论政府、市场、市民社会在文化领域中的角色和职责——以英国政府在广播电视领域的调控政策为例

石成城

论政府、市场、市民社会在文化领域中的角色和职责
——以英国政府在广播电视领域的调控政策为例

石成城

(加拿大康考迪亚大学，魁北克省 蒙特利尔市)

依据弗雷德曼所提出的媒体政策制定所应遵循的四个基本原则：自由、公共利益、多元化和多样性，对英国政府在广播电视领域调控所采取的主导思路与政策进行评价。与政府相比，市场在满足个人需求、发展新媒体服务和促进市场繁荣等方面做得更好，但是，市场自身不能保障自由，它的正面作用受到所在地具体社会和文化框架的限制。尽管民间团体试图对抗市场的力量，促使政府承担更多的责任，但他们在政治制定中的实际影响力有限，并且在其内部经常出现利益纠纷和非民主化倾向。

政府；文化政策；调控

从20世纪70年代开始，政府在文化领域所充当的保护角色受到了自由市场意识和市民话语的挑战，要求放松监管和减少国家干预的呼声也愈发强烈。同商业管理者一样，竞争性和盈利性同样成为有关部门制定文化政策的首要考虑，而政府与市场在发展理念上的趋同也加深了民众对一个独立于市场之外的媒体与文化监管体系存在合理性的质疑。尽管国家在文化发展上的领导地位似乎已经被市场和市民话语彻底否定，但是，这并不意味着政府在文化领域内彻底丧失了话语权。事实上，政府政策的制定并不是一个顺畅的同质化过程，相反，它通常是各方利益勾心斗角的战场；另外，市场和民间团体的先进性与公正性也可能是掩盖其压迫性和专制性的面具。本文依据弗雷德曼(Freedman)提出的媒体政策制定的四个基本原则：自由、公共利益、多元化和多样性[1]，以英国政府对广播电视领域调控所采取的主导思路与政策为研究对象，研究政府作为个体和公众文化利益的保护者的职责范围。通过对政府、市场和公民社会各自在文化监管中所使用策略的评估，本文得出的结论是：政府趋向支持精英团体，但是，其常常无法履行其社会责任；市场或市民社会在艺术和文化监管中并没有占据优势地位，政府仍然担负着重要的监管保护角色。

一、政府对媒体监管的四个原则

第一，自由。从传播学的角度看，自由主要表现为一种不受限制的权利，然而，事实上“纯粹而完整的”自由在当前社会中几乎是无法存在的。目前社会语境下的自由普遍以市场为基础，而这类自由的实现往往伴随着对边缘及弱势群体利益的压迫。为了匡正市场的失效和公民话语的无序，需要采用监管手段来保证参与的公平性和话语权的平等。作为Ofcom的一项重要法定责任，信息获取方面的自由在其章程中被重点强调。根据规定，Ofcom应确保大众“在英国境内可以获得高质量的、满足各类受众需求的电视和广播服务”[2]。事实上，这种管理政策饱受争议。媒体领域内大多数对社会公正的损害是由无法惩罚和无法预见的传播活动所引起的，例如媒体报道对刻板印象的滥用与传播方面，政府很难起到监管和纠正的作用。另外，新闻自由和言论自由之间的关系仍有争议。广播公司拥有信息获取和表达的特权，而监管部门却把大部分的注意力放在个体信息获取公平性上，这种侧重忽略了一个事实，即公民和媒体机构之间的社会力量是不平等的。表面看来，个体可以自由地利用多种媒体并实现信息获取的最大化，但是，媒体机构及其从业人员却从根本上决定着个体信息获取的边界——通常被媒体视作“没有新闻价值”的事件将很难进入公众视野。英国媒体监管者所认可的平等是“公平的对待每一个人”，然而事实是社会经济地位低下的人几乎无法获得政策支持。按照西顿的理论，广播节目越来越被当作自由市场上的商品；言论自由成为一种消费者权益[1]，而那些因贫穷和地位低下而无法进入市场的人们则被排斥在由媒体提供的公共讨论之外。另外，政府的保护角色同样被证实存在问题。像Ofcom这样的监管部门应该在抵制低俗或者有害内容方面为每一位社会成员提供充分的保护，但是，在实际运作中这些监管措施却最大化地趋向于精英阶层的利益，巩固现有的社会格局。例如英国通过施行诽谤法和各项保密条例确保对“暴力和有害信息”的限制；为了规避法律风险，很多作者不得不修改或删除某些敏感内容(尽管他们知道那些叙述都是真实的)。由此，强大的行政机关将逃脱舆论的批评，而民众的知情权却在无形中受到了损害。此外，政府对“保护”一词的含糊解释也使他们能够不断以保护的名义压制那些对他们不利的信息。

