公共服务供给信息披露：体系与路径——基于不对称信息理论的研究

张 序

§管理学研究§

公共服务供给信息披露：体系与路径
——基于不对称信息理论的研究

张 序

按照公共服务理论，政府公共服务供给信息属于政府信息的重要组成部分，与其他政府信息(社会管理信息、经济发展信息、市场监管信息等)相比，具有公开必要性更强、公开可能性更高的特点。运用不对称信息理论构建公共服务供给信息披露体系框架，分析信息披露存在的问题和产生的原因，提出我国公共服务供给信息披露的改革路径，对加强公共服务供给主体的信息披露具有重要的理论和现实意义。

公共服务；信息披露；不对称信息理论；路径探寻

一、导 言

信息披露(Information Disclosure)又称信息公开，是指信息的公开透露和发布。公共服务供给是指公共部门为了直接满足公民基本的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程，其中涉及大量信息的产生、加工和流动。由此，公共服务供给信息披露是指为消除公共服务供给中的信息不对称，公共服务供给主体和监管主体向外界公开公共服务供给相关信息的活动。公共服务供给信息披露体系由披露的主客体、披露的原则与内容、披露手段、对披露的监管等构成。

按照公共服务理论，政府公共服务供给信息属于政府信息的重要组成部分，与其他政府信息(社会管理信息、经济发展信息、市场监管信息等)相比，具有公开必要性更强、公开可能性更高的特点。因为公共服务是政府使用公民税款形成的公共财政向公民提供公共产品的行为，具有超强的公共性、服务性、对价性，因此，政府公共服务供给信息的披露是政府履行职能的应有之义。“既然是服务，就不是管制、不是专制、不是控制；政府与公众、服务者与被服务者之间就应该是一种平等的委托关系。”*侯琦、孙学敏：《公共服务与透明行政》，《党政干部学刊》2005年第3期。政府就没有理由不向委托人公开信息。公共服务无论在何种政治制度下都具有民主性、参与性的特征，也就必然要求信息公开。当代公共服务供给中的多元主体合作的普遍性也要求信息开放。由此，政府公共服务供给信息披露是政务公开的助推器，也是透明行政、阳光政府的有效促进手段。

政府所属的公立学校、医院、图书馆等公共服务机构与直接供给公共服务的政府部门承担同样的信息披露义务。从事公共交通、通讯、水电气热供应、垃圾污水处理等服务的公用企业也是信息披露的主体，这些公用企业包括公有企业和从事这些服务的私人企业。公共服务机构的政府主管机关也负有相关信息披露的义务。以第三部门身份从事公共服务供给的公益组织因其资金来源和活动特性也需要进行信息披露。经济学中的不对称信息理论对于公共服务供给信息披露具有较强的诠释意义和指导作用。

二、公共服务供给中的信息不对称

(一)不对称信息理论

不对称信息是指与市场交易相关的信息在交易的双方中的不对等，即一方拥有另一方不拥有的信息，从状态上又称信息不对称(information asymmetry)。古典经济学的基本理论是建立在“完全信息” (complete information)的假设条件之下的。完全信息是指信息在交易双方都是全面完整的，也就是信息对称 (information symmetry)。但事实上信息不对称在现实经济活动中比比皆是，对称信息极少存在，严重影响资源配置效率，成为市场失灵的表现之一。

2001年，阿克洛夫(George Akerlof)因开创不对称信息(asymmetric information)理论而获得诺贝尔经济学奖。与他一起获奖的是另两位对不对称信息理论作出重要贡献的经济学家斯彭斯(Michael Spence)和斯提格利兹(Joseph Stiglitz)。

阿克洛夫证明，信息不对称将导致逆向选择(adverse selection)，极端情况下优质产品被劣质产品赶出市场，类似于格瑞谢姆(Thomas Gresham)的“劣币驱除良币”(bad money drives out good)定律；其他学者证明，信息不对称还将导致道德风险(moral hazard)，即交易的一方在不承担(或不完全承担)后果的情况下采取最大化自身利益的行为，使另一方的利益面临被故意损害的风险。

不对称信息理论解释了各种试图避免、减少信息不对称的契约安排，也提示我们通过制度建设可以使交易双方的信息尽可能对等，减少市场失灵。

不对称信息理论引发了委托-代理(principal-agent)理论的产生与发展。委托-代理理论由罗斯(Stephen A.Ross)等人建立，是基于经济学和企业管理的理论。当一项因专业分工形成的交易达成契约后，就自然形成一种代理人为委托人服务的市场关系，这就是委托-代理关系。委托-代理理论认为，在委托-代理关系中，双方存在信息不对称，代理人拥有比委托人更多的信息，并因代理人的经济人特性而使双方的目标不一致，代理人追求自身利益的行为必然给委托人带来损害，这种目标上的冲突造成了道德风险。因此，必须通过设计激励约束机制来规范代理人的行为，使代理人按照委托人的利益行动。

