大国战略博弈的又一关键节点

解放军国际关系学院东南亚研究中心主任

【摘要】美国新一届总统唐纳德·特朗普已经于2017年1月20日正式宣誓就职，美国从此进入了特朗普时代。特朗普如何与其他南海声索国如菲律宾、越南等及非声索国如新加坡等进行战略互动对南海局势影响颇大。在特朗普主政之后的未来四年之中，围绕南海问题，中美之间的关系是否会进一步紧张，是否会爆发海上冲突，很大程度上取决于白宫新主人的对华态度。美国特朗普政府对“亚太再平衡”战略的不屑以及越南、菲律宾在涉海问题上的微调并不等于南海从此会风平浪静，未来的影响仍不可低估。未来几年，非法仲裁案或会被美大加利用，美国被迫“单干”增大擦枪走火之风险，美拉拢其他域外势力介入南海的力度将空前增大。根据以上分析，中国应主动积极作为，在外交、经贸、人文等诸多方面采取行之有效的对策。

【关键词】特朗普政府 声索国 南海问题 战略互动

【中图分类号】D81 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.04.003

在奥巴马政府着力打造的“亚太再平衡”战略中，南海声索国及我国周边国家一向是其重要的战略支点。其中，依靠、利用与菲律宾、越南、马来西亚以及印尼等声索国的战略互动进行布局以遏制中国是奥巴马时期围绕南海问题的主要套路。不同的是，在美国新总统特朗普走马上任之前，南海周边局势就已经发生了微妙的变化。

特朗普政府与周边国家围绕南海问题的战略互动猜想

战略互动是指一个行为者要依赖其他行为者采取的行动才能实现自己的战略目标。该行为者还必须掌握了解其他行为者会怎么做，而其他行为者如何行动，部分取决于他们对第一个行动者将会怎么行动的看法。在奥巴马政府时期，奥巴马与南海周边国家进行过频繁而密切的战略互动，而“亚太再平衡”战略的精髓之一就是要利用中国的周边国家作为其战略支点。就在美国的权力交接之际，美国的核动力航母群“卡尔·文森号”驶向亚太地区；同时，美国的B52、B1B战略轰炸机也从美国本土起飞抵达南海炫耀武力。此舉被认为既是奥巴马临下台之际进一步强化自己的政治遗产的行为，又在无形之中倒逼特朗普政府渐渐清晰其南海政策。那么，在未来，特朗普政府将如何利用南海问题与我国博弈，尤其是将如何与南海周边国家在南海问题上展开战略互动呢？

美菲战略互动：同盟色彩渐褪？在奥巴马政府时期，美菲同盟一直是美国制衡中国的一个依托和支点。在南海问题上，美菲两国更是一拍即合，从美国大兵在菲军事基地可以“轮换”①驻扎到在南海的联合军演，再到菲律宾单方面提起的非法仲裁案，无一不是奥巴马政府与阿基诺政府密切配合联手表演“双簧”的结果。然而，菲律宾新总统杜特尔特于2016年上台之后却突然对菲美关系进行了一个一百八十度的大调整、大转变，并频频向美国叫板，甚至威胁要停止与美国在南海的一些联合军演项目。

有学者将杜特尔特上台伊始掀起的一连串外交风波归咎于杜特尔特外交经验的缺乏，但当了几十年地方政府市长的杜特尔特显然还不至于鲁莽到冒犯基本的外交礼仪。而更确切的可能是：对美国强烈不满的杜特尔特有意以这样的方式“敲打”美国，希望美国从此提高与菲合作的价码，通过大幅度增加对菲律宾的经济与军事援助来确保菲律宾方面对美国“亚太再平衡”战略的支持，否则将如其威胁的那样，向中国、俄罗斯寻求援助或购买武器。但事实是，菲律宾近年来始终是美国在亚太地区最主要的受援国。以2015年为例，美国对菲经济援助居东亚和大洋洲的25个受援国之首，而在军事援助方面，美国对菲律宾的援助已经超过了其余6个东亚受援国接受美国援助金额的总和。

