深化能源税费改革势在必行

□ 刘满平

深化能源税费改革势在必行

□ 刘满平

深化能源税费改革，对理顺能源价格形成机制、降低社会用能成本具有重要意义。

我国能源价格总体高于主要能源生产国家。李晓东 供图

日前，国务院出台《降低实体经济企业成本工作方案》，将降低能源成本作为降低国内实体经济企业成本的途径之一。能源成本高低外在表现为能源价格的高低，由于我国能源价格实行的是价内税，包含政府对能源行业所征收的各种税费，因此，深化能源税费改革，对理顺能源价格形成机制、降低社会用能成本具有重要意义。

我国能源价格总体高于主要能源生产国家

自金融危机以来，尽管全球能源产品价格普遍出现大幅下跌，但受多种因素影响，我国能源价格总体高于美国、俄罗斯、巴西等主要能源生产国家。

国内煤炭价格高于主要国际市场。2015年底，中国秦皇岛、澳大利亚BJ、欧洲ARA港和南非理查德RB动力煤现货价分别为每吨370元、339元、296元和318元。去年以来，随着我国煤炭行业推进供给侧改革，执行去产能政策，国内煤炭价格持续上涨，而国际市场煤炭价格涨幅不大，导致国内外市场煤炭价差进一步拉大。

国内成品油价格属于世界中等水平。石油市场化程度较高，各国不含税的石油终端售价相差无几，但由于不同的政策导向，包含税费后的成品油价格差别较大。例如，2015年10月，北京汽油价格每升5.92元，分别高出同期美国和加拿大54%和16%。

天然气价格大幅高于国际市场。从液化天然气（LNG）看，我国LNG进口价格与日本差不多。2014年日本LNG进口价格为每百万英热单位16.33美元，是德国的1.8倍，是英国、美国和加拿大的2倍、3.8倍和4.2倍。从管道气看，近年来随着油价和煤价持续大幅下跌，长期偏低的管道气价在价格改革之后，比价反而有所提高。

电价总水平在国际处于中等水平。从销售电价总水平看，按美元对人民币汇率6.6换算，我国销售电价总水平约为每千瓦时0.10美元，与美国、南非、土耳其等国家基本持平，在国际上处于中等水平。从电价结构来看，中国工商业电价比美国高45%。

能源税费占比偏高是导致能源价格过高的重要原因

能源价格主要由能源市场供求关系决定，但同时也受其他多种因素影响，例如，资源禀赋、交易税费、定价机制、流通费用、产业结构等。由于我国实行的是价内税，最终消费者所承担的能源价格包含国家针对能源开发、生产、消费过程中各经济主体及其经济行为所征收的各项税收和费用。因此，能源企业所负担的税费（简称能源税费）高低也会影响我国能源价格的高低。以油气行业为例，当前我国征收的与能源相关的税收，包括资源税、增值税、消费税、企业所得税、城市维护建设税、教育费附加税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船税等。除税收外，国家还对能源的开采征收有关费用或政府性基金等，包括探矿权使用费、采矿权使用费、矿区使用费、探矿权价款和采矿权价款，以及石油特别收益金、水利建设基金等。总体上看，能源税收占整个能源税费的比重大，而收费或基金比例小，影响不大。

与世界主要能源生产国家相比，我国能源税费占整个能源价格构成的比重偏高。以成品油为例，按照目前我国成品油价格结构，各种税费占整个油价的比例大约为48%，税负水平高于美国（15%）、日本（41%），在国际上处于中等偏上的水平。由于国内成品油实际消费价和税费是混合在一起的，不是价税分离，所以导致国内成品油价格相对较高。如果除去税费，国内成品油价格与美国多数加油站的价格基本持平。

现行能源税费存在问题

我国现行的能源税费存在一些问题，需要加以解决。

能源收费种类偏多，随意性较大。当前我国油气行业要缴纳15种税收、6种收费，收费的种类较多，不符合“正税清费”的税制改革方向。同时，这种费、税、金同时并存的税费体系过于烦琐复杂，无助于促进资源产品价格改革。在其他能源税费制度中，也明显存在着税费混淆、以费挤税等现象。此外，能源税费收取尤其是相关收费后续利用制度欠缺，随意性较大，在建立生态补偿机制和支撑替代能源方面未能发挥应有作用。

部分税种存在征收环节不合理、重复计征等问题。例如，资源税定性不准确、功能定位不合理，征收方式和计税依据不科学，且征收范围窄、税率低。消费税税率低，生产环节征收不合理，同时采用价内税，不利于增强消费者的节能意识。而且，按照现有税制将消费税纳入计征教育费附加和城市建设维护费的基数，使得税种重叠，存在重复计征，企业负担加重。