(二)公共服务供给中的信息不对称

私人产品交易存在不对称信息，公共产品供给同样存在不对称信息。一方面，消费者为了“搭便车”而不愿意显示他们对公共产品的偏好；另一方面，由于公共产品可观测性、可度量性较低，消费者不能掌握公共产品的质量信息，导致提供者损害消费者利益、消费者不信任提供者的局面，因此市场不能有效提供公共产品。但当政府供给公共产品时，同样存在信息不对称，表现在两方面：一是无论是“以手投票”还是“用脚投票”或其他方法，都不能形成准确的公共需求让提供者掌握；二是政府作为公共产品的主要提供者，相对于消费者具有巨大的不对称信息优势，可能对公共服务供给的公平与效率都产生很大的负面影响。

尼斯卡宁(William Arthur Niskanen Jr.)的“官僚预算最大化”理论认为，提供公共服务的政府部门存在信息垄断，为其拨款的议会、政治家和上级机构不能掌握官僚部门真实的公共服务信息，这种信息不对称导致官僚及其部门人为夸大公共服务的需求和收益，目的是追求本部门的预算最大化，使自身的规模、收入、权力、声誉、晋升机会等得以增加。预算最大化导致三种结果：公共服务供给超过公共需求，公共服务供给效率降低，政府部门规模增大。*William A. Niskanen, Jr., Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine Atherton, 1971, p.25.

根据社会契约论和公共服务供给理论，在政府公共服务供给中也存在委托-代理关系，表现在一国的公民将公共服务的供给责任委托给中央政府和各级地方政府，政府再将公共服务提供或生产责任委托给下属部门、事业单位、非营利组织和企业，形成两重委托-代理关系，其中也面临信息不对称和目标冲突问题，由此产生的道德风险的极端现象便是利用公共服务供给敛财牟利、贪污受贿，因此需要相关制度设计加以克服、消减。在中国，还存在上级政府委托下级政府提供公共服务所形成的委托-代理关系，也无法避免信息不对称的现象发生。

此外，由于公共服务供给主体也包括公益组织和商业企业，他们使用慈善捐赠或政府补贴，也存在委托-代理关系，在捐赠者与公益组织之间、公益组织与公共服务受益人之间也有信息不对称现象，拥有信息优势的公益组织可能产生公共服务供给违背捐赠者意愿、公共服务供给低效、以公益之名谋取私利等弊端。

(三)以信息披露机制矫正公共服务供给中的信息不对称

根据以上理论，笔者认为，公共服务供给中的信息不对称主要发生在五个方面：供给主体(政府、非营利组织、企业)与公众；拨款机构与政府部门；政府部门与外包机构(事业单位、非营利组织、企业)；上级政府与下级政府；慈善捐赠者(包括资金捐赠者、捐赠时间和技能的志愿者)与公益组织。一些专业性很强的公共服务，在服务机构、服务人员与服务对象之间也存在很强的信息不对称，例如医疗服务。

在中国的公共服务供给中，有的政府部门既存在追求预算最大化现象，导致公共服务的超额供给，同时也存在另一种尼斯卡宁等西方经济学家难以观测到的现象，即追求预算最大化的部门不但没有过度供给公共服务，反而提供了与预算不相符的过少公共服务，这同样是信息不对称的结果。公众不掌握政府公共服务供给的拨款和成本信息，上级不掌握公共需求和公共服务效果，使相关部门能够将差额资金挪作他用乃至贪污自肥。

按照斯彭斯的信号发送(signaling)理论，由信息优势方采取某种行动向信息劣势方发送相关信号是解决信息不对称的有效方法。因此，要矫正公共服务供给中的信息不对称，就必须在信息优势方建立信息披露机制，使信息向弱势方传递，促进信息向对称、均衡分布转变。

拨款机构与政府部门之间、上级政府与下级政府之间的信息不对称属于公共机构内部问题。公共服务供给中的信息披露机制重在解决程度最为严重、负面影响较大、与公众有直接关系的信息不对称问题，其重点是公共服务供给主体面向公民的信息披露。

结合公共服务供给的特性可以看出，公共服务供给信息披露的主体是各级政府公共服务部门，政府举办的公共服务机构，从事公共服务供给的私人企业和公益组织。公共服务供给信息披露的客体或对象是公共服务供给接受者和行使知情权的社会公众。政府对包括自身在内的披露主体负有披露行为监管、规制的责任。

