中国自贸试验区建设要做好“三大联动”

摘要：中国自贸试验区建设要做好“三大联动”：自贸试验区内各政策之间的联动、区内各片区之间的联动及区内与区外的联动，详细阐述了“三大联动”的动因与内在逻辑关系，并具体分析了做好“三大联动”的具体方法、措施。

关键词：中国自贸试验区三大联动

一、引言

中国自贸试验区目前获批的“四朵金花”已经开展了许多可供复制、推广的经验，“七个葫芦娃”在紧张地确定地区自贸试验区的发展战略。鲜明的定位与精准的发力成了自贸试验区改革成功的关键，把握自贸试验区建设的“三大联动”（自贸试验区内各政策之间的联动、区内各片区之间的联动及区内与区外的联动）是成功的核心。

二、自贸试验区建设为什么要做好“三大联动”

（一）各政策之间的联动性

自贸试验区推行的贸易、投资、金融、法律和其他政策保障内容之间要保持联动性，不能孤立、隔绝、矛盾、不一致。

首先，政策与法律为其他措施的顺利实施提供保障。自贸试验区的建设是以开放倒逼改革，无论是促进贸易投资便利化还是金融创新等措施，要想真正落实，都需要法律和政策保障。所以，法律、政策制定要紧紧与贸易、投资、金融的开放创新一致，为促进贸易投资便利化与金融创新保驾护航，和谐共鸣。

其次，各措施之间相互关联，联动发力。贸易要实现便利化，资金流动的便利化即投资便利化势必要紧紧跟进推行，没有资金何谈贸易。贸易、投资便利化，需要金融开放创新，满足随着贸易、投资便利化产生的资金融通需求。贸易、投资、金融的开放前提是监管得力，否则风险会摧毁一切。由谁监管、怎么监管、事前还是事中事后监管等，直接由信息化水平、管理水平与管理能力决定，不转变政府职能、提升政府管理能力怎能有效防范自贸试验区的开放所带来的风险呢？而自贸试验区所有的开放政策与先行先试内容必须有相应法律和政策保障。

因此，自贸试验区各政策之间需要相互关联，联动发力；执行这些政策的各个部门也都要联动起来，才能真正落实好自贸试验区的各个方面政策。

（二）各片区之间的联动性

上海自贸试验区所有片区都在浦东新区，且上海市把自贸区管理权下放到浦东新区，浦东新区和自贸区管委会合署办公，即所有片区都在浦东新区和自贸区管委会管理之下，政策制定和实施保持内部联动性。

上海的这种自贸试验区区内各片区之间的联动性很重要。

一方面，各片区的定位鲜明而且交集少，各片区之间定位准确从而减少了功能相交带来的内部竞争。另一方面，内陆片区和港口片区等各片区之间互相衬托、互相借力，形成明显的帮衬、联动作用。比如，洋山港推行的各种港口政策大大增加了从洋山港运送的货物，这对于整个上海自贸试验区来说无疑增加了加工制造活动（金桥片区）、金融活动（陆家嘴片区）、科技活动（张江片区），也增加了向外高桥和浦东机场保税区的物流、物资及其他活动，形成联合力量，强化片区功能。

当然，各地的自贸试验区即使是片区在不同的城市，也需要继续发挥这种片区之间的联动性，发挥各片区的独有特色，定位准确、联合发力。只有这样才能使自贸试验区的功能和作用发挥到极致。片区之间相互学习，定位保持特色，政策保持一致十分必要。

（三）区内和区外的联动性

各地的自贸试验区就是当地省市经济发展的试验田，就是拿出一小块区域先试先行，把所试政策的风险降到最低，试什么要根据区域整体发展情况和特色决定；一旦试验可行，势必要在整个区域推广实施，服务于地方经济。以上海为例，上海要成为“全球科创中心”，与此相呼应的是：张江高科片区是上海贯彻落实创新型国家战略的核心基地；上海要成为“全球金融中心”，与此相呼应的是：陆家嘴金融片区力求在金融创新领域先试先行。

试什么、怎么试要根据当前区域经济发展需要在哪些领域有新突破来决定；试后推行要根据区域各个产业发展需要进行。自贸试验区和区外区域存在输入、输出的双向流动关系，密不可分、联动性强。

保持各省（市）自贸试验区服务于区外省（市）情，区内与区外相互呼应、形成联动作用，是自贸试验区建设的不可忽视的重要建设思路。

三、自贸试验区建设怎样做好“三大联动”

（一）政策之間的联动性

1.改革试验，法律先行。一方面，自贸试验区建设前做好相应法律调整、修改。根据自贸试验区准备复制和创新的政策内容，逐一梳理、调整各政策相关的法律条款，为自贸试验区在贸易、投资、金融及其他政策创新保驾护航。另一方面，构建动态的法律调整体系。在自贸试验区改革试验的过程中，势必会根据出现的实际情况和问题，调整实施方案和具体细节。因此，要保持法律体系的动态一致，需要构建“1+n”的法律协调机制。“1”指法律条款，“n”指各自贸试验区内新推政策，无论哪个部门都要专设与法律的对接部门，及时反馈、沟通，确保法律先行、有法可依。

