“唯GDP主义”思想的影响，产生生态约束不力的行为，具体表现为监管不足、缺少规划、公民参与少等现象。

地方政府在绿色发展上的管理与服务是自上而下进行的，在满足社会、公众需求的同时严格监管，才能保证绿色发展的方向不跑偏。出于发展优先原则的考虑，地方在经济决策上不顾环境成本，在产业发展上降低门槛，为外来投资者打开方便之门逃避项目的环境影响评估环节，虽解决了就业拉动了增长，却为环境恶化埋下隐患。为了地方发展秩序的正常运行，地方政府更是难以对企业生产造成的环境问题下“狠手”，甚至于漠视其危害放之任之，这种现象在面对跨区域的污染问题时表现得更为严重。政府即使采取处理举措也只是“小打小闹”，如仅以低于污染成本的小额罚款不了了之等，执法不严导致缺乏震慑与监管效果，企业丧失生态责任，地方污染防治难以根治。换个角度而言，地方政府漠视、被动的“软约束”，是政府缺乏科学的、全局的绿色发展规划的表现。首先，很多违反制度规定、盲目落地发展的企业项目，往往是不切合地方产业结构和资源环境承载力的。相关研究显示，全国6000 多个开发区有一半多是违反规定越权批建的，而许多污染项目都是在地方政府的保护伞下才得以出笼的。[9]其次，地方政府缺乏系统有效的环境执法体系。只是哪里出现问题才就事论事，即使行动地方采取的也是部门能力范围内的治理措施，缺乏有效的预防与控制举措。此外，公民是地方政府落实生态责任的最后环节，但地方却往往忽视了引导教育的责任：生态理念的社会宣传不足，绿色生活、消费方式的提倡不够等，未形成广泛的社会认知氛围；在绿色发展政策执行上方式的单线化、强制化、命令化的执行行为，缺乏公众的认可与支持，难以有效地落实绿色发展政策。

(三)生态制度不完善

发展生态经济、进行生态保护、实现绿色发展，需要大量的时间和资金成本的投入，而微观个体并没有足够的实力来支撑，且常常会因为“搭便车现象”丧失创新动力，因此就需要地方政府运用财力支持或者激励机制予以驱动。但在我国的“分税制”下，地方财权不断向中央集中，中央对地方财政干预的能力大大增强，加剧了地方财政压力，资金来源的不足在很大程度制约了地方发展模式的转变和生态责任的实现。2015年全国一般公共预算支出175768亿元，而节能环保支出为4814亿元，仅占2.8%。缺乏长期的足够的资金支撑，地方政府在一些工程量大、建设周期长的项目上的配套难以有效维持，生态保护效果下降。由于生态环保的长期性、效益的不明显性，会使得地方政府选择开采资源或依靠污染高的大企业来获取财政资源，丧失了承担生态责任的内在动力。地方政府面对耕地、森林等多领域的生态补偿，难以真正地进行生态权益修复与补救，生态责任难以落实。

考核制度上的缺漏难以保证地方政府认真履行生态责任。在生态文明的发展下我国虽然将生态保护指标纳入地方的政绩考核体系中，但重经济指标轻生态指标的工作理念在各级行政主体中还未得到根本转变。由于明确的考核标准、程序以及结果处理还未成熟，生态指标的硬性约束作用十分有限，经济指标的作用就明显了。在错误的目标导向下，又缺乏明确的考核规定，地方政府作为地区公共权力的实际掌握者，容易做出不科学的发展决策，才会使以高昂的生态代价换取不对等经济效益的现象比比皆是。生态治理是一个社会性的问题，需要全社会的广泛参与。但问题爆发时，地方政府不公开生态信息和治理举措，难以满足公众知情需求；社会参与过程中缺乏实际的操作程序，流于形式，且相关各部门责任不明确、关系不协调，也常常使得民众参与无门。

(四)生态问责不严

在法律层面，生态立法的完善是实现政府生态责任的迫切需要。虽然我国不断出台生态环境系列法规，但距离完备还是存在差距。地方政府的相关立法依据不明确，为生态责任的逃脱提供了漏洞。当前的地方环境法规大都适用于末端的治理，缺乏源头的预防性法规、中间环节的控制性法规，尚未形成成熟的生态法律体系。随着绿色发展的深入，地方法律的部分内容难以适应新形势下的地方利益需求，如执法力度低、手段单一等，立法不完善，法律条文凌乱、粗糙，加大了执法难度。

