大数据时代统计法治建设研究

刘中军

(山西财经大学 法学院， 山西 太原 030006)

大数据时代统计法治建设研究

刘中军

(山西财经大学 法学院， 山西 太原 030006)

大数据时代已经来临，对统计改革以及统计法治建设带来了历史性的机遇与挑战。有鉴于此，在对大数据时代进行全面分析的基础上，着眼当前我国统计法治现状，通过健全统计法律法规体系、严格统计法治实施、深入开展统计普法、构建统计法治监督体系等方面进行统计法治体系构建，以期实现对统计法治化建设的完善，促进统计工作在法治轨道上深化改革、推动发展。

大数据时代；统计法治；体系构建；法治化

大数据时代，统计事业改革与建设进入关键时期，统计工作受到前所未有的重视与关注。十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对建设现代法治化的社会主义国家进行全面部署，十八届五中全会明确要求实施国家大数据战略，两次全会的重大举措，为从更广阔、更深远的视域下认识与研究大数据时代统计法治建设问题，提供了难得的时代契机，亦为在法治轨道上促进统计工作深化改革、推动依法治统的有序开展指明了方向。

一、大数据时代带来的机遇与挑战

进入21世纪，世界发达国家和地区正着力推动大数据的产业化、市场化进程。英国启动“数据权”运动，韩国打造“首尔开放数据广场”，美国启动“大数据研究和发展计划”，联合国推出“数据脉动”计划，日本公布以大数据为核心的新IT国家战略，新加坡等提出“大数据治国”理念。十八届五中全会明确要求实施国家大数据战略，充分表明我国对大数据的认识上升到国家战略层面，大数据时代已经来临。对于我国统计事业的改革与发展、统计法治化建设而言，大数据时代在带来机遇的同时也充满了挑战。

(一)发展机遇

大数据采用数据挖掘的手段对个体行为进行研究整理，使用文本挖掘、关系分析、情感分析、社会网络分析、社会计算以及时间线预测等方法来找寻有价值的可用信息，为人们提供及时有效的选择参考，进而促进市场经济发展[1]。作为高科技时代的产物，未来必定是DT(Data Technology数据科技)的时代。

1.提供更多选择

大数据时代，计算机与网络技术的普遍应用、人工智能与空间信息技术的逐步普及与进步，为提升统计能力奠定坚实的技术支持并提供了多样化的方法选择。海量的异构数据采集，极大地扩展并加深了统计数据来源，利用多样化的现代信息技术手段，对原始数据进行智能获取，针对不同数据源选取对应的指标，采取灵活多变的抽样方式，通过专业化的数据挖掘与处理技术，实现数据分析的社会化共享与自身价值，增加了数据供给主体，提升了数据分析能力，刺激了新的商业模式诞生，从而促进生产力的快速发展。

2.提升科学决策

大数据在实践中的广泛应用，全面提升了人们决策的精准性、科学性与预测分析、抉择能力。它解构并超越数据分析的传统方法，既能对结构化的数据进行分析挖掘，同时也能对存储于各处的非结构化、半结构化数据进行深度挖掘与分析整理。如Google通过关注特定检索词条的使用频率与流感在时间、空间上的传播关联性，监测并预警流感爆发的时间与范围。2009年甲型H1N1流感爆发时，Google预测比官方报告早2到3周，是大数据预警预测应用的典型范例[2]。

3.提出更高要求

大数据的普遍应用，推动着政府统计机构和统计工作做出适时、渐进的变革。国家与地方统计机构的关系及设置需要进行适度调整，亟需建立统计信息数据共享平台，建立联网直报系统与数据统一处理平台，在满足不同领域统计数据需求的同时，也实现国家、地区间有效数据的互联互通与及时转换。现实中要注重提升对获取数据的挖掘分析能力，更加科学、高效地提升数据价值，在未来数据竞争中有所作为。

4.推动统计改革

大数据将成为改变世界的第一科学技术，必将有力地推动世界经济发展与我国统计改革进程。要顺应数据社会化趋势，加快研究、利用大数据来促进统计工作的改革历程，在注重完善数据标准、统计规范的基础上，通过变革数据生产、管理方式，使数据从公开走向开放。如果中国统计能够把握机会进行锐意进取，那我们就将会再展辉煌、实现复兴；而如果故步自封、因循守旧，则会让我们错失良机、走向式微[3]。

(二)现实挑战

从大数据产生的背景以及实际应用来看，它的自身价值将全面超越并取代常规统计数据，统计理念与价值产生革命性的颠覆。由此可见，大数据的快速发展与广泛应用，必将对传统的统计工作带来现实性的挑战与冲击。