三、公共服务供给信息披露的作用与主要内容

(一)公共服务供给信息披露的作用

1.有利于提高公共服务供给质量、效率和公平性。如上所述，信息不对称将导致供给质量和效率的低下，公共服务供给主体的信息披露可以改变这一局面。虽然信息披露也有成本，但这一成本与所获得的公共服务供给有效性的提升相比是划算的，特别是可以通过方法改革和技术创新降低披露成本。信息披露还有利于公众对公共服务供给的监督、评价和供给主体的服务改进，从而促进供给的效率与公平。

2.有利于维护公民知情权。知情权(Right to Know)是一项基本人权，*仪喜峰、陈维松：《知情权的人权属性及其宪法保护》，《江西青年职业学院学报》2013年第1期。政府是最大的公共服务供给主体，使用税款提供公共服务，纳税人有权利要求其公开相关信息。公益组织作为非政府公共部门，利用来自公众的捐赠资金和志愿行为进行公益性服务，并接受政府的补贴和外包，也有义务进行信息公开。知情权是监督权的前提，通过信息披露，可以使社会公众对公共服务供给进行有效监督。

3.有利于增强公共服务部门公信力。公信力(public credibility)是公共部门获取公众信任的能力或社会对公共机构的认可程度。信息公开和公共服务是公信力的重要来源，不对称信息降低公共服务有效性，并可能导致公共服务部门和人员设租、寻租、贪污、受贿等腐败现象滋生，造成公信力的削弱。加强信息披露可增加公共服务部门的透明度，纠正供给信息不对称，提升供给有效性，减少腐败的发生率，从而增强公共服务部门公信力。

4.有利于公众对公共服务供给的理解。公共服务供给信息的公开披露，特别是政策制定依据、财政资金约束等问题的权衡，有利于公众学习相关知识，增加对公共服务供给复杂性、决策难度和改革利弊的了解和理性思考，使其对公共服务供给的期望、要求和评价更加现实和合理。

5.有利于获得更多的慈善资源。公益组织公共服务信息的有效披露有利于吸引更多的潜在捐赠者，也有利于捐赠者追加捐赠、持续捐赠。因此，公益组织较政府部门更有自愿披露公共服务信息的动力。公共服务项目和受益对象信息的披露还有利于捐赠者的决策，使捐赠资源在社会中实现更加有效的配置。

(二)公共服务供给信息披露的主要内容

根据公共服务的特性和公共服务供给的主体、环节、过程等因素，公共服务供给中的信息披露主要包括以下内容：

1.供给成本和价格信息。(1)收费公共服务项目信息，包括供给成本、收费依据和收费标准信息。重点是公用事业、教育、医疗等准公共产品的定价依据、收费数额、收费去向等。(2)公共服务设施建设信息，重点是学校、医院、公园、公共文化设施、健身体育设施，包括建设内容、标准、经费、招投标、监理、验收信息以及建设机构的资质信息等。

2.供给绩效信息。政府部门对自身和其他部门、机构的公共服务供给绩效进行评估的信息，包括评估指标、评估方法、评估结果等。第三方独立机构对公共服务部门供给活动的绩效评估信息。从事公共服务的政府部门的预算、决算信息。具体公共服务项目的开支和产出信息。

3.供给决策信息。(1)决策的依据信息，决策的公开意见征求信息，决策的起草、讨论、修改、形成信息，决策吸纳社会各界意见情况信息。(2)决策完成所形成的有关公共服务供给的法律、规划、命令、标准等文本信息。(3)公共服务供给政策的权威解读信息，以权威性、准确性和通俗易懂的方式向公众传达政府政策。

4.服务获取信息。公民获取公共服务的具体程序信息，特别是需要个人申请、政府审核的公共服务项目，例如社会保障、社会救助、住房服务、就业服务等，要详细披露具体申请标准、获取条件、办事流程、投诉渠道。公益组织也要向其服务对象告知其服务标准、服务流程和服务规范等信息。

5.合作供给信息。(1)政府向公益组织、私人企业外包、购买公共服务信息公开，包括购买服务的内容、标准、价格、招投标、监管等信息，接受公共服务外包的组织、企业的能力、经验、绩效信息等。(2)公私伙伴关系(Public-Private Partnerships，PPP)供给公共服务信息公开，对PPP模式的合作合约、项目建设和营运安排、企业营利途径、政府优惠方式等予以详细的披露。

