农机推广鉴定制度的改革与实践

管延华

农机推广鉴定制度的改革与实践

管延华

2015年7月15日,由农业部正式公布实施的《农业机械试验鉴定办法》（2015年第2号令）（以下简称《鉴定办法》）修订的主要内容，一是推广鉴定发证主体由“农机化行政主管部门”变为“农机鉴定机构”；二是“农业机械推广鉴定证书和标志的有效期为四年”变为“农业机械推广鉴定证书和标志的有效期自签发之日起至第5年的12月31日止”。该《鉴定办法》进一步明确了推广鉴定责任主体，延长了推广鉴定证书有效周期，充分体现了简政放权，权责统一，便于鉴定工作与农机购置补贴相关政策相衔接的要求。

众所周知，推广鉴定实施主体是农机鉴定机构，而推广鉴定产品质量的主体则是生产企业，即产品质量是企业生产出来的，而不是鉴定机构鉴定出来的；推广鉴定是对产品质量的符合性检验。因此，如何既能做到准确理解把握这些新的政策要求，又能及时满足企业需求和社会关切，真正做到改革政策落地，回顾过去一年多的制度实践工作，应当说成效显著，体会深刻，值得我们进一步总结和思考。

一、推广鉴定制度改革理性回归

2016年1日1日，农业部正式公布《农业机械推广鉴定实施办法》（2015年第2331号令）（以下简称《实施办法》），标志着推广鉴定制度的改革进入了依法鉴定实施的新阶段。这些制度的改革，既包括推广鉴定的理念、内容和形式上的变更，又包括规范、程序和规定上的变化，充分体现了推广鉴定制度供给侧结构性改革，最大限度满足企业需求的时代要求，并稳步推进取得明显成效。

（一）新版《实施办法》变化主要内容

1.修订了农业机械推广鉴定的定义。将农业机械推广鉴定定义为“是指农业机械试验鉴定机构通过科学试验、调查和考核，对农业机械的适用性、安全性和可靠性等进行技术评价，评定其是否适于推广的活动”。突出体现了农业机械推广鉴定应对产品的适用性、安全性和可靠性等“三性”进行全面考核和技术评价的特色，充分回归至《中华人民共和国农业机械化促进法》（以下简称《促进法》）的要求和职能定位。

2.强调了农业机械推广鉴定的标准依据。农机推广鉴定应当依据农业部或省级人民政府农业机械化行政主管部门发布的相关产品农机推广鉴定大纲进行。相关产品有部级农机推广鉴定大纲的，应当按照部级农机推广鉴定大纲进行鉴定。

3.明确了农业机械推广鉴定申请产品的定型特性。申请农机推广鉴定的产品应当是定型产品，并规定其生产量、销售量应当符合部级或省级农机推广鉴定大纲的要求，主要考虑到便于与部、省推广鉴定产品生产企业的规模相适应。

4.修订了定型证明文件的相关内容。产品定型证明文件由《企业承诺书》和以下材料之一组成：（1）全国工业产品生产许可证书；（2）强制性产品认证证书；（3）自愿性产品认证证书；（4）其他单位按相关部门规定出具的产品鉴定证书;（5）具有资质的产品质量检验机构或通过实验室认可的企业实验室出具的型式试验报告。进一步强调了企业生产产品的主体责任，并较好利用了社会检验检测机构的资源。

5.修订了推广鉴定的相关内容。农机推广鉴定内容主要包括产品的安全性、适用性和可靠性等“三性”评价，既符合《实施办法》的规定要求，又简化了相关项目，可以说鉴定的重点突出，特色明显，且与农机实际作业状况的联系更加紧密。

6.简化合并了多项法规要求。将《农业机械试验鉴定机构能力认定办法》和《农业机械推广鉴定证书和标志管理办法》的内容以及相关要求归并在了《实施办法》中。三法合一，便捷适应，可操作性强。

（二）推广鉴定制度实施扎实有效

1.部级鉴定大纲陆续出台，奠定了推广鉴定基础。2016年3月4日，TZ1-2016《农业机械推广鉴定大纲编写规则》（农业部公告第2367号令）（以下简称《规则》）由农业部正式公布实施，为推广鉴定大纲起草奠定了坚实的基础。自此，鉴定总站受农业部委托，按照《规则》要求组织有关省站先后制修订了81个部级农业机械推广鉴定大纲，并多次进行专家综合审议，现已公布实施《农业轮式和履带拖拉机》等产品推广鉴定大纲45个，这些部级农业机械推广鉴定大纲的及时出台，为我省2016年推广鉴定工作依法、依规顺利开展，起到了决定性的作用。