1.实现数据价值的转变

传统的统计研究多数是按照实证研究方法，根据样本情况进行整体推测，注重总体趋势的预判，无法完全满足现实中个性化的具体需求。大数据时代的展开，使人们有能力和机会在多种层次、多重领域间获取并使用完整、全面而又系统的数据资源[4]。可见，源于互联网思维的大数据，则是采用数据挖掘的范式，对宏观数据进行集束化的呈现，实现对用户的私人定制。

2.冲击政府统计的职能

传统统计的存在价值在于为经济管理者提供决策依据。市场经济背景下，市场在资源配置中处于决定性作用，通过价值规律与价格发现并实现主体的供需平衡，传统意义的统计指标，将接受市场经济的洗礼与颠覆。从现有的变革与情势着眼，包括货币供给、进出口贸易、财政税收等数据均已无需进行专门化的统计，在其相应的行政流水记录里均可实现时时查询；而数字与网络经济的快速发展，使得工业生产的产业链中所有交易实现数字化呈现，亦无需进行专项的统计采集[5]。

3.挑战政府统计的权威

市场经济条件下，统计的价值在于数据对社会成员的现实意义。大数据时代，伴随统计调查主体的多元化趋势，互联网经济的发展与互联网思维的飞跃，电子商务、搜索引擎等领域的飞速发展，使数据的来源及获取分析日益社会化。以时下业已成为普通人生活方式的网购为例，每天数以亿计的互联网、手机用户点击并下单，在线及交易的商品数量更是不计其数。同时，消费者可以通过查询各大网购官网的购物数据了解购物趋势，而不是居民消费价格指数(CPI)等传统的统计指标。

数字化时代，现实挑战与发展机遇并存。如何实现因势利导，做到趋利避害，更好地借助于数据科技所带来的有利条件，加快研究、利用大数据来推动统计改革和促进统计工作，根本路径是通过构建统计法治体系，全面推进依法治统，实现对统计法治化建设的完善，促进统计工作在法治轨道上深化改革、推动发展。

二、我国统计法治建设现状

改革开放以来，中国统计的法律体系逐步形成。基本建立了以《统计法》为中心，包括《统计法实施细则》以及系列地方法规、部门规章的统计法规体系。但是，伴随时代发展，经济、政治体制改革的深入，依法治国理念的回归，现行统计法规体系弊端日显，亟待完善，统计法治化建设任重道远。

(一)统计法治理念尚需提升

依法治国的实现，首要因素即为法治理念的建立。统计法治理念要求统计机构、统计人员以及统计调查对象，在实际统计工作中，在做好依法管理统计的同时，更要依法办理与配合好具体统计实务。

现实中，长期轻视统计法律法规的陈腐观念，还萦绕着部分领导思维与社会公众心理，现实中的负面消极影响仍有部分市场，某些单位负责人甚至统计工作人员无视统计法律法规的重要性与严肃性，认为统计仅是把玩数字游戏，或者作为升迁工具“数字出官，官出数字”，把《统计法》视为“豆腐法”，自视违法后责任轻微，找各种理由推脱责任；部分企业都是由财务兼统计，重财务轻统计的现象严重；有的单位上报报表的随意性很大，认为报送报表是在帮统计局做事；有的单位、个人对统计执法检查抵触情绪很大，配合意识很差，统计法治意识淡薄[6]。

(二)统计法律法规体系有待健全

依法治统是依法治国的重要基础性工作与题中之义，健全的统计法律法规体系是坚持和实现统计法治化的基本前提。目前，我国统计法律法规体系亟待完善，具体表现如下：

首先，《统计法》相匹配的单行统计法规、程序法方面存在明显不足。至今尚未制定《统计信息管理条例》、《普查法》、《民间统计调查管理条例》、《数据保密法》以及相应的程序法，导致现实中许多统计调查与管理工作无法实现有法可依；部分现有法律内容亟待修缮，严重影响《统计法》的现实可操作性。比如现行《统计法》之第六章法律责任部分，存在规定过于原则、内容模糊、惩治力度不够、操作难度大、实效性弱、法律责任体系不健全等缺陷，造成有法难依，有法不依之窘境；部分地方法规内容雷同、陈旧，未能充分体现地域性、现实性差别，条款项目内容较少，缺乏特色，可操作性差，个别条款规定不符合国际统计惯例，难以实现法制标准统一。