6.捐助补助信息。公益组织接受社会捐助用于公共服务款物的数量、管理、使用、分发信息。公益组织接受政府补贴资助、税收优惠、服务外包的相关信息。公益组织发起人、主要捐赠者和管理者与公益组织发生关联交易的信息。公益组织还应当定期向社会公开其年度工作报告和经过审计的财务会计报告，包括公益组织管理者和工作人员薪酬信息。

7.服务机构和组织信息。从事公共服务供给的公共机构和公益组织的内部设置、管理和运行信息。重点是公立学校的人员信息、采购信息、财政资金使用信息，公立医疗机构的医疗资源、服务标准信息，以及公益组织的等级、备案、资质信息，组织章程信息，管理层、董事会、监事会成员信息。

8.监管信息。政府对公共服务部门、机构、组织、企业的供给行为进行监督、问责、规制的相关信息，既包括政府内部的监察审计、巡视检查、行政复议、备案审查、指导警告、纠正禁止等信息，也包括政府对其他公共服务供给主体的准入规制、价格规制、质量规制、普遍服务规制、财务规制、竞争规制、退出规制等方面的信息。还有政府对各供给主体的信息披露情况进行检查、处罚方面的信息。

9.回应信息。政府对公众的公共服务需求表达、社会对政府公共服务供给的意见建议作出回应的信息。政府的回应信息应具有及时性、针对性、有效性、引导性。回应信息包括是否采纳，是否需要进行研究论证才能决定采纳与否，不采纳或只能部分采纳的理由，采纳的具体步骤、时间和方式，等等。

10.统计信息。政府统计部门对公共服务行业的统计数据，包括政府公共服务机构情况，公益组织情况，公共服务企业情况，各公共服务类型的投入与产出等。这些统计信息应对全社会免费开放。

四、我国公共服务供给信息披露存在的问题与原因分析

随着我国公共服务理念的确立、公共服务体系的建立和公共服务供给水平的不断提高，公共服务供给信息的披露也从无到有地被认知、被运用、被实施、被发展。但是，我国的公共服务供给信息披露还很不成熟，存在诸多问题，概括起来，主要有以下方面：

(一)政府信息主动披露不完全

一是许多信息不公开。政府对此不予以理由，或者理由是需要保密。许多政府有关公共服务的文件，公众只是通过一些新闻报道知其存在，但从不对外公开。例如，就政府公共服务部门和机构而言，“审计部门的审计结果信息大部分都是不予公开的，密闭的审计结果难以保证政府公共财政信息的真实有效，这也使得审计的监督作用大大减弱”。*豆星星：《公共财政信息公开的法理分析与制度完善》，《江西社会科学》2013年第8期。

二是选择性披露。例如政府对披露自身成绩热衷，甚至动用公共财政资金在电视、报纸和期刊上刊载广告、有偿新闻，宣传政府成就，其中不乏夸大甚至虚假成绩；而对公共服务方面的不足、失误和弊病，则想方设法予以掩盖。一些部门只披露一些常规性信息，对事关公共服务供给的重要、关键信息却不予披露。

三是披露不及时。许多政府网站信息陈旧，长时间不更新。数据陈旧被网友调侃为“僵尸网”。

(二)公益组织信息披露太少

目前我国公益组织信息披露由于缺乏有效的法律规制，主要还是实行自愿性信息披露方式，总体存在披露信息不全、不及时、不准确的状况。有的公益组织没有自己的门户网站和印刷报告；有的公益组织年度报告信息量小，没有第三方审计报告。特别在具体公共服务项目信息方面，普遍存在公布时间偏晚、内容归于简略、款物信息和服务效果信息不全等现象，有的公益组织的年度报告完全不涉及公共服务项目的具体情况。

(三)公共企事业单位信息披露严重不足

公共企事业单位是政府公共服务的专门供给机构，但与政府部门和公益组织相比，我国公共企事业单位的信息披露更少，公共企业经常以商业秘密为由拒绝公开服务信息，政府主管部门对其信息披露规制也十分欠缺。很多事业单位不明确自身的公益性质和公共服务职能，且自我定位于为政府和上级主管部门服务，缺乏信息披露的意愿。

(四)依法申请公开受到种种限制

公民或法人向政府部门申请公开事关公共服务供给的信息时困难重重，往往受到诸多限制或付出高昂成本，大多数申请被拒绝或不予答复，有的答复理由牵强。当申请人请求司法救济时，也往往不获支持，有的不予立案，有的立案后以败诉收场。

