社会自治组织作为行政主体的理论分析与现实基础

赵东旭

（吕梁学院经济管理系，山西 吕梁 033001）

社会自治组织作为行政主体的理论分析与现实基础

赵东旭

（吕梁学院经济管理系，山西 吕梁 033001）

国家行政向社会行政的转变，是当下行政法理论发展中的一个重点。西方社会中，大量社会自治组织代替了原有的国家行政机关，在社会管理中发挥着积极作用。我国行政法受到传统行政主体理论的约束，对于社会自治组织的行政主体地位语焉不详，但是随着行政法理论的发展，学者们已经意识到确立社会自治组织的行政主体地位在行政法上的重要意义。在现实需求中，社会自治组织行政主体地位的确立，也是一个必然趋势，能够满足当下我国经济体制和社会管理变革、基层民主法治发展以及约束行政权力、保障公民权利的需求。

社会自治组织；行政主体；分权理论；基层民主

西方社会中，公共行政由来已久。国家行政向社会行政的转变也在不断进行。大量社会自治组织在西方社会的公共管理中扮演重要角色，西方理论界对这些社会自治组织存在的理论基础和现实需求也进行了许多分析，从而论证了其合法性与合理性。我国当下社会中，政府职能的转变是一个必然趋势，国家行政权的社会化，也成为当下行政权发展的必然趋势。各种社会自治组织不断发展壮大，为这一转变打下了良好基础，它们有助于转变政府职能、分解行政权力、提升社会自治自律能力。[1]但是，在当下这一复杂的过渡时期，这些社会自治组织的行政主体地位仍旧处于一个不确定的状态，这种不确定将影响到这些行政主体的行为和职能。明确这些社会自治组织的行政主体地位，成为当下一个重要的研究问题，也是本文研究的核心。对此，本文将从理论和现实需求两方面展开论述。

一、我国社会自治组织现状

探讨社会自治组织作为行政主体的问题之前，需要对我国社会自治组织的发展现状有一个清晰明了的认识。

（一）社会自治组织概念和特点 社会自治组织的概念中，“自治”最为重要。所谓“自治”，是指组织内部成员按照自己的意愿对内部事务进行处理的情形。其中，“社会自治”和国家治理相对，国家治理是国家利用从社会中脱离出来的行政组织、武装力量、专制机器等对社会进行治理的活动。国家治理的力量本身来自于社会，但是又日渐脱离社会，独自成为专业团体。和国家治理不同，社会自治是一定范围内的社会成员，为了社会发展和共同利益的获取，自发组织起来，在一定事务和范围内为社会成员提供公共管理和服务的活动。社会自治和国家治理的不同在于，它缺乏以国家强制力为后盾的那种强制力量，建立在社会成员自发并共同认可的基础上。因此，在此基础上的社会自治组织，是在一定范围和区域内，为促进社会发展，追求社会成员共同利益和社会公共利益，而自发组成的为社会成员提供公共管理和服务，并不以营利、政治等为目的的社会组织。[2]

社会自治组织体现出来的主要特征是高度自治性、自我约束性、组织稳定性、社会公益性和共同事业性。具体而言，社会自治组织是由社会成员自发组织和自愿参加形成的，政府不会对其进行直接干预，只是进行外在监督，其事务的展开和管理，也有赖于自己的力量。而社会自治组织内部一般还会有明确的组织章程和行为规范，从而便于自己的成员遵守，组织对于成员违反具体的组织章程和行为规范的事项有权批评制裁。社会自治组织由于具有固定的组织机构和工作人员，并且设立了长期存在的目标，故而较为稳定，不会突然解散或者终止。组织成立的目的，既不是为了营利，也不是为了整治目的，虽然其很大程度上处理的事务是对国家部分行政管理职能的承接，但是根本上的目的，仍旧是为了实现社会公共利益。社会自治组织中的成员能够自发组织起来，也是因为有共同的事业、共同的追求。可以说，社会自治组织之所以能够长期存在，正是因为组织成员为了完成和实现共同的事业与追求，因此它不同于一些以兴趣、娱乐为目的的松散的社会性组织。

（二）社会自治组织的类型 社会自治组织也会根据不同标准划分为各种不同的类型。学界对于社会自治组织的分类，也没有形成统一的认识，故而笔者这里只是简单列举其中大概的类型。