对于杜特尔特的这种近乎公开的要挟，依照特朗普的个性和其奉行的“美国第一”的原则，显然是不可能作出任何重大让步的。因而，菲律宾杜特尔特政府方面企图通过这种威胁和要挟的方式以颠覆现行菲美双边关系，以迫使美国继续增加援助，很可能适得其反，导致双边关系急剧降温，同盟色彩迅速褪色。有学者在分析中将特朗普未来与菲律宾的战略互动归纳为三种可能：一是比以往更上一层楼；二是远不如以往；三是介于两者之间。②笔者则认为，目前看来其他两种可能性均不大，唯一的可能性便是美国从奥巴马时期的对菲关系立场上适度后撤回收。这是因为，首先，作为精明商人的特朗普，不太可能再拿出大笔经济与军事方面的援助来满足菲律宾方面的要求，因而以提高合作价码的做法取悦杜特尔特政府几无可能。其次，特朗普多次暗示过他对“亚太再平衡”战略的不屑，况且这是奥巴马和民主党方面的政治遗产，特朗普没有必要予以“发扬光大”。

在这样的背景下，杜特尔特只能将对外政策的调整进行到底，以改变过去数年（前政府）“一边倒亲美”的内政外交政策，在努力修补因南海问题而严重受损的中菲关系之际，同时积极拓展与俄罗斯的关系，以较为平衡的战略态势游离于域内外大国之间，实现国家利益最大化。当然，也必须清醒地看到，虽然执政百日之后的杜特尔特的国内支持率高达76%，但菲律宾国内的大财团、知识精英以及军方等还存在很强的亲美势力，接下来要看菲律宾国内各方政治力量的博弈。相较之下，更大的变数在菲律宾一方，甚至是具有决定性变量的一方。

美越战略互动：只注重象征意义？作为意识形态完全不同的两个昔日的敌对国家，长期以来美国和越南出于利用南海问题遏制中国的目的而走到一起。但在未来的特朗普时代，在相互猜忌不断以及越南更加注重对华传统友好关系的背景下，美越双方在南海的战略互动可能将只注重象征意义，而不会有任何实质性的举动和突破，诸如美越间的海上安全合作、人员培训及海上联合军演等被双方视为大手笔的海上防务合作肯定会明显减少。

2016年，越南首次发布了外交蓝皮书，在涉及南海及中越关系的部分，声称影响中越双边关系最大的问题仍是南海问题，并声称中国在南海的非法造岛导致了南海局势复杂化。③同时还强调，将会坚决保护越南在南海地区的主权和领土完整。越南近期大规模购买武器装备，加强自己的海上实力，并且部分（武器装备）部署到了非法占据的我国岛礁上。据俄罗斯卫星新闻网披露，越南已秘密将导弹发射装置运送至南沙群岛，部署在5个军事基地。④这是数十年来越南为加强在南海争议岛屿的存在所采取的最大动作，也正是基于随着奥巴马任期的结束对其“重返亚洲”战略终结的判断。⑤而特朗普宣告废除越南十分热衷的TPP的做法也让越南意识到未来依靠美国在南海与中国博弈及在经贸领域“去中国化”的愿望可能并不现实。

其次，菲律宾总统杜特尔特在当选之后调整对华外交政策，首度访华，而马来西亚总理纳吉布也紧随其后到访中国。在南海其他声索国纷纷寻求与中国和解的大背景下，一向奉行平衡外交战略的越南更不太可能“单挑”中国。越南人认为，这些东南亚国家与中国恢复友好关系之举都是以牺牲越南为代价的，越南目前正在同时被陆地和海洋所“孤立”。⑥

此外，越共“十二大”之后，越南共产党审时度势，重新强化了对执政党的主导性地位以及意识形态的牢牢控制，特别是在成功地清除了亲美势力代表、前总理阮晋勇之后，越南一方面对美国保持警惕、保持距离；而另一方面，越南更加注重与中国在党际领域、意识形态方面的交流与合作，希望在反对西方颜色革命方面得到中国的大力支持，并分享这方面的成功经验，以确保政权的稳固。2017年新年伊始，越共中央总书记阮富仲再度访华，为提升两国关系奠定新的基础。中越当前良好的睦邻友好合作关系将会使美国“无处下手”，以后两国间的战略互动或只注重某种象征性的意义。