(五)信息披露缺乏有效的制约

对政府信息披露的内部监督乏力，公众申请行政复议受理率、被支持率很低。行政部门不披露信息的行为基本不会受到政府内部的处罚，也难以得到纠正。迄今既未见有行政机关因不公开政府信息、不及时更新公开政府信息而被监察机关、上一级行政机关责令改正，更没有相关人员受到处分甚至被追究刑事责任的案例。从司法实践来看，针对政府信息公开的行政诉讼起诉难，被驳回起诉的情形较多，胜诉率很低。

(六)社会对信息披露的要求迫切性不够

目前我国对政府公共服务部门、机构信息公开的社会舆论不足，要求政府披露公共服务供给信息的呼声较弱，评价政府信息公开效果的力量欠缺，仅有少数学者和社会活动者在关注、呼吁和争取公共服务部门的信息公开。媒体对公共服务供给信息的披露力度也不够，一般是坐等政府公布相关信息，缺乏作为公共利益的代表主动向政府部门探寻、索取公共服务供给信息并加以分析、报道的社会责任。

我国公共服务供给信息披露存在上述问题，其原因主要集中于以下方面：

(一)缺乏信息披露意识

政府官员对公共服务的公共性认识不够。政府公共服务供给是公民让渡个人权利、奉纳个人财产(税款)组建和运营政府来为自身服务的重要体现，它来自于公民的授权并使用公民的税赋。因此政府有义务向委托人报告公共服务供给的所有信息。但我国的许多政府官员对此缺乏认识，因此将信息公开视为负担，产生抵触情绪，在观念上尚未形成对公民知情权的尊重。

政府部门对影响自身权力运作考虑过多。一是担心信息披露带来社会监督压力，减少了部门和官员在公共服务供给中的自由裁量权；二是担心信息披露引发争论和制造舆论话题，导致供给效率的降低和对政府的误解，影响政府的权威；三是担心信息披露可能引发规避行为，削弱政府对供给活动的规制能力。*吕维霞、钟敬红：《论信息公开对政府公共服务质量的影响》，《情报科学》2010年第11期。

公众对信息披露需求不足。由于我国的传统文化和长期的政治体制，国民的民主意识、权利意识和公共管理参与意识都严重缺乏，参与能力也严重不足，即使有的公民从自身利益出发关注公共服务供给信息的披露，也往往抱着“搭便车”的想法，总希望由他人去争取更多的信息公开，自己可以坐享其成，追求公共利益的个人和组织数量少、力量弱。由此，整个社会不能形成有效的信息披露要求和压力。

(二)法制不健全

首先，缺乏对公共服务供给信息披露的法规条文。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号，以下简称《条例》)是我国第一个有关政府信息公开的专门法规，该条例虽然包含有一些相关内容，但没有专门的条款对公共服务信息公开作出规定，并且规范对象不包含政府部门之外的公共服务主体。条例第三十七条提出：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”但在随后一些部委出台的关于公共企事业单位信息公开的实施意见或管理办法中，有的流于形式化，有的公开范围较窄，有的设置不必要的申请条件。还有诸如公共文化机构(图书馆、博物馆、文化馆等)、公共科研院所等未出台相应规范。

现行的政府公共服务供给信息公开法规散见于部门规范中，规则缺乏整体性和制度性，相关部门难以将公共服务供给信息公开工作看作一项具体的制度实施。零散的规则也不利于公民清晰地了解中国现行的公共服务供给信息披露制度，难以简便地依据制度提出合法的信息公开申请或者行政复议、司法诉讼。*董妍：《困境与出路：中国政府财政信息公开现状之反思》，《西北工业大学学报》(哲社版)2012年第2期。

在公益组织方面，民政部2011年出台《公益慈善组织信息公开导引》，但不够细化、详尽，最重要的是没有约束力和强制性，因此基本没有产生效力。2016年9月1日起施行的《中华人民共和国慈善法》设有“信息公开”专章，对政府、慈善组织和慈善信托的受托人履行信息公开义务进行了规定。但条文较笼统，缺乏更为具体的实施细则。

其次，有的法规条文较为模糊，有的法规未得到有效执行。《条例》中原则性的规定较多，详细性的规定较少，在现实中也没有得到完全的执行，例如虽然规定了各级政府应建立政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，但并未认真实施。 2014年修订的《中华人民共和国预算法》虽然规定经各级人大批准的预决算报告、报表及其审计报告以及各级政府、各部门、各单位政府采购情况应向社会公开，但对于其中的具体公开内容和公开方式并没有完整、详尽的规定，导致各地执行情况不一致且信息普遍披露不足。

