以民生案件为视角探析两法衔接机制构建问题

周艳萍　徐程秀

摘要：两法衔接机制作为连接行政机关与司法机关之间的工作、沟通桥梁，在其中起到至关重要的作用，完善两法衔接机制意义重大，但目前两法衔接在具体实施过程中仍旧有许多问题，本文从民生案件为视角入手，根据民生案件在两法衔接机制实施过程中出现的问题，提出一些具体如何完善两法衔接机制的建议。

关键词：两法衔接；民生；信息共享平台

近几年来，我国在衣食住行方面都存在令人忧虑的问题。如在食品安全领域，有人为了一己之私，违反国家相关法律法规，生产、销售伪劣产品，在环境方面则是置国家相关污染排放标准于不顾，排放污染源，由此造成严重后果，以上种种违法犯罪现象都触动着人们对民生安全的信心，在社会上造成恶劣影响，但是我国现在法律制度对此类案件仍侧重于行政运动式执法、行政处罚为主，未建立长效机制，导致违法成本低、非法获利大，处罚威慑力不够，导致不法分子铤而走险，屡禁屡犯，目前司法部门也对此类案件加大刑事打击力度，但是刑事案件线索少，取证困难等情况一定程度影响了刑事处罚的效果，上述情况的产生主要原因行政执法与刑事司法衔接不畅，由此，推进行政执法与刑事司法相衔接的机制已刻不容缓，这对于打击破坏社会主义市场经济秩序罪，保护民生安全有着积极的作用。

本文旨在通过分析目前两法衔接机制在民生领域出现和存在的问题，提出完善两法衔接机制的建议，以此更好的打击犯罪，保障社会主义市场秩序与人民生命财产安全。

一、民生类刑事案件概况

民生类刑事案件主要以危害市场经济秩序、公共卫生，环境资源保护为主，其主要涉嫌的罪名有生产、销售伪劣商品罪，污染环境罪，非法行医罪等。本文将选取我院2013年至2015年第一季度民生类刑事案件办理情况为范本进行分析，以此针对我院在办理过程中出现和发现的问题提出相应的建议。

（一）自统计图上可以看出，2013年至2015年第一季度，我院共受理民生类刑事案件184人，案件罪名包括非法行医罪，生产、销售假药罪，生产、销售伪劣产品罪，生产、销售有毒有害食品罪，污染环境罪，其中污染环境罪受理案件人数最多，为66人，占35.8%。在该时间段内民生类犯罪共判刑93人，污染环境判刑人数亦为最多，占36.5%。

通过分析发现，民生类刑事案件相对于其他刑事案件有以下几个特点：

（1）罪名集中单一。相较于刑法中出现的涉及民生方面的犯罪罪名，我院受理的民生类刑事案件类型单一，只包括以上四种，且主要以污染环境罪和生产、销售伪劣产品罪为主，占比重为68.4%。

（2）民生案件占比重小，但影响力巨大。相对于其他诸如盗窃、诈骗等常见侵财性案件来说，民生案件案发率低，但由于其侵害的是关系到老百姓的衣食住行方面的安全，往往会引起社会上巨大的反响，民众对该类案件的关注度也高。一旦处理好该类案件，往往会对社会民生产生巨大的正面效应。

（3）公安机关打击时间集中，呈运动式执法规律。一般来说，刑事案件的案发率应该是比较稳定的，不会出现大幅度增加或减少，比如盗窃、故意伤害等常发类案件，每年的犯罪人数基本不会出现大幅度的变化。而诸如污染环境、生产、销售有毒有害食品类案件等案发率小的案件每年的数量亦应当不会有大变化。但根据我院受理的情况来看，某些案件案发率变化极大。如生产、销售有毒有害食品罪案件，多集中在2013年，共受理24人，而2014年共受理仅为4人。而污染环境罪案件，2013年共受理7人，而2014年共受理44人，明显呈现运动式执法规律，基本可以断定公安机关针对该类案件进行了专项治理，从而使案件数量在某一年陡然增加。