美新战略互动：未来南海问题的主导？新加坡虽非南海声索国，但在南海问题上却一向跳得最高、搅得最狠，学界甚至将其视为南海问题搅局力度仅次于日本的一个国家。因而，未来围绕南海问题与美国的战略互动将会不断掀起新的高潮。

2016年8月21日，新加坡总理李显龙在国庆群众大会演讲中指出，在南海问题上，新加坡必须计算自身利益。虽然新加坡在南海无主权声张，但南海是连结新加坡和全世界的“至关重要的通道”。⑦由于自身小国的敏感性与脆弱性，新加坡虽然不是南海问题声索国，但随着中国的快速崛起以及在东盟的影响力与日俱增，深感自己的生存发展受到了重大威胁，导致其一系列过激行为，比如在不同的场合多次声称要推动非法仲裁案的执行。

新加坡将会把自己伪装成“和事佬”和调停者的角色，似乎事不关己，但这一做法欺骗性很大，其实新加坡拉的是偏架，骨子里不希望中国不断强大，因而寄希望于将域外势力拉入到区域之内，让他們介入南海之争，来平抑中国在这一地区的影响力。在新加坡看来，中国在南海不断增强的实力客观上对美国主导的东南亚地区大国平衡造成了挑战，触及了新加坡处心积虑构筑的均势格局。新加坡具有全球战略性的地理位置，又被认为是东盟的“军师”，可以帮助美国扩大其在东南亚的地区影响力。

近期来，新加坡对南海问题的公开外交辞令可归纳为：第一，新加坡不是争端国家，对南海主权没有要求，能够保持中立不选边站的姿态。第二，新加坡关心南海问题，是因为新加坡严重依赖国际贸易，南海的海上航行自由和航空自由事关自身经济利益。第三，新加坡希望争议各方保持克制，避免诉诸武力。第四，新加坡呼吁各方在国际公约和国际法的框架下解决争议。⑧貌似有理，但实际上从新加坡的行为表现看，新加坡在南海问题上的外交表现已逐渐偏离了“中立”立场，走向亲美遏华的一面。

新加坡认为小国与大国地位不对等，小国与大国之间的谈判不可能公平。只有通过国际法，小国的权利才能得到保证。然而，新加坡罔顾南海仲裁案本身就不合法的事实，却反复强调各方应严格遵守国际法，此举本身就是“拉偏架”的行为，也违背新加坡一直强调的所谓不选边的“中立”立场。但这正是特朗普政府所求之不得的，因为它既不需要过高的成本，又能够牢牢地把控南海问题的话语体系。因而，在特朗普政府时期，在菲律宾外交战略调整的大背景下，新加坡有可能取而代之，积极与美国进行战略互动，并在某种形式上成为南海问题的主导者。

特朗普政府与南海周边国家战略互动对我国的影响

在特朗普主政之后的未来四年之中，围绕南海问题，中美之间的关系是否会进一步紧张，是否会爆发海上冲突，很大程度上取决于白宫新主人的对华态度。从法理层面来说，白宫主人（总统）是美国的三军总司令，任何军事行动都必须得到他的批准。具体而言，就是美国在特朗普主政之后的未来四年中把谁作为其主要的对手、主要的伙伴，而谁又会把美国作为主要对手，以及中国是（美国的）主要的竞争对手，还是某些事务上可以团结的“准盟友”，这些定位都至关重要，不同的定位必将产生完全不同的影响。

非法仲裁案或会被美大加利用。从特朗普对其安全团队的提名来看，安全团队的右翼鹰派色彩十分浓厚。因而，可以判断出，未来的特朗普政府不可能从南海全身而退，很可能会以更加巧妙、更加隐讳以及更加省钱的低成本方式与周边国家进行战略互动，以“特朗普方式”介入南海之争。

正如上文中所分析的那样，虽然菲律宾杜特尔特政府对非法仲裁案表现出不屑的态度，但鉴于新加坡对南海非法仲裁案无比热衷和上窜下跳的做法，特朗普政府无疑将会选择与新加坡在这一问题上密切互动，对南海非法仲裁案大加利用。双方将会默契配合，在国际政治舞台表演“政治秀”，大演“双簧”，一内一外密切互动。可以预测，美新两国将会把这一非法仲裁案的裁决内容包装成所谓“国际法”，指责中国是一个不守法的国家，先从道义上将中国置于一个极为不利的地位，进一步抹黑中国、打压中国、孤立中国，以迫使中方在贸易、汇率等其他方面作出让步。