1．职业组织 职业组织是社会自治组织中最为常见的一类，它是由同一个类型的职业中的个体和与职业相关的单位共同组成的一类社会自治组织，比如律师协会、会计师协会、物业协会等。随着职业分工的不断细化和专业化，这样的职业组织还在不断增加。可以说，越是专业化程度高的职业，对于内部职业组织的需求越大。职业组织能够对行业内部进行协调，并为成员提供职业培训和法律权益保护，对于从事该职业的群体有很大好处。

2．学术组织 学术组织是以各种研究机构和研究协会为代表的学术界的组织，它有利于组织内部成员彼此进行学术交流，从而推动学科发展，满足政府和社会的研究需求。学术组织的成员一般为同一个研究方向的专家学者和相关组织，参与该学术组织的成员能够在学术组织内部享受到知识和资料的共享，参与到内部讨论中，并能够从学术组织中获得一些机会承接相关科研项目和学术活动等。

3．社区 社区是在一定区域内的居民自发组织起来的一种社会组织。我国目前在社区自治组织中最为典型的代表，是城市中的居民委员会和农村的村民委员会。两者都是一定区域内的民众自我管理和自我服务的基层群众自治组织。它体现的特点是：地域性比较强，通常是一定聚居区；成员固定，是聚居区内生活的民众；不完全开放，其管理和提供服务的内容都是针对内部成员，不对外开放；实行民主选举和民主决策，并且处理的内容主要是和本社区生产生活直接相关的事务。

4．综合类自治组织 综合类自治组织是从事不同职业或行业的相关组织和个体在一定条件下成立的社会自治组织。在我国，这类自治组织有：全国工商联、各地工商联、各地科技协会等。其成员并非来自于单一的一个行业，而是来自于各行各业，既包括个体，也包括组织。现阶段，虽然这些组织有一定的行政色彩，但是在形式和运作上其实仍旧是社会自治组织的特色，但是其接受政府的管理和主导，并且组织经费很多时候也有赖于政府。这是这一类型的组织在现阶段需要积极改善的方面。

二、社会自治组织成为行政主体的理论分析

社会自治组织之所以可以成为行政主体，一是我国以往行政主体理论存在缺陷，需要重新修正和发展，也就给予社会自治组织加入的机会；二是当下行政主体理论的新发展，使我们看到了社会自治组织成为行政主体在理论上的趋势和必然性。

（一）我国传统行政主体理论的不足 我国传统行政主体理论是在法国、德国、日本等国的行政主体理论的基础上发展起来的。但是，我国的行政主体理论又没有对后者的研究成果和法律体系全盘接受，故而理论上呈现出一种似是而非的特点，并且随着我国现实情况中的发展，暴露出了更为明显的缺点。首先，在行政主体的定义上，我国行政法主体理论中过分强调行政主体的权力特点，而忽视了其责任特点。国家行政机关行使职权中，实现其公共职能是首要特点，权力是附属和派生的，所以，行政主体的首要特点是要能够负责，而不是体现国家行政权力。但是，我国的行政机关实际上无法独立承担其行政活动产生的责任，所以才有了国家赔偿法，只有国家才能对此进行赔偿，普通的单个行政机关，无法成为责任主体。[3]那么，行政机关作为行政主体的承担责任的能力如何可体现？

此外，我国行政法中所规定的行政实际上远远超过国家行政机关行政的范围，比后者更为广泛。行政法中的行政指的是一种公共行政，它的着眼点不是从掌握着国家权力的行政机关入手的，而是从社会公民对于公共管理和公共服务的需求入手。随着社会的发展和变化，公民对于公共管理和公共服务的需求会不断产生变化，因此也会带来提供公共行政的主体的变化，因此，行政法中的行政主体并不仅仅限定和固定在行政机关的范围内。

因此，我国传统行政主体理论过分重视掌握国家权力的行政机关的地位，但是对其责任承担的建构和塑造却不充分，导致了国家行政机关过分重视自己所掌握的行政权力，轻视自己同样应该负担的行政责任。此外，行政法中规定的公共行政在范围上涵盖于行政机关，但是传统行政主体理论并没有根据行政法中的这一情况进行理论上的更新和完善，导致了传统行政主体理论无法满足行政法不断发展和社会不断变化的实际需求。