此外，目前还有许多不具法规意义的部门规则等不具法规效力的文件也在对公共服务供给信息披露进行规范，它们互相之间、与《条例》之间都存在很多不统一且相互抵触之处。公益组织信息披露缺乏统一标准，披露信息的种类、程度等由组织自己掌握，以致信息披露参差不齐、缺乏可比性。

第三，有的法律规定形成信息披露障碍。主要是《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国档案法》的一些规定过分强调保密，阻碍了信息披露，“特别是对于国家秘密的确定和认证主体，规定为行政机关的保密单位，并彻底排斥司法机关对任何国家秘密行为审查的可能性”。*蒋红珍：《从“知的需要”到“知的权利”：政府信息申请公开制度的困境及其超越》，《政法论坛》2012年第6期。“政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身来确定的，换言之，哪些政府信息需要保密是由行政权力来决定的，这为政府部门拒绝公开信息提供合法的借口。”*豆星星：《公共财政信息公开的法理分析与制度完善》，《江西社会科学》2013年第8期。而《条例》的法律层次不高，如与《保密法》的规定有冲突时必须服从后者，不利于政府信息公开。

(三)“例外规则”设置不当

政府信息公开中的“例外规则”(或称“豁免规则”)的不当设定导致政府公共服务供给信息披露的“例外”过多，阻碍了信息公开。《条例》规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，但并未进行具体规定，造成一些政府和部门以此为理由拒绝披露信息。更主要的是《条例》对“保守国家秘密”这一例外的规定过于宽泛，一方面使得国家秘密的范围难以确定，行政机构难以操作，加之历来保密范围的广大和对泄密惩罚的严厉，使得相关人员不敢冒风险公开信息；另一方面行政机构借此滥用保密例外逃避信息公开义务的情况屡见不鲜。*张雷、董妍：《政府信息公开例外规则的检视与完善》，《甘肃社会科学》2014年第6期。

另一种情况是对过程性信息和内部管理信息的过多豁免。《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发2010[5]号)中规定行政机关“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”和“在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”属于“例外规则”。这一规定导致许多申请公开的信息因属于过程性信息和内部管理信息而被拒绝。加之对两类信息缺乏具体的范围解释，使相关的行政诉讼缺乏统一的判断准则，判决结果往往扩大了公开豁免的范围。

(四)政府信息申请公开存在资格限制

在“依申请公开中”，对申请人进行了用途上的资格限定，必须与“自身特殊需要”有直接联系，这就使一般公民失去了请求信息公开的资格，他们作为纳税人有权行使公共服务供给知情权，但又缺乏与自身需要明确相关的理由，这违背了政府信息公开的本意和政府公共服务的基本原理，也与国际通行做法相悖。实践中，依申请公开的渠道和处理程序普遍不畅。有的行政部门以不符合“一事一申请”原则或者“不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息”原则为由对申请进行拒绝，而这两条出于“国办发2010[5]号”文件的规定本身缺乏明确的定义，正好成为不想公开一些信息的理由。

(五)公益组织信息披露面临动力不足和成本约束

有的公益组织在法规和政策的支持下在地方或全国形成垄断地位，没有竞争压力；有的公益组织内部管理不善，不愿“家丑外扬”，这些都使一些公益组织缺乏信息披露的动力。

公共服务供给信息的生成、处理和传播都需要资金成本和人力成本。对公益组织而言，定期编写财务报告、外聘审计机构、建立官网和对外发布信息都需要大量成本，这对资金不足的公益组织是一个较大的负担。许多公益组织缺乏专业性财会、信息技术人才，导致信息的生成和披露存在不足、错误、滞后等问题。

五、完善我国公共服务供给信息披露的路径探寻

(一)完善相关法规

1.将《政府信息公开条例》通过全国人大上升为法律。其中应明确写入“公开为原则，不公开为例外”的标杆。其他有关政府信息公开的规章在相关内容被集中到法律后应予废除。《中华人民共和国政府信息公开法》中应有政府公共服务供给信息公开的专门条款，并依据此法制定《公共企事业机构信息披露条例》，明确公共企事业机构信息主动公开的内容、范围和依申请公开的例外项目，比照对政府部门的规范设置行政和公法救济。在该条例之下，再由各部委、各地方制定(或修订)行业性、地方性披露规范。

2.修订《保密法》《档案法》。缩小并严格限定国家秘密的范围，规范和细化认定程序，减少行政机关定密权和解密权的裁量空间。同时，对政府各种已经过时的内部保密规范也应加以修改或者废止。除公共安全方面的信息可以有较多保密内容外，其他公共服务供给信息应尽量公开。