对于有着“经济总统”之称的特朗普来说，这样的做法真是既经济又实惠——既无需再掏出大笔经费来喂饱地区盟国菲律宾，又能够达到自己在政治外交及军事上的目的。

美国被迫“单干”增大擦枪走火之风险。从奥巴马政府开始，美国一直煽动一些周边国家与其在南海共同巡航，但响应者廖廖。随着菲律宾、越南等国的外交转向或微调，马来西亚、文莱等国在南海问题上立场的一如既往，特朗普走马上任之后会发现自己在南海搅局很孤立，因而不排除特朗普时代美国在南海问题上完全“单干”，与我国对抗。

所谓“单干”，是指美国海军赤膊上阵，动用部分军舰，部署于南海海域，并不时以“自由航行”之名行“横行霸道”之实，进一步挑战我国人造岛礁的主权。这不仅影响到南海航运通道的安全，而且还会使中美海上军事力量擦枪走火的可能性大增，并可能导致地缘政治因素出现微妙的变化。进入2017年之后，“卡尔·文森号”航母群驶离母港向亚太出发，意味着美军三大航母编队将齐聚亚太，目标指向已经十分清晰。

此外，在今年年内，美国海军将新增加9艘军舰，而按照特朗普的设想，未来美军的各类战舰将会由当前的308艘增加到355艘，以加大抗衡中国的力度，⑨重塑强大的美国。所有这一切都可能会给美国军方某种误判，特别是像美军太平洋司令部司令哈里斯之流，极有可能会对此加以利用，以一己私利绑架军方，从而使中美在南海直接对抗的风险进一步加大。

拉拢其他域外势力介入南海的力度将空前加大。鉴于大部分南海声索国如今在南海问题上的相对低调、稳定，除了自己赤膊上阵“单干”挑战我国南海主权之外，特朗普政府还将会卖力地拉拢其他域外势力，如澳大利亚、日本等来共同介入南海，合力围堵中国——这完全符合特朗普所提出的“盟国须与美国分担防务责任，要么就由美国替其‘有偿防务”的理念。而澳、日两国则将会出于自身的战略考量以他们自己各自的方式“协助”美国介入南海。

澳大利亚一直被认为会允许美国B—1、B52轰炸机和空中加油机派驻澳北領地区，双方正在进行商讨。这将使美国军用飞机能迅速接近存在主权争端的南海海域，仅数小时便可抵达南海，理论上能够对中国起到更加明显的遏制作用。此前，美军已经在澳大利亚达尔文部署了2500名海军陆战队队员。

日本则将利用自身在东南亚拥有的地缘影响力充当美国在南海搅局的尖兵角色。一方面通过提升与东南亚国家的海上安全合作，打造安倍推出的所谓“自由与繁荣之弧”；另一方面通过渲染中国威胁论，离间中国与东南亚国家的关系，企图在东南亚国家中孤立排斥中国。安倍于2017年1月中旬对澳大利亚及东盟三国菲律宾、印尼及越南的访问再一次强化了上述做法。

从以上论述中不难看出，美国特朗普政府对“亚太再平衡”战略的不屑以及越南、菲律宾在涉海问题上的退缩、微调并不等于南海问题从此会风平浪静，未来的影响仍不可低估。这是由以下几方面的因素共同决定的：首先，越南根本不会放弃传统的外交平衡战略，即仍会在大国间保持某种微妙的平衡，特别是不会放弃积极拉拢域外势力介入南海之争的做法，即越南所称的“融入国际”。事实上，越南一直在积极寻求与区域国家、组织以及域外大国的联系，并屡屡以外交、油气开发、军事合作等多种手段谋求南海问题的国际化。2016年11月，越南国防部副部长阮志咏在与美国负责南亚和东南亚事务的助理国防部长帮办卡拉·阿伯克龙比会晤时表示，越南支持美国在亚太地区发挥积极作用，后者立即附和称，美国不会放弃亚太再平衡战略。在一份越南国防部发表的官方声明中，阮志咏称“越南重申将支持美国及其他伙伴介入亚太地区，只要这能带来和平、稳定与繁荣”。