（二）那么对于这些民生类案件是如何处理的呢？

根据数据分析发现，自2013年开始，我院起诉并已判决的民生类案件共有93人，其中污染环境罪判刑人数最多，为34人。并且法院对该类民生类案件判刑主要以轻缓刑为主，判刑为3年以上有期徒刑的仅为三人。从中可以发現，当前法院在处理该类案件时对相关犯罪嫌疑人的刑事处罚以轻缓刑为主。

二、当前工作中两法衔接的现状与问题

（一）两法衔接的意义

（1）有利于民生案件的及时发现

由于民生案件多是因违反相应行政法规而被行政执法部门发现，经过调查发现已达刑事立案标准，进而移送司法机关。而一般的行政违法行为不属于司法机关管辖范围，造成此类案件只能通过行政执法机关在行政执法过程中发现，并移送到司法机关进行侦查。由此可见。行政执法机关在发现民生犯罪类案件中起着非常重要的作用，没有行政执法机关的执法行为，民生犯罪类案件就难以被发现。

（2）有利于行政执法机关与刑事司法机关更好地履行职责

从承担的责任方面来说，行政执法机关与刑事司法机关一样承担着打击违法犯罪的责任，实现行政执法与刑事司法工作相衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事司法各自的优势之处，取长补短，从而更好地履行职责，真正做到依法行政、公正司法。

（3）有利于保障民生安全，落实依法治国

两法衔接机制的建立和完善归根结底是为了能及时发现、移送涉嫌犯罪案件，而这对于保障民生安全、落实依法治国有着十分重要的意义。没有两法衔接，人民群众衣食住行的安全就无法得到有效保障。

（二）当前，两法衔接机制已经取得了一定的效果

全国各地都在出具各种具体的实施细节，召开各种会议来落实相应政策。但另一方面，在实践中，由于各种原因，两法衔接在具体的建设中仍旧出现许多问题，具体主要体现在以下几个方面：

（1）行政执法取证问题

取证不管是在行政案件还是刑事案件中，都是非常重要的一环，由于行政法与刑法对证据要求的不同，导致在两法衔接过程中取证问题的出现。而取证问题主要由以下原因造成。

（2）案件移送不规范

国务院310号令及《关于加强行政执法机关、

公安机关和人民检察院工作联系的意见》等规范性文件，对需要移送的涉嫌犯罪的材料有明确规定，其中包括涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、检验报告、鉴定意见以及其它认定犯罪的材料，但从实践来看，行政执法机关经常基于各种原因未能移送上述全部资料，导致公安机关未能及时处理案件，对案件办理产生困难。

（3）行政执法人员取证意识不够

在办案过程中，由于行政执法人员非司法专业人员，对刑事案件证据标准把握不够，取证意识不强，导致一些案件第一手证据收集不全，或收集证据的程序有瑕疵，致使司法机关后续侦查工作无法展开，不可避免地影响了司法机关及时预防、打击犯罪。

（4）证据转化问题突出

行政机关在进行行政执法行为时收集的证据能否直接作为刑事证据使用一直以来存在分歧。而不管是《刑事诉讼法》等法律，还是中央国家机关颁布的有关两法衔接的各种文件，都没有明确规定行政执法收集的证据如何转化为刑事证据。特别是收集的言词证据，是直接使用还是司法机关重新取证，这都是两法衔接工作中需要明确的一环。

（三）行政刑事衔接不畅、力度不够

行政案件如何转变为刑事案件，这需要双方部门的相互配合，而在工作中，我们发现两法衔接程序还不够畅通。

（1）立案标准把握模糊

由于刑事立案标准与行政执法标准不同，要求犯罪行为符合相关的法律法规或司法解释，而行政执法人员对立案标准的把握模糊，主要有两种情形：一是有些已涉嫌犯罪的案件往往以行政处罚了之，导致一些应当移送司法机关的案件而未能移送，放纵犯罪；二是把有些未到刑事立案标准的案件当成是刑事案件移送，浪费司法资源，增加司法机关工作量。