2.打破部门“蜂窝煤”结构，部门并联、统一指挥。一是金融服务要根据地区贸易和投资的实际需要进行制度创新，比如，本地出口收汇比较多，外币结汇业务能否先试先行，避免资金结转的各种琐碎手续。二是改革要自上而下，由政府职能部门联合起来，建立相应问责机制，逐步放开各部门的职权融入到贸易、投资、金融联办的“单一窗口”中来，提高效率，降低制度性交易成本。三是各政策之间联动需要打破行政壁垒。改变原来各部门“蜂窝煤”的结构，即部门内部信息畅通、执行快速，部门之间各自为政、沟通困难。要想打破这种纵向通畅、横向不通的局面，需要建立部门并联、统一指挥的行政结构，“单一窗口”，统一对外；内部协调联动，自行调整。当然，部门的联合和“单一窗口”的建立需要构建起像中国（上海）自贸试验区的公共信用信息服务平台和事中事后监管平台，只有管得好，才能放的开。

（二）片区之间的联动性

比如假定中国（辽宁）自贸试验区确定沈阳、大连、营口三个片区，三个片区之间互动、互补，联动发展才能合力推进中国（辽宁）自贸试验区建设。比如可以这么做：

1.加快沈阳片区陆海空联运设施建设，让辽满欧班列从片区内（边）穿过。沈阳是东北物流通道的核心，在三个片区中，是辽满欧路上丝绸之路的关键节点。沈阳自贸试验区片区周围的物流通道一旦打开，就能在物流中心的基础上添加沈阳片区政策、税收优势。在沈阳片区周围加快铁路、航空等交通设施建设，让辽满欧班列从片区内（边）穿过，势必能够激活“一带一路”的沈阳节点，带动东北地区对外开放。

2.片区功能明确，与大连、营口互补与呼应。沈阳片区意在以开放倒逼产业结构调整与经济转型升级，片区承载着先试先行的使命。沈阳应依托相对齐全的产业体系，打造综合性的基础和支撑产业结构，构建主导产业多元化的现代产业体系和完善产业配套体系，与大连与营口的功能特色错行发展，在增加三个片区产业呼应和产业集聚基础上，辐射辽宁、带动东北。

建议沈阳片区以高新技术开发为核心功能，依托浑南新区的科技资源，及整个沈阳的产业基础，开发装备制造技术等先进制造业技术；营口、大连的港口营运便于输入和输出资源，定位避免大而全。

（三）区内与区外的联动性

各个地区自贸试验区要怎样定位？以可能成为中国（辽宁）自贸试验区的沈阳片区为例，沈阳产业转型升级形势严峻，核心是技术创新。沈阳片区应围绕制造业技术开发与创新为核心领域进行先试先行。

1.建立国际化技术交易平台。为了区外产业的发展，可借助自贸试验区政策与改革先试先行的优势，放开技术交易、技术种子交易等多种交易形式，占领技术创新高地，逐渐从片区辐射区外地区。技术交易领域可先从沈阳急需的装备制造业技术着手，根据实际需求，逐步放开、灵活调整。

2.开展民营企业银行等金融创新。沈阳地区资本项目的放开要先从片区内鼓励民营企业银行等金融创新做起，逐步放开。解决民营企业融资的问题就等于激发了大众创业、万众创新的活力与动力。民营企业银行的建立要兼顾银行成立与破产机制的完善、法律的规范、监管的健全等方面。

3.建立政府服务“负面清单”和“单一窗口”。“负面清单”可以先从一条或几条开始尝试，阶梯性放开。尽管国家层面推出了很多复制经验，但是，操作层面还有很多需要自己摸索体会的地方。因此，可以制定阶梯性的“負面清单”递减计划，在逐步推行的过程中，各部门做好障碍清理工作，逐步降低软性交易成本。“单一窗口”也可以采取阶梯推行的方式，逐步调整行政审批过程中的不先进部分，慢慢、酌情放开。

参考文献：

[1]王冠凤，郭羽诞.上海自贸区贸易便利化和贸易自由化研究[J].现代经济探讨，2014（2）.

[2]杨海坤.中国（上海）自由贸易试验区负面清单的解读及其推广[J].江淮论坛，2014（3）.

[3]石良平，周阳.试论中国（上海）自由贸易试验区海关监管制度的改革[J].上海海关学院学报，2013（4）.

（本文系2016年度辽宁省哲学社会科学规划基金青年项目“辽宁推进相对集中行政许可权改革实践研究”（项目编号：L16CZZ002）的阶段性成果）

（郭秀慧，中共辽宁省沈阳市委党校讲师。）