其次，与美国渐行渐远的菲律宾总统杜特尔特与特朗普主政后的菲美关系也充满了变数和不确定性，杜特尔特能否在与国内强大的亲美势力的博弈中笑到最后不得而知，2016年年底发生的总统卫队遭袭事件使外界再一次关注到他能否在六年的执政期保全自己的性命。因而，中菲关系仍需要强大的粘合剂和推动力。⑩

第三，南海声索国之间自身会“抱团取暖”。越南近年来还不断设法改善与其他南海声索国特别是近邻马来西亚和菲律宾的关系，通过建立双边热线、联合巡逻以及地区性组织的联合倡议等方式，寻求利益共同点，以抱团的方式暗中与中国角力。

应对特朗普与南海声索国战略互动的策略建议

通过上述分析，笔者认为，未来的特朗普政府在南海问题上将会有别于奥巴马政府，尤其是将以一个“经济总统”的风格，以“特朗普的方式”介入南海之争。有鉴于此，我们应根据以上分析主动积极作为，在外交、经贸、人文等诸多方面采取行之有效的对策。

外交方面，推动战略互信，注重树立典范。在外交方面，加强与包括南海声索国在内的东盟各国之间的交往，继续推动与南海各声索国之间的战略互信，同时注重树立与声索国“和而不同”的合作典范，比如中国与马来西亚两国就可视为在南海问题求同存异的基础上高度战略互信的典范。2016年11月初，马来西亚总理纳吉布访华，双方确定了包括购买我国巡逻艇在内的多项防务合作议题。此外，两国还决定成立“中马防务合作高级别委员会”，由两国防长共同主持。两国还在“2016中马联合军演”中实现了混编混演，?这样的战略互信可谓高度空前，意义十分重大。

打造这样的合作典范具有极其重要的现实意义。一方面，它表明在存在海上主权分歧的背景下，双方仍然能够展开深度合作，搁置分歧走合作共赢之路，而中马两国无疑就是一个非常成功的例子；另一方面，它堵住了域外势力介入南海之争的“缺口”和借口。在这一方面的反面典型恰恰是越南，而在阿基诺三世治下的菲律宾更是俨然成为了美国奥巴马政府大肆利用的工具，但阿基诺三世当局在去年除了获得了非法仲裁案的一纸空文之外什么也没有得到。

经贸方面，积极推动RCEP，打造两个共同体。刚刚宣誓就职的美国总统特朗普此前明确宣布，在他就任之初将会正式中止《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），这使域内的越南等国的如意算盘完全落空。在经济上，越南不断拓宽市场和贸易伙伴，并同时希望以TPP为平台寻求降低对中国经济特别是原材料的依赖。一方面，越南通过推动双边和地区性的自由贸易协定降低贸易流通壁垒，提高出口竞争力。仅在2015年，越南便签订了包括《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）在内的四项自由贸易协定。另一方面，继续以较为优惠的政策吸引外资，借此打造东南亚地区制造业转移的领头羊，以拓展自身的影响力。如今，越南前任总理阮晋勇重点打造并寄予厚望的TPP实际上已经死亡，而由东盟十国推出后得到中国支持的RCEP呼之欲出。

作为世界第二大经济体，中国无论是在全球还是在东盟都具有举足轻重的影响力。因此，对于RCEP，我方应予以大力推动，以此来与东盟国家形成真正的“命运共同体”和“利益共同体”。当前，应首先选拔一批经贸与法学领域的顶尖人才，组成相关团队就有关规则展开讨论和起草，做到未雨绸缪，先行一步。在此基础上，主动走访东盟国家或发起相关磋商研讨，积极互动，倾听各方声音，以展开实质性的高效运作。

人文方面，加强交流，注重实际效果。国之交在于民相亲，在推动中国与南海周边国家的人文交流过程中，在讲究量的同时更应注重交流的质量和效果，不能让纳税人的钱打水漂。在此前包括互换留学生的交流中，多流于形式，缺乏实质性的内容，效果极不明显。甚至一些来自声索国的留学生不仅没有对我国产生好感和亲近感，相反增添了许多厌恶感。来自越南等国的社交网站聊天记录显示，一些在中国留学过的越南学生过度渲染中国的负面现象，或者夸大他们看到的负面内容。