（2）相关法律规定较为宽泛、抽象

国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部出台的《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》虽然为“两法衔接”工作在法律上提供了依据，但其相关规定的全面性，却使基层实践工作面临众多未知的挑战。

（3）执法人员主观上不够重视

部分行政执法人员在认识上存在偏差，认为行政执法机关的主要任务是开展行政管理、查处行政违法案件，打击犯罪不是其主要职责，加之移送刑事处理的案件的高标准、严要求，会给他们带来不必要的麻烦，而不愿移送。

（四）对行政执法案件监督不力、不及时

由于刑事案件与行政案件处理通道不同，行政机关有法律规定的行政执法权力，而司法机关无法监督到其行政执法的具体情况，导致监督产生滞后性。同时由于公安机关、检察院办理刑事案件工作繁重，也无法及时关注行政执法案件，亦是监督不力、不及时的主要原因。

（1）行政与刑事案件两通道。由于行政机关有内部的行政处理系统，而司法机关亦有其自己的案件信息系统，虽有信息共享平台，但需要行政機关人员上传相关信息，而这往往具有滞后性，司法机关工作人员无法实时了解相关信息，从而导致监督滞后性。

（2）缺乏牵头责任主体。行政执法与刑事司法的衔接工作一般涉及到三个主体：行政执法机关，公安侦查机关和检察机关。众多规范性文件仅规定上述三家主体应当各司其职、互相配合，但是由哪家单位负责牵头协调行政执法与刑事司法的衔接工作却没有具体规定。近年来，

该项工作通常由检察机关的侦查监督部门负责，但目前尚无有效措施来推进，仅能从建议的渠道入手，也增加了两法衔接机制的推进。

（3）监督线索来源少、力度不够。目前两法衔接的主要途径只有信息共享平台，缺少其他途径来及时跟进行政执法线索。同时信息共享平台利用率不高，存在许多原因。一方面是行政机关人员对两法衔接平台重视度不够，在思想上没有认识到两法衔接制度的意义，导致选择性录入现象普遍。另一方面则是检察机关本身要办理大量的刑事案件，无法及时查看信息共享平台，从而导致平台沦为摆设，无法起到它应有的监督、共享信息的作用。

三、推进、落实两法衔接的建议

建立和完善“两法”衔接工作机制，是一项复杂的系统工程，单靠检察机关单方面的监督是远远不够的，还需要各行政机关、公安机关、甚至全社会的共同参与。不仅要从立法、制度层面等方面加以推进，更要在实践中加强衔接机制建设。

（一）、建立两法衔接的长效工作机制，定期或不定期的行政、刑事联席会议，加强沟通交流

（1）当前两法衔接工作机制尚不稳定，急需建立起两法衔接的长效工作机制。定期或不定期的开展关于出现在民生领域内新问题的联席会议，使双方能够及时沟通，对于新问题能够及时发现，及时解决，更好地发挥两法衔接的作用。进行寻找双向沟通途径，与各行政执法机关多进行领导之间自上而下的沟通，引起各行政执法机关对“两法衔接”工作的充分重视，在沟通中相互促进，保障“两法衔接”工作机制的有效落实。建立联席会议成员单位之间的行政执法情况通报制度，由行政执法机关定期对各自所办--理的案件进行统计，移送统计清单，由刑事司法机关对这些案件的办理和移送情况进行抽查，加大监督力度。

（2）行政机关、公安机关、检察机关三家应通过会议、座谈等形式形成书面的关于如何使行政执法与刑事司法相衔接的实施办法，形成统一的意见，细化各自的职责与内容，因各个地方的执法环境不同，面对的着重点也各有不同，需要每个县市的相关单位都形成各自的两法衔接工作机制，这样才能更好地完善两法衔接。