2.相关文件规定及时发布，指明了推广鉴定方向。2016年3月29日，为贯彻落实《实施办法》，顺利推进推广鉴定改革，促进先进适用农业机械推广应用，农业部办公厅专门下发了《关于做好当前农业机械推广鉴定有关工作的通知》（农办机[2016]6号）（以下简称农业部办公厅6号文），就做好农业机械推广鉴定大纲制修订期间的衔接工作做出规定；对于排放标准升级后证书信息变更的原则予以明确；对于国家质量监督抽查不合格产品推广鉴定证书的管理做出规定；并要求各地农业机械化主管部门指导所属鉴定机构积极受理企业申请，主动承担鉴定工作任务。

农业部办公厅6号文下发后，我省及时出台了《省级推广鉴定对中小型和大型产品的划分规定》、《山东省农业机械推广鉴定受理和信息变更有关审查规定》、《山东省农业机械推广鉴定证书审批发放管理规定》等内部规范性文件。同时，对山东省省级原50个现行有效的《推广鉴定大纲》进行了梳理，按照先急后缓的原则完成了15个省级推广鉴定大纲的制修订和评审工作，并公布实施；根据资质认定要求，及时修订了《质量手册》、《程序文件》等质量体系文件，并进行了宣贯学习；完成了资质认定和能力认定复评审，通过资质认定的产品达到了152个。

为更好地服务企业，积极构建“亲”、“清”新型政商关系，围绕“多关注、多引导、多搭台、多解困”的要求，及时将推广鉴定受理工作由一年一次改为每月一次，既方便了企业，又利于新老大纲的有效过渡。进一步完善了受理工作规范，制定了工作流程，修订了企业须知，并及时组织举办了全省农机生产企业推广鉴定技术培训班，通过挂网、召开会议等多种形式，向企业解读鉴定政策，宣贯鉴定标准、解答企业疑惑，确保企业了解政策变化和标准要求，做到及时依规进行申报。

同时，对于不在《指南》，但在NY/T 1640-2008《农业机械分类》范围内的产品，明确可由企业自主联系到有相应资质的外省农机鉴定机构进行鉴定，根据需要可到省站申请出具《企业自主联系到外省推广鉴定委托函》，扩大了本省鉴定产品种类，满足了企业鉴定需求。

二、推广鉴定制度实践体会

从2004年《农业机械化促进法》的颁布实施到新版《鉴定办法》的出台，通过十几年的依法规范鉴定，可以明显看到的是推广鉴定制度的实施在促进农机化发展，推动农业现代化建设中取得了明显的社会成效。尤其是实施购置补贴政策以来，通过推广鉴定检验引导企业不断加大技术研发投入，改善质量检测手段，升级生产制造技术，提高产品科技含量，缩短了农机生产制造技术与国外领先技术的差距。对于促进企业产品质量提高和引导技术进步，推动国家强制性安全标准贯彻，规范和维护市场经济秩序，有效抑制假冒伪劣产品泛滥以及维护农民合法权益等方面也都起到了良好的作用。

但是，随着农机化和农机工业的纵深发展，农机购置补贴资金、补贴范围和补贴额度的进一步增加，推广鉴定制度实施过程中也发现了诸多问题。一是新型智能化和复式农业机械的大量涌现，给鉴定机构的检验能力提出了新的要求；二是在购置补贴政策的强力拉动下，农机生产企业申报产品的数量不断增加，为企业服务和满足需求出现了新的矛盾；三是企业改制、产品变更、地址变化导致的各种叠加因素影响，给推广鉴定工作带来新的难度；四是由于国家、行业、地方相关标准和推广鉴定大纲的相对滞后，造成对农机产品界定的模糊，给推广鉴定工作带来了新的风险。这些问题的出现，使得鉴定形势更加严峻，加强科学、依法、规范鉴定的要求更加迫切。

（一）法规规定是推广鉴定工作的基础

农业机械推广鉴定，是指农业机械试验鉴定机构通过科学试验、调查和考核，对农业机械的适用性、安全性和可靠性等进行技术评价，评定其是否适于推广的活动。农机推广鉴定包括部级农机推广鉴定和省级农机推广鉴定。