其次，必须富有成效地加强对我国前往东南亚留学、旅游及投资的公民的爱国主义教育和域外文化教育。这些声索国国土面积普遍很小，一旦中国人在当地有了负面新闻则通常会家喻戶晓，仿佛变成了整个国家的行为。久而久之，对妥善处理海上争端以及推行我国“一带一路”战略，提升我国在东盟的影响有害无益。

法理方面，推动COC，附带本方诉求。针对部分声索国十分看重的南海各方行为规则（COC），我方须一再表达愿意与其共同推动、争取早日达成的态度，但必须表明要将域外势力排除在外，因为COC与域外势力毫无关系。长期以来，个别声索国家的意图已经十分明显，就是希望拉域外势力介入其中，一方面向中方施加压力，而另一方面以设定好的内容与条款迫使中方就范，以此捆住中方的手脚。

众所周知，对于南海各方行为准则，中方是关键方，只要中方不签字画押，COC便是一纸空文。因而中方的诉求与条件一定要尽早提出，并且还要受到足够的重视，以此来告诫个别不怀好意的声索国：枉顾我方诉求休想达成！

舆论方面，揭批仲裁案，与其被动不如主动。在舆论方面，则要进一步主动揭批南海非法仲裁案，以应对特朗普政府可能在这一问题上对我国的“敲诈”。笔者认为，在与声索国一对一交往或本地区多国交往时，中方应主动提及（仲裁案），以此为例敲打有关方，而不应该刻意回避，一旦我方选择回避有关方更以为中方有愧。笔者注意到越南等国的网络仍在渲染非法仲裁案，强调中方是一个不遵守国际法、言而无信的大国。主动提及更显我方问心无愧，同时彰显非法仲裁案的“非法性”。

至于如何主动提及非法的仲裁案，需要大智慧。笔者以为，应从三个方面认真着手：一是揭穿它的非法性（包括人员的构成、场地的租用等，而这些通常被西方媒体隐瞒不报），以正视听；二是揭穿它背后的政治动机，暴露美日从中扮演的不光彩的角色；三是指出它的徒劳无益，除了废纸还是废纸。

结 语

刚刚走马上任的美国总统唐纳德·特朗普不仅表达了“美国第一”以及重塑一个强大的美国的信号，同时通过对未来新政府人选中安全团队的任命来彰显其强硬的一面。通过分析认为：首先，对于意在重返亚太的美国“亚太再平衡”战略，未来的特朗普政府未必全盘沿用，但会更换提法，以继续保持其在亚太、南海的军事存在。其次，美对菲律宾提出的南海非法仲裁案会不断大肆渲染，绝不会放弃任何可能的机会与周边国家展开战略互动，进而从政治、外交、军事和地缘、法理等几个方面着手与我国博弈。

注释

以美国大兵轮流驻扎的做法回避菲律宾法律中禁止外国军队在该国的长期存在，即永久驻军。

薛力：《特朗普的东盟政策初探》，《世界知识》，2017年第1期。

《越南外交蓝皮书》，越南事实出版社，2016年。

《越南在南海部署导弹装置，数十年来最大动作》，《参考消息》，2016年8月10日。

阮国青：《越南加强在南海军事部署》，《参考消息》，2016年11月30日。

高群彬、成汉平：《新加坡的“南海观”》，《唯实》，2016年第12期。

[美]亨利·里克斯：《美媒，特朗普提出大幅度添置战舰》，《参考消息》，2016年11月21日。

周士新：《美菲关系的战略转型与南海问题》，《亚太安全与海洋研究》，2016年第6期。

所谓混编混演，即将两国参演士兵混编在一起共同参与联合军演。

责 编∕樊保玲

成汉平，解放军国际关系学院东南亚研究中心主任、教授、院学术委员，全军高级专业技术职务评审委员会委员，中国东盟研究院研究员，中国南海研究协同创新中心研究员。研究方向为南海问题、中国与东南亚关系、东南亚问题。主要著作有《现代越南》《越南海洋战略》等。