生态问责机制是规范地方生态行为、实现维持生态平衡义务的重要制度基础，但当前却存在诸多障碍。首先，中央对地方政府进行生态问责的范围、机制以及实施的程度还未出台明确的细则，各级官员行政级别不同、地位不同所造成的损失、影响程度等也存在差异[10]，如何采取相应措施缺乏有效依据。虽然地方应对其区域生态质量负责，但“地方政府及其监管部门、地方政府及其部门的领导人应承担何种责任并没有明文规定”[11]。在一般认为地方环保局(厅)负责地方的生态保护、治理与监督的前提下，出现问题时仅仅会去追究有关管理负责人应负的责任，缺乏对地方政府 “一把手”的生态问责，“特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定”[12]。其次，地方环保部门、上级环保部门的同体监督往往流于形式，前者置于地方政府的领导下，后者只是指导与指示而已，降低了问责力度。此外存在责任追究过程中的不合法、不合理的主体行为。规范化的机制缺失下，责任追究主体会受个人利益、地方发展、复杂环境等因素的影响，在问责过程中有法不依、执法不严，发生责任行为的偏差，如包庇贿赂、权钱交易等，不仅背弃了法律正义，也抛弃了责任道义。

三、绿色发展观下地方政府生态责任的重构

(一)培育地方政府的生态责任意识

地方生态责任缺失的根源在于意识不足，从而引发追求GDP等不良政绩观行为，因此必须重塑绿色发展理念下地方政府的生态责任意识。首先，中央政府应发挥引导、统筹作用，协调环境保护的组织机构在横、纵向的部门设置和职能界定，明确环保、发改、国土资源、农林、水利、海洋等部门所应承担的具体生态责任，理顺央地各负责部门层级间的责任关系，协调绿色发展中的部门任务关系。在对地方的宏观指导中多渠道推进生态政策的落实、分解落实生态任务，具体到相关部门、个人，增强地方政府对生态责任的认知。其次，地方政府要明确其在绿色发展中的生态管理、服务、协调、治理上的新定位，转变政府职能，确保生态职能的实现。面对发展的新形势，结合地区发展和环境特征，以生态理性面对发展问题，积极实现可持续发展策略。在此基础上，地方政府的各个发展部门应形成对绿色发展和生态保护的共同认知，即生态保护是一项系统的长期的工程，需要多个相关部门的协调配合，积极协调、主动负责，提供多样的生态产品与服务，为企业和群众构造良好的公共生存和发展环境。再次，央地政府都有必要加强对地方行政主体的生态意识教育与培训。可将涉及资源环境现状，生态环保知识、技术、产品以及绿色发展思想的相关内容纳入到培训的计划中，促进相关培训的常态化。针对区域的绿色资产状况，开展特定的绿色发展模式学习课程，增加地方的绿色发展认知与知识储备。力图使地方政府官员摒弃陈旧的执政理念和唯GDP的政绩观，从未来可持续角度进行地方决策，实施责任行为。

(二)完善地方政府的生态善治行为

作为社会发展的管理者角色，应对地方政府的行为加以规范，以达到生态善治，符合绿色发展的要求。对于地方政府而言，其生态责任管理行为可以包括制定相关发展规划、进行市场干预、接受社会监督等。地方政府在进行地区发展决策、制定规划时，首先，结合地方生态条件和发展需求，合理布置产业规划。瞄准绿色发展的战略点和经济增长点，积极发展有利的生态产业、低碳产业，实现发展系统的良性循环转型。在当地的产业项目引进、落地与实施过程中，加强审查与监管，通过实施严格的环境评级、产业准入等程序，控制企业行为对环境的影响根源；以全过程的生产监管、全面实施生产绿色标准等措施，完善生态监控；通过清洁生产审核、绿色产品开发、环保产品认证等手段，引导地方企业的绿色发展，并以严格的生态执法、行使处罚权来规范企业的社会责任行为。其次，通过构建“生态预警—生态监测—信息发布—公众互动”的地方生态参与系统，主动接受社会的参与互动，形成“互动—反馈—决策”的持续参与系统，保障绿色发展实施措施的科学性。设立环保投诉中心、听证会、座谈会等制度，让公众、企业、高校、社会组织、专家行使相应权力，确保外部监督，进而转化为广泛的社会引导、鼓励、带动作用，从而倒逼地方政府提升履行生态责任的能力。再次，完善新的生态警戒线的设置，积极实施生态问题的预测分析，并主动制定应对方案和提供人员、资金、技术等支持，防控结合，最大限度减少地方的生态损失。