（二）、共享行政执法平台信息，及时反馈执法情况，丰富刑事立案监督线索，更好的打击犯罪

建立行政执法机关、公安机关、检察机关共同参与的一体化网络信息共享平台，实现网络互联、数据互通、信息共享、实时监督。除此之外，打造一体化的网络信息平台，还需要具备一定的先行条件。

（1）制定信息共享平台管理办法

关于信息共享平台的使用，必须要有一套操作规范，才能确保平台发挥实效。建议制定信息共享平台管理办法，对各行政机关、司法机关信息共享的内容进行界定，明确案件的详细录入标准，争取将涉嫌犯罪的案件全部纳入信息共享平台。

（2）加强培训，增强业务能力水平

由于民生类案件的复杂性及专业性，需要一方面司法机关人员学习涉及该类案件的专业知识，做到对着方面的知识了解甚至熟悉，另一方面则需要行政执法人员对基本的犯罪构成有所了解，如此才能在行政类案件中发现可能涉嫌犯罪的案件。因此可以组织培训活动，双方可以相互交流，对于涉及犯罪的民生案件进行统一的学习。

（三）建立对参与平台建设单位的奖惩机制

信息共享平台作为一道连接行政执法机关与刑事司法机关之间的的桥梁，在其中起到的作用之大是不言而喻的，它真正是两法衔接机制的核心。但是，当前信息共享平台利用率不高是事实，其中有些单位认为这不是他们职责范围内，且不上报并不用承担相应责任，导致某些单位态度消极。那么，要提高信息共享平台的利用率，则可以通过引入奖惩机制来提高单位的积极性，更好的使信息共享平台发挥最大的作用。定期每半年可以进行一次通报公示，对上传导入涉嫌犯罪的材料越多的单位可进行表扬，以此来增加行政机关的积极性。同时对于公安机关和检察机关来说，也要及时将相应的程序性信息及是否立案、是否审查逮捕、审查起诉等信息及时录入信息共享平台，真正使信息共享平台成为两法衔接的枢纽。

（四）对于涉及环境污染、危害食品、药品安全等民生案件，本人认为需要全部录入，由于民生案件的特殊性，其具有的社会影响力巨大，对这类案件應做到每案必查，而录入到信息共享平台就成为必然之举。

（五）完善证据制度

对于行政机关收集的鉴定结论、调查笔录、谈话笔录等证据材料，只要其符合刑事证明标准，经司法机关审查后可直接采用；司法机关认为有疑点，经复验、复查查证属实的，也可直接使用；对于行政执法机关制作的调查笔录、询问笔录以及行政相对人的陈述等言词性证据，如果能与其他证据相印证，也可直接使用；如果不能印证，或与其他证据相矛盾，原则上应重新制作或收集，但确因不可抗力无法重新收集的，应将其作为间接证据，经司法机关查证与其他证据相印证的，可作为刑事诉讼证据。

两法衔接制度对于民生案件的办理能起到非常重要的作用。完善、健全两法衔接，不仅有利于行政执法部门更好的履行职能，也有利于司法机关打击犯罪，推进法治建设。基于食品卫生安全令人忧虑的现状，为了有效改善民生犯罪现状，完善两法衔接便显得极为重要。本文分析的以上种种问题，恰是当前影响两法衔接的关键节点。因此，一方面，从理论的角度看，正如埃尔曼所言，“法律乃是改革的主要力量，是解决冲突的首要渠道”。针对当前行政犯罪执法的体制现状及两法衔接现状，在立法上应当确立两法衔接的地位，明确两个衔接的程序、标准、职责，必须深入办案一线，调研两法衔问题的根源所在，探索出适合国情、地情、行情的体制；在实践层面上，问题不会是一成不变的，行政执法部门与司法部门均应根据办案中出现的新问题、新思路及时汇总，总结经验，更好地完善两法衔接；在监督方面，需要各个部门相互监督，以认真负责的态度对待，否则，无论法律、制度、机制再完善，执行者不积极认真对待，两法衔接机制永远不能顺畅运行。