（二）现代行政法理论发展的必然趋势 社会行政是现代行政法发展的一个必然趋势，因此社会自治组织参与到社会管理和提供社会服务中，顺应了现代行政法理论的发展。社会行政相对于国家行政而言，是由社会自治组织根据法律授权而进行一定范围和内容的公共管理。它和直接的国家行政管理不同，是社会对国家管理分权的结果。随着社会发展和政府角色的变化，许多原本由国家承担的职能，经过行政法理论的发展，都具备了由社会自治组织接管的合理依据。因为全能政府往往会导致权力被滥用的风险和政府工作效率低下的风险，最终浪费了社会资源，无法达到资源的最优配置。社会自治组织可以避免这些风险，在公共行政上表现出更强的优势。比如，基层群众自治组织对于区域的管理，显然效果好于区政府或者镇政府的直接参与。

此外，行政权是行政法中的理论核心，行政权理论的变迁，也会导致行政法的一系列重大变化。20世纪以后，行政权的内涵发生了不小变化，行政扩展的趋势，使得全能政府越来越难以为继，行政权力的分散化以及专业的社会自治组织参与社会公共事务的管理，成为了一个必然趋势。[4]分权理论不仅仅支持国家权力的三权分立，支持国家和地方之间的权力分离，同样也支持国家机关和社会自治组织之间的权力分离。现代行政的发展，导致行政分权上的进一步发展，因为国家机关已经无法全面实现自己对社会的管理和控制，只能从部分区域中有序退出，而将其转交给社会自治组织。一个明显的例子，即是在当今发达国家中，社会自治组织分布十分广泛，这也是分权理论和现代行政进一步发展的结果。

而在我国，宪法和其他法律并没有对社会自治明确否定，当然也没有明确肯定普遍的地方自治，立法中只是规定，社会自治组织和经过特别授权的公共组织可以参与社会治理。因此，从立法角度来说，地方自治的范围、程度和内容上都还有充分的发展空间，完全可以根据行政法理论的具体发展、行政权理论和行政主体理论的发展，进行扩充和改善。

三、社会自治组织成为行政主体的现实基础

社会自治组织成为行政主体，在行政法中的地位得到确定，也是现代社会发展过程中的现实需求。因此，不仅仅是行政法理论的发展中需要社会自治组织成为行政主体，现实社会中，社会自治组织成为行政主体也有着良好的现实基础。

（一）经济和社会管理体制改革的需求 社会自治组织成为行政法中确认的行政主体以前，实际上已经获得了部分社会管理的权力，实然状况已经如此。比如，我国有专门的立法对居委会和村委会进行规定，赋予了它们基层群众自治管理的权力和职责。而这些社会自治组织对于内部成员进行管理的时候，其实是以行政主体身份出现的，内部成员如果对其管理不服，也需要向上一级行政机关通过申请行政复议、提起行政诉讼或者申诉等方式进行，而不能直接否定。这是我国当下经济体制和社会管理体制改革的结果。由于经济的迅速发展和社会的快速变化，政府越来越无法介入到对社会的整体控制和管理中，政府的管理落后于经济体制改革和社会的发展。与此同时，社会中民众的权利意识、利益观念也在此过程中迅速增强，自我管理的意识也不断增强，民众已经有能力进行自治管理，并且有这样的意识进行资质管理。在此基础上，对社会自治组织已有的社会权力进行认可，确立其行政主体地位，从而顺应经济和社会管理体制的改革，具有显著的现实意义。

（二）基层民主与法治发展的结果 我国改革开放以后，在经济迅速发展的基础上，基层民主和法治也迅速发展。社会成员的整体法律素养、法律意识得到了提升，特别是参与社会管理的意识有了极大提升。整个社会中都已经认可了民主和法治的重要性，并且对于民主和法治实现的社会运作机制也有着充分的热情。在一些地区，已经进行了一些社会自治组织参与社会管理的试点实验，并取得了一些成果，从中我们也吸取了许多制度上的经验和教训。这些经验教训帮助我们在社会自治组织参与社会管理的制度建构上有了更多的积累。比如，在城市中的各个小区成立的业主委员会自治模式，就是基层民主和法治发展以后，社会成员自治能力与自治意识提升的结果。只有基层民主发展到了一定程度，才能确保社会自治组织参与社会管理是利大于弊，富于实效的。城市中各个小区的自治情况可以反映出，我国现阶段基层民主与法治的发展，已经有条件在部分领域实施社会自治组织进行社会自治管理。对此，我们要充分利用这一良好时机，勇于进行尝试。