根据以上思考，我打算从两个方面来开展中职语文综合活动“走进家乡文化”课堂实践：一是高淳的民间故事；二是高淳的历史遗迹。并开设这两个主题的综合实践活动课。结合地域特色，我觉得高淳的民间故事丰富多彩，可以通过民间故事来挖掘家乡文化内涵;而高淳历史悠久，通过了解现存的和文献中的历史遗迹可让学生深层次了解家乡，热爱家乡文化。

(三)加强地方生态制度建设

地方政府必须提供有效的制度建设与政策安排，为绿色发展营造良好的制度环境，但我国现行的财政、管理体制中的不合理因素对地方政府的生态责任关系造成了一定的负面制约，因此需完善现有地方生态制度。

首先，生态制度可以分为防范型和补救型[13]，补救型的制度通过赔偿补偿机制来建构，在这过程中政府应予以资金的支持。中央政府应考虑地区的资源条件与发展差异，合理设置央地的财政分配制度与转移支付制度，调整政府支出结构，确保地方实现绿色发展的基本资金；完善各地市的生态资源有偿使用制度和碳权、污染权等交易制度，促进地方环保资金的合理配置与流动。地方政府则需运用产业政策、价格政策、金融政策等杠杆方式，对资金、技术等物质资源以及教育资源进行合理配置，使得生产、生活发展符合绿色发展的要求。其次，将生态责任纳入地方政府的政绩考核指标体系内，重视构建绿色GDP，将其作为核心考核参数之一。制定并出台考核规定，明确考核标准，以绿色发展的长远目标来开展测评，引导地方政府把生态责任贯彻到政策的执行中。在考核过程中建立由社会专家、高校学者组成的考察陪同小组，严格考核程序，增加考核结果的科学性、透明性。针对考核结果设立奖罚激励机制，作为地方政府获得中央财政等资源支持奖励的前提，也作为地方官员升迁的重要依据之一。

(四)强化地方生态问责

解决地方的生态问题，其前提在于完善生态法规体系。地方政府需要提高立法积极性，紧跟中央加快生态立法的步伐，完善绿色发展的相关条例，增加其执行性和震慑性，确保生态执法的合法性，为生态问责的切实施行提供依据。针对地方在生态问责上的障碍，强化政府内部的责任追究，搭建多主体的地方生态问责机制。在内部追责机制上，合理拓宽责任追究范围，明确界定责任追究标准，打破不平等的追责现象，强化对地区行政负责主体的责任追究。针对地区、级别、损失程度的不同，结合实际条件实施差异化问责制度，推动地方生态问责的公正。完善程序追究，严格执行“启动—调查认定—回应—申诉”的法定程序，最大限度避免其他环境因素的影响，落实生态责任。搭建以政府为主、多元主体参与的异体追责体系，形成强有力的问责合力，有效督促地方政府履责。不局限于传统方式，构造地方社会参与生态问责的“信息共享、问责参与、陪同监督、反馈回应”的互动网络，并充分利用微博、微信等互联网新兴平台辅助社会问责，弥补政府内部问责在权力博弈、机制缺失下的漏洞。面对生态问题的复杂化，生态责任也呈现多元化，如事务性、财务性、制度性、法律性等，需拓宽生态问责的新渠道。可借鉴国外经验设立专家学者、社会组织和群众代表组成的专业问责委员会，在政府问责中可咨询、参与，确保生态责任追究到位。

注释：

[1][13] 周文翠：《绿色发展中的政府生态责任实现机制》，《佳木斯大学社会科学学报》2017年第1期。

[2] 叶彩虹:《地方政府生态责任的缺失与重构》，《长春理工大学学报》(社会科学版)2015年第1期。

[4] 黄爱宝：《责任政府构建和政府生态责任》，《理论探讨》2007年第6期。

[5] 龙献忠、许艺豪：《政府生态责任与臻善》,《求索》2010第2期。

[6] 李鸣：《略论现代政府的生态责任》,《环境与可持续发展》2007年第2期。

[7] 徐凌：《论生态型责任政府的道德契约之维》，《甘肃社会科学》2017年第1期。

[8][10] 翟新明：《地方政府生态责任解析》，《陕西理工学院学报》(社会科学版)2013年第3期。

[9] 易重华：《中国地方政府转型》，北京: 中国社会科学出版社,2008年，第61-63页。

[11] 赵美珍、郭华茹：《地方政府环境监管法律责任探讨》，《福建论坛》(人文社会科学版)2012年第11期。

[12] 蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》2008年第3期。

2017-05-16