1.推广鉴定遵循的法规要求。根据《促进法》和《实施办法》要求，推广鉴定制度实施应当依法依规进行。一是农机推广鉴定工作坚持科学、公正、高效、统一的原则，促进农业机械产品质量的提高和先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保农业机械的推广应用。二是农机推广鉴定的申请者应当是具有企业法人资格的农业机械生产者。三是申请农机推广鉴定的产品应当是定型产品，其生产量、销售量应当符合部级或省级农机推广鉴定大纲的要求。四是农机推广鉴定依据农业部或省级人民政府农业机械化行政主管部门发布的相关产品农机推广鉴定大纲进行，并应当优先按照部级农机推广鉴定大纲进行鉴定。四是农机鉴定员由所在的农机鉴定机构对其进行相关法律法规、技术规范、试验方法和仪器操作方法的培训和考核，成绩合格者方可从事农机推广鉴定工作。五是农机鉴定机构应当建立规范的档案管理制度，完整保存农机推广鉴定工作记录和相关材料，档案保存期至少为6年。

2.农机鉴定机构的基本条件。根据《实施办法》规定，一是开展省级农机推广鉴定工作的农机鉴定机构应当通过省级人民政府农业机械化行政主管部门组织的省级鉴定能力认定。二是申请鉴定能力认定的鉴定机构，应当满足以下要求方可通过鉴定能力考核：（1）能够完成能力认定所依据农机鉴定大纲规定的全部项目，并出具相应的鉴定报告；（2）具有开展申请认定项目试验鉴定的设施、设备、场所和操作规范；（3）建立并有效实施规范开展鉴定工作的质量管理体系；（4）农机鉴定员比例不低于机构人员总数的50%。

3.推广鉴定实施的主要内容。农机推广鉴定内容主要包括安全性、适用性和可靠性评价。一是安全性，即通过对样机的安全防护、安全信息、安全装备、安全性能等内容进行检查，以评价产品的安全能否达到标准规定要求。二是适用性评价，即通过主要性能试验和用户调查，对产品在不同地域不同条件下的适用程度进行评价，以确定产品的适用能力。三是可靠性试验，即通过对样机在规定的条件和时间内完成规定功能的能力进行考核，以评价产品的可靠程度。

（二）理清法规关系是推广鉴定工作的关键

1.推广鉴定与资质认定的关系。推广鉴定内容之一是适应性评价，其中产品主要技术性能是适应性考核的核心内容，即产品的主要技术性能指标能够达到国家、行业和地方标准的相关要求，并满足用户基本需求，其检测结果一般以《检验报告》的形式单独出具，即向社会出具了具有证明作用的相关数据，并作出了是否合格的判定，因此鉴定机构必须通过国家规定的资质认定。按照新的《准则》要求，资质认定主要评审鉴定机构应能满足的法律地位、独立性和公正性、安全、环境、人力资源、设施、设备、程序和方法、质量管理体系等方面的要求。资质认定产品的依据是国家、行业或地方标准，推广鉴定大纲由于属于行业管理范畴的规范性文件，一般不做为资质认定依据。因此，鉴定机构在申请进行资质认定活动时应协调好推广鉴定产品依据标准和鉴定大纲之间的关系。推广鉴定产品依据的标准首先应当是通过资质认定产品依据的标准。

2.推广鉴定与能力认定的关系。鉴定机构通过资质认定后，还要根据《实施办法》的规定要求通过行政主管部门的鉴定能力认定。鉴定能力认定旨在对鉴定机构的资格进行验证和鉴定能力进行考核。主要考察农机鉴定机构的资质、仪器设备、质量体系以及人员素质等。一是申请鉴定能力认定的鉴定机构，应当具有独立事业法人资格，不以营利为目的；二是承担部省推广鉴定任务的鉴定机构，应通过与所承担任务相适应的省级以上的资质认定。由此也可看出，鉴定能力认定进一步对鉴定机构资质的合法性进行了审查。资质认定与能力认定的合法资质对于农机鉴定机构来说缺一不可。

（三）完善鉴定体系是科学规范鉴定的前提

我国地域辽阔，土壤类别、环境条件和作物品种、农艺要求千差万别，农机农艺由结合到融合还需要一个过程，农机产品的适用性还没有更科学完整的试验评价方法；安全性检查还仅仅局限在产品安全防护装置有或无本身，对用户使用过程中的产品安全性以及与使用者操作水平相协调的研究，尤其是智能报警、自动防护等方面安全措施的研究还不够深入；可靠性评价方面存在着工作量大、难于考核、判定指标有待商榷等问题，还没有建立起适合我国实际情况的科学试验方法和评价指标体系。这些问题的存在，既受到社会经济条件和人们认识的限制，又受到我们现有检测手段的制约，还有鉴定检验人员素质的影响和实践方面的要求，推广鉴定制度与体系的建设需要有个不断完善、逐步发展的过程，实现依法、科学、规范鉴定的目标任重道远。