（三）对行政权力约束和公民权利实现的必然趋势 对行政权力的约束以及对公民权利的实现，不仅仅是行政法理论发展中所追求的一个坚定不移的目标，同时也是现实社会发展过程中的一个必然目标和趋势。越是文明的国家，越是民主的社会，行政权力的运作就越需要规范，越需要受到合理的约束，这样才能保证公民权利充分实现。在以往，由于国家行政机关作为唯一的公权力行使机关，对社会中一切事务进行管理和控制，故而政府和公民之间处于缺乏过渡的紧张状况。政府管得太多，反而吃力不讨好，降低了自己的公信力和正面形象。实践证明，政府管理自己该管理的部分，而将其他部分交给社会自治组织管理，自己履行好监督职能，将能够取得更好的效果。[5]社会自治组织作为政府和公民之间的缓冲地带而存在，也使得公民的基本权利能够得到更为充分的保障，不会轻易就被国家机关的行政权力所伤害。因此，社会自治组织的行政主体地位的确认，有助于更好地约束行政权力，保障公民权利。

四、结语

现代社会中，社会自治组织的地位和角色越来越重要。政府在寻求对社会治理的变革中，必须重视社会自治组织的地位，要意识到社会自治组织能够发挥的力量。当下政府的改革任务之一，是转变政府职能，深化行政管理体制改革。政府要从全能政府、权威政府转型为服务政府、监督政府，从不该直接管理的社会区域中退出，转而进一步完善自己的引导、监督功能。在政府权力退出的领域中，只有社会自治组织能够顶替政府，发挥公共管理职能。在现实社会中，许多社会自治组织实际上已经这样做了，并且摸索出了一套较为完整的社会自治组织管理社会的运行机制。但是，虽然一方面社会需求凸显，另一方面社会自治组织参与社会管理，成为行政主体也是行政法理论发展的一个必然趋势，目前我国立法中并没有在该方面充分说明和完善，使得社会自治组织很多时候无法充分发挥自己的优势，并且在管理上束手束脚。对此，我们要在立法中尽快确认社会自治组织的主体地位，并且将其进一步明确化，从而配合我国现阶段大范围的政府职能转变与行政管理体制改革。

[1]郭道晖.法理学精义[M].长沙：湖南人民出版社，2005.

[2]刘 杰.论社会自治组织的行政权力[J].太平洋学报，2007(03)：49-59.

[3]张继恒.非政府组织的行政主体地位研究[D].南昌：南昌大学，2016：35-36.

[4]李 昕.行政体制改革与公共职能的分散化[N].中国纪检监察报，2011-10-24.

[5]吕尚敏.社会自治组织行政权的法律规制[J].杭州商学院学报，2003(06)：13-18.

On the Theoretical Analysis and Practical Basis of the Social Autonomy Organization as an Administrative Main Body

ZHAO Dong－xu
（Department of Economic Management， Lvliang University，Lvliang Shanxi，030001）

The transition from state administration to social administration is a key point in the current development of administrative law theory．In the western society，a large number of social self－governing organizations take the place of the former state administrations，which play an positive effect in the social administration．Our administrative law is constrained by the traditional theory of administrative main body，the main body status of the social autonomy organization is not clear，but with the development of the newest administrative law theory，scholars have been aware that it is significant to establish the main body status in administrative law．In reality，the establishment of the administrative status of the social autonomy organization is also an inevitable trend to meet the demand of current Chinese economic system and social management reform，grassroots democracy development，restraint of administrative power and protect civil rights．

social autonomy organization；administrative main body；decentralization theory；grassroots democracy

D922.1

A

〔责任编辑 赵晓洁〕

1674-0882(2017)04-0005-04

2017－05－12

赵东旭（1981－），男，汉族，山西吕梁人，硕士，讲师，研究方向：行政法、经济法。