其次，统计法律法规与其他相关法律法规间的配套与衔接不足，具体规定之间冲突明显。例如，普查办法或条例规定，普查中所取得的数据资料，不得作为任何单位对普查对象实施处罚的依据。但《人口和计划生育法》却规定超生必须交纳社会抚养费。导致在人口普查中，流动人口中的超生者担心受处罚而规避普查登记。地方性法规与部门规章存在较多缺位、失位，立法数量及质量有待提升，地方性规章缺乏严重，法规与规章之间的互动性、系统性与协调性有待融合，现有的统计规范性文件有待及时整理。

(三)统计执法效果有待提升

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。目前，统计执法过程中存在不合法的因素，严重影响统计执法的实效性，主要表现在：第一，执法主体方面，执法力量不足，工作量与人员配备不匹配，市、县统计局任务繁重而编制较少，难以开展经常性统计执法检查；依法统计意识淡薄，盲目追求办案数量，缺乏统计执法检查配套知识及网络办案经验，专业执法队伍缺失，整体素质有待提升；第二，执法环境方面，统计基础工作薄弱，个别领导干预统计工作，服务职能发挥不够，地方保护主义干扰，统计执法制度化规范程度低，面对情况复杂、难度大、任务重，无法有效应对执法对象的多样化、多变化；第三，执法效果方面，“查民不查官”显失公平，统计执法力度不够、执行难，违法成本过低，法律责任处罚较轻，统计法律法规震慑力不足，造成统计执法效果较差。

(四)统计法治宣传力度有限

统计法治宣传是统计法治建设的先导性、基础性工作，群众不知法、不学法则不懂法、不用法，就谈不上依法统计与统计法治化。普及统计法律常识，增强统计法治观念，是《统计法》所规定的权利和义务。现实中，统计法治宣传工作同实施依法治国方略、建设法治国家的要求，同群众建立法治意识，维护合法权益的需求相比，存在较大差距。主要表现在：经费未列为预算专项，载体建设力度不足；宣传主题、活动开展缺乏统筹安排；缺乏专业的企划、宣传人员；部门职责划分不够明确、欠缺有效协调沟通；法治宣传的程序化、规范化有待提高等等。

从具体实践来看，《统计法》的具体宣传主要由基层统计人员承担与开展，宣传面较窄，造成部分单位领导特别是企业法人的思想认识模糊，宣传的覆盖面需要进一步拓宽，全社会依法统计的意识有待进一步提高[7]。统计普法宣传多年，基本上还是通过张贴画报、传单以及报刊、网络等常规形式开展，走形式完成任务。实际调查表明，社会公众对统计宣传关注度较低，统计法治宣传的社会效用较差。

此外，由于统计方法制度尚待完善，调查组织工作急需规范有序，统计法治监督体系亟待构建(现行《统计法》中仅9处提及，且凌乱分布于总则与第五章之间)，加之体制问题等多种原因，致使某些违法违纪行为、统计数据失真现象时有发生，严重影响统计工作的实效性与公信力，有鉴于此，加强统计法治化建设势在必行。

三、构建统计法治化建设的建议

在大数据时代，进行依法统计的路径是：在社会主义市场经济条件下，科学高效地组织统计工作、保障统计数据真实可靠，完善与《统计法》相配套的法律法规和规章，深入普及统计法律知识，强化统计执法监督机制[8]。统计法治化建设的完善，要善于总结统计法治建设的宝贵经验，把握社会主义市场经济对统计工作的新要求，重新审视新形势下统计法治化建设的成果，对现行制度体系进行调整与完善，提高权威性、实用性和可操作性，探索新型统计法治化建设路径。

(一)重塑法治精神，树立法治原则

法治是市场经济的本质特征，市场经济需要法治引领与规范，统计法治化建设是全面推进依法治国的必然要求。要用法治精神依法推进统计改革，加强统计法治化建设，全面提升统计能力、提高数据质量与政府统计数据的公信力，把统计工作的各环节都纳入法治轨道。牢固树立依法统计、依规办事的法治理念，立足统计为民的基本原则，依法治统，要依法维护统计工作的独立性、统一性，确保统计数据的真实性与可信度。

法律原则作为法治之灵魂，凝聚了法治的基本价值诉求。法治时代的来临，多数法治国家在宪法中明确法治原则的基础上，均将规范国家权力的法治精神扩展到各部门法中。具体到统计领域的法治建设，在遵循法治一般原则的基础上，首先要确立政府守法原则，即政府各部门必须率先垂范，模范遵守、执行国家宪法与法律，执政党的意识形态汇入法治国家的意识形态，才能真正做到依法行政，从而提升全社会的法治水平。其次，建立并完善国家(赔偿)责任原则，即国家必须为自身及其公职人员的过错行为承担法律责任，起码要履行赔偿责任，这是法律面前人人平等原则和维护保障人权原则的现实展现与法治诉求。