第二，公共利益。公共利益“是一个总括概念，其他传播政策的基本原则都根据这个概念产生”[1]。从政府角度来看，这个概念暗示着他们对“市场失灵”的担忧。依照加恩汉(Garnham)的观点，市场充斥着剥削和垄断，而适当的监管能够解决这些问题。弗雷德曼进一步指出了市场的两个新缺陷：无法对市场之外的事件进行有效干预；对非盈利的社会服务投资动力不足。因为市场本身无法修正这些缺陷，无法保护公共利益，所以，政府应当控制过剩的商业行为，引导市场参与者为公众服务。

尽管政府希望支持公众意愿，但对“公共利益”一词的解释权在很大程度上属于政客和专家。在英国，作为一个公众服务项目广播节目，主要致力于实现瑞斯勋爵提出的两点目标：教育和宣传。尽管新右翼批评这种诉求“对利益团体视而不见”，但是，提出的监管原则“道德、品味和尊严”似乎也无法逃脱精英主义的范畴。对新工党和现政府而言，他们“对公众服务和社会凝聚力的革新”本质上是道德保守主义的延续[1](P45)。政府对文化的宏观调控中，广播电视服务曾被视作确保共同利益的关键；而在新自由主义者看来，媒体语境中共同利益的含义已经从“社会公平”转变为“对市场管理和经济效益的关心”，公共利益被解读为个体消费者的选择，作为商品提供者的市场会比政府机构更有效地满足观众的需求。尽管新自由主义者乐观地认为这一变化是观众需求的胜利，但是，事实上这一胜利仅仅属于强势的传媒公司。一方面，这些公司可以不再遵从公共服务价值观，任意淘汰非盈利内容；另一方面，公众只能在现存媒体材料中选取内容和观点，而并没有太多方法和力量来影响传媒公司的决策。

第三，多元化。弗雷德曼提出，多元化代表媒体所在的政治环境，而国家监管机构对多元化的关注主要放在媒体所有制和兼并上。为了预防过度的媒体垄断，保证最低限度的多样化，政府需要对地方和国家媒体的所有权进行监管。另外，同一家传媒公司旗下的媒体不太可能批判对方的所作所为，而这种相互保护会弱化媒体的公共责任[3]。简言之，政府的多元论旨在实现多方诉求的平衡，通过营造负责任的媒体氛围保护公民言论自由。这类监管政策主要基于一个假设：媒体所有权多元化会直接导致观点多样性，但直到现在还没有任何系统的证据证明这一假设的准确性。另外，媒体监管的市场准则同样使政府对多元化的保护步履维艰。

第四，多样性。弗雷德曼将媒介多样性定义为媒体“通过最大化观众的选择来发掘并表达现存的社会差异的能力”。为了保护媒介多样性，监管者应确保“大范围、高质量的电视和广播节目”，但在实际调控过程中，这种多样性逐渐被简化为确保“效率、消费者满意度和客户选择”。这种做法使媒体政策变成了“高度消费主义化的机制”，其设计目的是突出个人选择，弱化边缘声音[1](P71-78)。归根结底，政府监管的大多数缺陷可以归因于其对市场意识形态的过度信任，因此，政府对市场究竟抱有何种期待便成为一个有趣的议题。

二、作为调控手段的市场

最近几十年，自由市场理念始终在有关媒体政策制定的相关讨论中占据核心位置，“去调控化”的呼声也日渐高涨。与政府消极低效的形象相比，市场在公众讨论中常常被贴上“自由”的标签。在自由市场语境下，几种强势的声明很快在政策讨论中占据压倒性优势，并成为指导媒体实践的方法论。

首先，作为自由源头的市场。第一个声明是市场是真理和自由的守护者。例如1993年鲁伯特·默多克信心满满地宣布，他旗下新成立的星空卫视将帮助许多“封闭社会、信息闭塞的居民绕开国家控制的广电网络，并对任何一个极权政体形成真正的威胁”[4]。而事实上，不管是市场还是其强大的参与者都不能或者不愿推动社会自由。学者们已经证明了消费者权利的大小与参与者的阶级和财务状况密切相关，市场更倾向于为富人和大企业集聚权力和自由。最重要的是，市场不能对政治或文化事物做出任何承诺，也不会自发产生高质量的文化产品[3]。

其次，去调控化。第二个声明是新自由主义背景下的媒体去调控化。在历史上，强大的国家监管被合理化为对资源稀缺问题的应对之策:政府担心对稀缺的广电资源的滥用将引发“电视广播的混乱”。然而，新媒体技术的出现消除了这些主张的合理性。伴随着新自由主义思想的出现，对个体责任、私有财产和“不受干涉的市场”的追求，成为社会主流，而强有力的国家调控则受到了猛烈的挑战。在英国，去调控化的声音催生出了几个新自由主义原则，例如对隐私和自由交易原则的捍卫。毋庸置疑的是，与政府相比，目前市场在促进创新和满足民众需求方面发挥得更为出色。