3.修订《预算法》。应对预算公开做进一步细化，规定公开的预算信息包括“所有公共收支和公共资产，预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目，项目支出按项目公开，资产负债按规范的会计科目公开；各政府财政部门有责任收集、整理并通过网站集中公开总预算、本级预算以及所覆盖的部门预算和单位预算信息。”*温娇秀、邓淑莲、杨丹芳：《中国省级财政透明度的变化趋势、原因及建议》，《公共治理评论》2014年第1期。

3.修订《行政诉讼法》。现行法律没有对政府不履行信息公开责任列入法院受理诉讼的范围。应通过修法对此缺失进行改正。特别是要在行政诉讼法中增加支持对政府信息公开进行公益诉讼的条款，实现对公共利益的充分维护。同时，解除对诉讼主体的限制，允许针对政府信息公开的公益诉讼。

4.将公益组织的信息披露以实施细则的形式加以规范。形成强制性信息披露准则，包括披露信息的内容、形式、时间等。对公益组织的第三方独立机构审计报告披露进行更严格、详尽的法律规范。对公益组织不披露、不及时准确披露信息的行为制定更多惩戒措施。引入对公益组织信息披露的公益诉讼制度，形成法律救济监督途径。

(二)建立政府信息公开的“负面清单”

为政府信息公开中的例外规则建立“负面清单”，在法规中用逐项列举方式详细规定各种属于国家秘密、商业秘密、个人隐私、过程性信息、内部管理信息的信息种类，形成尽可能具体化的清单。清单之外的所有信息皆属于公开范围，以减少政府信息公开中的弹性空间。同时建立例外规则滥用的责任追究机制，规定滥用例外规则的行政责任。

(三)公共服务信息公开标准化

将公共服务信息披露与公共服务标准化建设结合起来。现有一些关于政务公开的全国性政策都未明确公共服务信息公开的概念，只是提出政务公开助力民生改善。建议今后中央新出台政务公开方面的政府文件时，应公开的领域要进行罗列，并将公共服务信息确立为公开信息的重要内容之一，将公共服务信息公开标准作为公共服务标准体系的组成部分。公共服务信息公开标准应全国统一、分级分类、规范清晰，既包括应公开的服务类型、公开的内容，又包括公开主体、公开程序、公开方式等。

(四)取消依申请公开的门槛

国外对政府信息公开申请主体大多无资格限制，从信息披露的本意出发，应取消对申请人用途资格的限制，并对“一事一申请”原则和“不汇总加工”原则进行改革和细化，避免其被利用作为不公开的借口。“简化申请的手续和要求，设置专门的工作窗口和工作人员，给申请人及时必要的指导和协助，不仅节约群众申请信息公开的时间成本，也减少了政府重复审查信息申请的工作量，提高了行政效率。”*黄丽：《试析政府信息公开法律制度的基本原则》，《法制与经济》2013年第1期。

建立公益组织信息依申请公开制度，除主动公开信息外，捐赠人、受益人和社会公众也可以向公益组织申请公开有关信息。

(五)实施信息披露绩效评估和奖励问责

将公共服务供给信息公开纳入政府绩效管理体系，作为部门、官员的考核内容之一，并引入行政问责。对政府公共服务供给信息披露进行公众满意度测评，使之成为政府公众满意度的重要组成部分。

鼓励独立机构、公益慈善行业组织等对政府、公益组织的公共服务供给信息披露情况进行分析、研究、鉴定、评估、排位、评级。独立机构进行年度政府信息公开指数评价时应加入更多、更完整的公共服务供给信息披露内容、指标。鼓励多家独立机构设立全国性、地方性“年度政府公共服务供给信息公开指数”“年度公益组织信息披露指数”，进行总体和单项指标排位，形成竞争局面和社会监督压力。

(六)运用信息技术塑造、革新信息披露手段

信息技术可以使公共服务供给信息的发布和更新更加便捷、迅速，公共服务部门、机构和组织在运用好公报简报、电话热线、新闻发布会、布告栏张贴栏、问讯处、报刊、广播电视、电子信息屏、触摸屏等传统渠道的同时，要积极运用信息技术，降低披露成本，提高披露效率和信息可及性。

1.互联网技术

建立全国性单一政府公共服务信息披露网站平台，该平台本身不提供具体信息，而是提供分地区、部门、时限和服务类别的全方位信息链接，公众只要登录这一平台，就可通过条件筛选检索到所需的某地区某类别或属于某部门、机构的网上公共服务供给信息，实现信息获取的简便化。

建立专门的全国公益组织信息披露网站平台，该平台的唯一功能是披露公益组织信息。全国任何合法公益组织皆可免费在平台上披露自身信息供公众查询。各级地方政府也可设立地方性平台，使公益组织可以在多个平台上同时进行信息披露，方便公众查阅。