大数据时代，统计事业的改革与发展，既有机遇更具挑战，统计实践需要依法调整统计关系、维护统计秩序、规范统计行为、保障统计权益，更要依法组织统计工作、履行统计职责、完成调查任务，全面实现依法治统的良好局面[9]。

(二)完善立法，健全统计法律法规体系

工欲善其事，必先利其器。统计法治化的前提是要做到有法可依，坚持立法先行，实现统计法制体系的规范与完善。首先，完善与《统计法》相配套的法律，要制定《普查法》，普查作为事关重大国情国力的超大规模调查，《统计法》及其实施细则虽然有所规定，但过于原则可操作性差，历次普查活动主要是由专项普查办法来实现，法律位阶较低，权威性不足，此外，要借鉴国外立法经验制定《数据保密法》等配套的统计法律；其次，为增强上述统计法律的可操作性，健全并完善统计行政法规，由国务院尽快制定《统计信息管理条例》、《统计调查项目管理条例》、《民间统计调查管理条例》等行政法规；再次，要以《统计法》、《统计法实施条例》及上述统计相关行政法规为依据与指导，鼓励各地方从本地实际情况以及具体统计工作出发，突出地域特色与部门特点，修缮地方性统计法规、地方及部门规章。鼓励地方政府针对现实情况制定地方性规章，待实践检验成熟后，再逐步上升为行政法规甚至法律性规范。同时，认真做好统计规范性文件的整理、清理工作，对与现行法规体系冲突之处要及时进行立改废；对涉及社会主体权利和义务的规范性制度，要依法依规及时公开[9]。

在立法过程中，要注重与相关法律规范的配套与衔接，合理调整法律法规之间的矛盾与冲突，努力实现统计立法工作和统计改革事业决策相一致，提高立法技术并保证立法质量，使统计立法更加主动地适应大数据时代统计改革发展的现实需求。

(三)严格执法，确保统计法治实效

法律的生命力在于实施，执法必须从严。优化执法环境，及时推广统计执法经验，利用大数据的精准预测进行数据挖掘，实现“科技执法”提高工作效率，配备专门执法人员，权责明确，建立查处统计违法行为的联动、协查机制，实现多部门联合、综合性执法，形成统计执法合力；创新思路，发挥制度优势，使统计执法工作切实落到实处，全面推进依法治统[10]。

首先，全面提升统计执法主体的法治素养及执法水平。实现统计法治化建设，关键在人。要大力推进统计法治专业队伍建设，强化统计业务、计算机与网络技术培训工作，树立正确的统计法治价值观，提升法治素养与依法统计能力。加强与统计科研院所、专业法律院校横向合作，多渠道打造人才成长平台，构建人才队伍建设的良好组织生态。运用大数据的关系分析职能，筹建国家各层面统计执法人才储备库及统计违法案例库，探索队伍建设的法治绩效考核办法，锻造新型的统计法治工作队伍。

其次，实现依法治统，打造专业、高效的统计法治实施体系。依据法律法规既合法有效，又契合实际，组织实施统计项目调查，实现调查项目审批制度化，确保调查过程可行、高效，调查结果真实、科学；严格按照法定权限、程序发布并使用统计数据，借助大数据技术手段，提高发布时效，确保信息获取的效率性。建立健全部门间信息共享机制，严守统计资料保密制度。全力推进统计执法检查制度，开展统计巡查，积极争取各级人大、政府支持，加强与纪检监察、司法等部门进行联合执法，实现各部门联动的统计法治实施体系。

同时，要创新统计执法监督机制，把严格执法与专业执法相结合，严肃查处统计违法行为，加大社会曝光力度，提高统计执法效能和社会影响力，将统计执法与专业业务结合起来，发挥大数据的技术优势，推动统计执法监督工作。健全各层级的统计执法检查机构，规范具体执法检查行为，建立并完善统计执法网络，使统计执法检查工作走向制度化、规范化[11]。

(四)深入普法，营造统计法治氛围

依法治统观念的确立和培养,决非朝夕之功，普法宣传尤为重要。要全面依托大数据的文本挖掘、社会网络分析等技术支撑，通过深入的统计普法宣传，提高全民统计法律意识，推动统计法治化进程。