最后，全球化广播市场和普世文化价值。市场主导的最后一个声明与全球化的兴起有关。汤姆林森(Tomlinson)把全球化与“生活体验”相联系，他将这一变化描述为“遥远的全球化力量”。换句话说，全球化的广播市场有效推动了新的“想象的共同体”的产生，而传统的国家文化利益越来越脱离群众的文化需求和体验[5]。全球化和自由市场的支持者们相信社会和全球市场体系之间鲜有冲突，他们将“文化生产的资本化”视为“不可改变的趋势”[6]。然而，在现实中这些主张的真实性值得怀疑。古德温(Goodwin)认为，在某些情况下，跨国传媒公司的成功源自政府有意识的决策，而不是“不可更改的趋势”[7]。比如鲁伯特默多克对全英卫星电视广播的控制主要源于英国政府的有意授权。另外，广播信息传输受到技术的约束和限制，所谓的普世价值也有可能被本土文化拒绝。

三、作为一种监管方式的市民社会

麦奎根(McGuigan)认为，民间团体将有望在文化监管中成为中心角色。常常独立于国家和经济之外，将公众意见提炼为事关政府和行政机关合法性的提案。作为各方利益的角斗场，市民社会通常被认为具有民主性。哈贝马斯(Jürgen Habermas)同样认为市民社会可以保护公众免受国家和市场的影响，生成政府所重视的合理性、批判性的意见。

在英国，由民间组织所提供的议题在对文化环境的监管中发挥了重要作用。例如:全国观众和听众联盟发起了针对恐怖录像片(video nasties)的公共讨论，并协助制定了《音像制品法》(Video Recordings Act)；威尔士语言运动的发起成功地推动了《威尔士语言法案》(Welsh Language Act)，确保在威尔士一定数量的电视节目将使用威尔士语。近几十年来，越来越多的个体希望社会听到他们的声音，而他们积极参与公共事务的结果就是利益团体数目急剧扩大，这种现象对媒体政策制定的管理模式提出了不小的挑战。

首先，政策制定参与者的人数与政策产生的成果大小之间没有什么必要的联系。通过游说活动，越来越多的利益相关者受邀参与到政策制定的圈子里，但是，在英国目前并没有严格的规定要求政策制定者必须参考他们的意见，而且官员们也没有义务披露决策制定的具体过程。最终，政策出台所涉及到的人数常常“令人吃惊地少”。另外，政府部门无疑更加倾向于满足特定群体的需求，因为主要依赖这些团体维持社会的正常运转。目标团体常常是自私自利、财大气粗的组织，在他们的控制下，社会和经济上的弱势群体与个人不太可能对政策制定的核心成员施加影响。从某种意义上说，民间参与者的激增只不过是政府为确保“政治正确”所采用的必要策略。

其次，有观点认为，民间团体自身存在众多严重缺陷，无法承担文化和媒体监管的职责。哈贝马斯认为公民运动的价值并不在于具有促成个体间共识的潜力，而是在于对日常生活中潜在矛盾的敏感性；而对于注重实践性和工具理性的政策制定机构来说，对矛盾的指控必须以充足的现实证据作为支撑；并且在提出问题的同时，有义务为社会提供切实可行的解决方法。另外，在大众眼中民间团体通常是公平和理性的，事实上，尽管民间团体中包含着很多草根组织，但最有影响力的成员却是商业游说团体。通过与政府政策制定者发展“长久的、私下的关系”。从这方面看，很难说民间团体的运作方式比国家或市场的运作方式更民主。

[1]Freedman,D.(2008).Thepoliticsofmediapolicy.Cambridge:Polity.

[2]Ofcom.(2013a).StatutoryDutiesandRegulatoryPrinciples.Retrieved from:http://www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/statutory-duties-and-regulatory-principles.

[3]McQuail,D.(2003).Mediaaccountabilityandfreedomofpublication.Oxford:Oxford University Press.

[4]Curtin,M.(2005).Murdoch’s dilemma,or‘What’s the price of TV in China?’.Media,Culture&Society,27(2),155-175.doi:10.1177/0163443705050467.

[5]Tomlinson,J.(1997).Internationalism,Globalisation and Cultural Imperialism.In Thompson,K (ed.),Mediaandculturalregulation(pp.118-153).London:Sage.

[6]McGuigan,J.(2004).Rethinkingculturalpolicy.Maidenhead:Open University.

[7]Goodwin,P.(1999).The Role of the State.In Stokes,J.,& Reading,A(eds.),ThemediainBritain:currentdebatesanddevelopments(pp.130-142).London:Macmillan.

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1008—3340(2017)04—0051—03

2017-07-16

石成城(1991-)，女，加拿大康考迪亚大学人文学院硕士研究生，研究方向：媒体研究。