实现网站信息披露方式的专题化、多样化，以文字、图形、表格、图片、视频等方式予以展现，生动活泼、图文并茂、动静结合进行信息披露。

2.移动互联网和智能终端技术

积极运用短信、微博、移动客户端(App)、微信等方式披露公共服务供给信息。公共服务部门和机构要设立自己的官方微博、移动客户端和微信公众号，并通过网站、宣传品、平面媒体等进行推送，形成尽量多的订阅者或关注者。组建专门团队负责这些公众平台的运行维护，及时更新、推送信息，注重信息的多种呈现形式，设置相关网络链接。在门户网站的每条披露信息上设置各种社交媒体分享键，扩大影响力。

3.大数据技术

推动公共服务供给大数据库的形成、整合和应用。向社会开放公共服务供给大数据，包括原始数据和衍生数据，由社会专业化机构进行数据处理和分析研究，从中发现公共需求的状态和变化趋势，便于各供给主体为公众提供更为适合的公共服务，同时通过大数据评估各主体的公共服务供给绩效。

(七)为公共服务供给信息公开提供保障

各级公共服务部门和机构要为政府公共服务信息披露配置必要的机构和人员，在预算中设立专项经费。应加强公共服务供给信息公开的培训，培育和提升公共服务部门和机构工作人员的公开意识和操作水平。

公益组织应加强信息生成与披露相关专业人才的聘用和培训，配置信息披露经费。有条件的公益组织应建立自己的门户网站，发行机构出版物。政府以购买服务的形式委托第三方为公益组织信息披露提供人员培训、技术咨询等支持。

(八)加强重点公共服务领域信息公开

1.着力提升公共财政透明度(Fiscal Transparency)。加强政府公共服务部门和机构的预决算及“三公”经费的公开，使公共服务供给的行政成本一目了然，同时推进这些部门机构的审计信息和整改信息公开。加强公共服务项目专项转移支付资金信息公开。

2.开展公共安全服务信息公开，特别是对于突发公共安全事件的应对服务信息，政府应在最短时间内向社会披露。严重自然灾害的救灾服务情况、重大安全生产事故救援情况等，政府不但应将自身的行动举措公布，也要对社会力量的参与情况予以统计、发布；对可能出现和传播的不实信息，要及时发布澄清信息；对食品药品安全服务信息应加大公开力度，披露相关审批、抽检、处罚情况等。

3.推进环境保护和生态建设服务信息公开。政府重点对大气质量、饮用水水质、江河土壤污染的状况和治理信息进行披露，对植被破坏、沙漠化、气候变化的信息及生态建设的举措予以公开。监督企业将其环评信息、排污信息、治污信息向社会披露。

4. 提升针对困难群体的公共服务信息公开。城乡低收入人员、就业困难人员、突发事件受困人员等困难群体的信息接收能力较弱，针对他们的社会救助、保障性住房、农村危房改造、就业援助等公共服务信息，必须既加大公开力度，又注重信息到达率，以信息传递的主动性、易懂性、有效性促进困难群体了解政策，监督政府。针对困难群体的公共服务信息涉及公共服务供给的公平性，服务获得者基本条件的个人信息虽然属于个人隐私，但与公共利益和社会公平相比处于次要地位，应在审慎的原则下由供给主体加以披露。

5.加强公共教育招生信息公开。教育公平和公共教育服务均等化是公众关注的焦点，要加强义务教育学校划片信息、学生入学信息的公开，包括划片理由、入学条件、招生名单等信息的公开。高中教育和高等教育要对招生条件、加分因素、录取结果的相关信息予以公开。

(责任编辑:李慧宇)

SystemFrameworkandReformofPublicServiceInformationDisclosure—A Study Based on the Asymmetric Information Theory

Zhang Xu

This paper uses asymmetric information theory to analyze the information asymmetry in public service delivery and the malpractice resulted from such a situation. It proposes to strengthen information disclosure of public services delivery as a solution. By analyzing the problems and causes of public service delivery information disclosure in China, the paper aims to build a system framework of public service delivery information disclosure，and proposes a path for reform of the current public service delivery.

public service，information disclosure，asymmetric information theory, searching for path

D035-39

A

1006-0766(2017)06-0131-10

张序，四川省社会科学院管理学研究所研究员(成都 610071)

国家社会科学基金项目“民族地区特殊公共服务有效供给机制研究”(11XMZ003)、四川省社会科学院重大项目“公共服务的理论与实践”(16ZDA01)