第一，要实行统计普法宣传责任制，实现执法主体与普法主体的一体化，推行“谁开展执法、谁负责普法”的责任制度，部门领导负责牵头，发挥专业优势及实践经验，吸收培养普法教育人才，分级培训统计普法骨干，建立专业、专职普法教育团队及评价考核制度；部门间要共同协作，将统计普法宣传工作制度化、常态化；第二，要加强形式创新，充分运用现代传播媒介，把法规条文通俗化，普法宣传活动化，提高统计普法的文化内涵，用文化吸引人，用法律教育人，从群众中来，到群众中去；第三，普法宣传内容要紧贴时事，与时俱进，积极进行正面引导，注重先进典型的带动作用，激发统计守法正能量，以统计执法检查为主线，以执法促进宣传，用宣传保障执法，注重经验总结及制度创新，健全统计普法长效机制，开创统计普法宣传新局面。

(五)强化监督，构建统计法治监督体系

依法规范权力、加强对权力运行的制约和监督，是全面推进依法治国的重要内容。统计法治监督是实现统计法治化的必然要求，是国家法治监督体系不可或缺的组成部分。内部方面，健全统计法治监督体制，落实各级立法、行政机关的监督、管理与惩罚职责，建立健全任免机关、监察机关和统计机构三者之间的案件移送制度，进一步协调统计系统执法、纪检监察部门分工协作机制，完善内部层级监督和专门监督，建立常态化监督管理制度；外部层面，完善统计法治监督机制，加强与纪检、监察机关之间开展联合办案常态化制度，优化各部门间的联席会议制度；同时，畅通社会监督、举报渠道，完善信息公示制度，降低社会公众的监督成本，建立健全统计机构与调查对象、统计用户联系制度、回访制度，定期进行意见与建议反馈。健全统计执法责任制，坚持贯彻监察部、人力资源和社会保障部、国家统计局联合颁布实施的《统计违法违纪行为处分规定》，严肃查处统计违法行为。

法治不彰，努力不止。统计法治化建设功在当代，利泽千秋。大数据时代背景下，只有加快建设法治统计，通过重塑法治精神，健全统计法律法规体系，严格执法，深入开展统计普法宣传，构建统计法治监督体系，实现依法治统，才能构建统计法治化建设的新局面。以法治精神作为引领，加快统计工作的法治化进程，实现“真实可信、科学严谨、创新进取、服务奉献”的统计核心价值观。

[1]许小乐.“大数据”与政府统计改革[J].调研世界，2013(5)：42.

[2]吴立锋，李世超.浅谈大数据时代的政府服务型统计[N].中国信息报，2013-07-18(03).

[3]陈怡凤.中国统计，向着“大数据时代”迈进！[N].中国信息报，2014-01-07(02).

[4]维克托·迈尔·伯舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代[M].盛杨燕，周涛译. 杭州：浙江人民出版社，2013.

[5]许小乐.“大数据”与政府统计改革[J].调研世界，2013(5)：44.

[6]丁元洪，盛建华.新形势下基层统计法制工作思考[J].浙江统计，2009(12)：23.

[7]刘金萍.推进统计法制建设的思考[J].现代经济信息，2012(8)：173.

[8]政策法规司.中国统计法制建设的回顾和前瞻[J].统计研究，2002(7)：20.

[9]马建堂.加快建设法治统计[N].经济日报，2014-12-08(14).

[10]刘贵芝.浅析如何加强统计法制建设[N].中国信息报，2008-09-16(7).

[11]王丽萍.浅论新形势下如何加强统计法制建设[J].统计与管理，2014(10)：22.

(编辑：佘小宁)

Onthelegalconstructionofstatisticsinbigdataera

LiuZhongjun

(SchoolofLaw,ShanxiUniversityofFinanceandEconomics,Taiyuan030006,China)

The coming era of big data brings historic opportunities and challenges to the reform and the legal construction of statistics based on a comprehensive analysis of the big data era and the current situation of statistical rule of law in china,this paper focuses on the system construction of statistical rule of law through the improvement of statistical laws and regulations, the strict implementation, of the rule of law in statistics, in-depth popularization of statistical law and the construction of statistical supervision system, in order to realize the improvement of legal construction in statistics, and promote the reform and the development of statistical work in the legal track .

Big data era; Statistical rule of law; System construction; Legalization

C829.2

A

1671-816X(2017)11-0054-06

2017-07-20

刘中军(1983-)，男(汉)，山东临沂人，讲师，博士研究生，主要从事法律经济学方面的研究。

山西省社会、经济、统计科学研究课题(KY[2013]102)