能源税收优惠政策单一，范围相对狭窄，力度不大。一是税收优惠方式单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，影响税收支出的调节效果。二是税收优惠鼓励的范围不宽，力度较小，仅在增值税与所得税中对一部分能源有所体现。三是对新能源的税收优惠力度不大，不利于其大规模开发和推广。

能源税费改革的基本思路

首先，深化能源税费改革要坚持三大原则。

要注重公平和效率。我国新一轮税制改革总体目标是“统一税法、公平税负、优化结构、提高效率”。作为其组成部分，能源税费改革也要遵循公平和效率原则。公平原则是指相同纳税能力的人负担相同的税收，不同纳税能力的人负担不同的税收。效率原则是指税收对资源配置和经济运行不产生影响，从而使税收额外负担最小，额外收益最大。

要将外部性内部化。能源外部性在现实中的危害巨大且广泛，而这种外部性没有在现行税费体系中充分体现。因此，需要将外部性内部化，将能源生产和消费中对外部社会所产生的效应纳入生产者和消费的经济行为当中，利用经济杠杆或市场机制有效控制外部不经济性；或通过政府行为、法律手段，控制外部不经济性的发生和鼓励对社会产生正效应的生产行为。

要尽量减量化，不能增加纳税人总体负担。当前减税和减负是税改的总体方向，能源税费体系改革应与总体税制改革目标相一致，应尽量减量化，避免重复征收，新增能源税收应通过降低其他一些税种的税负来加以抵消，以实现不加重企业和个人负担的目标。

其次，深化能源税费改革要注意以下问题。

完善现行资源税，规范资源税费。分期次阶段、合理提高税率标准，优化税率结构，原则上应对所有应税能源普遍提高税率标准。对煤炭、石油等非再生性能源实行定额税率和比例税率相结合的复合税率，即在开采或生产环节按定额税率从量计征，在销售环节按比例税率从价计征；调整纳税环节，将目前在能源被使用或被销售过程中征收，调整至能源被生产或被开采过程中征收；完善计征方式，探索建立天然气和煤炭特别收益金制度，将资源溢价收归国有，保障国家资源所有者权益的充分实现；规范资源税费，将现有资源开采有关的基金和费用逐步纳入资源税范畴，增加透明度。

部分税种存在征收环节不合理、重复计征等问题。李晓东 供图

完善现行消费税，探索实现“价税分离”。扩大消费税征收范围，对目前不符合节能技术标准的高能耗产品、高资源消耗品纳入消费税征税范围；调整纳税环节，将在生产环节征收改为在消费环节征收，增强消费者税收意识，以达到抑制消费高耗能、高污染消费品的目的；改革消费税的计税方式，将价内税改为价外税，从“价税合一”逐步走向“价税分离”，以体现能源稀缺程度、市场供求关系和税收中性、税负公平原则。

完善电价构成，将生态成本纳入电价。将煤炭的污染和健康损害等外部成本内部化，即将生态成本纳入电价是未来电价改革的一个重要内容。而将生态成本纳入电价有两种途径：第一种是对煤电进行生态成本收费，即在煤电上网电价中增加一部分作为外部性成本内部化费用（上交国家）。第二种是对包括水、风、核、太阳能等非化石能源电力进行生态收益补偿，或者在清洁能源上网电价中减少一部分，作为生态收益内部化补贴（国家支付）。同时，按照国家节能减排部署，利用碳排放权交易市场的建立和运行，探讨清洁低碳电力抵免二氧化碳排放量的交易机制，以及研究对电力企业设立上网电力单位电量二氧化碳排放标准，促进水电等清洁可再生能源的发展。

清理涉及能源矿产的各种收费和基金，实现“价费分离”。目前国内针对能源矿产资源生产和消费过程中征收的税费基金种类较多，部分甚至重叠，建议对涉及能源矿产的各种收费和基金彻底清理、归并整合、正税清费，健全反映市场供求、资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度，解决好税费重叠、以费挤税、功能交叉等突出问题，实现“价费分离”。

建立对低收入群体的财政补贴制度。为减少能源资源税和消费税改革给现有利益格局带来重大调整，可以调整相关行业的增值税和居民的所得税，并建立低收入群体基本能源消耗的定向补贴制度。当能源支出超出其收入一定幅度时对低收入群体进行直接补贴，以实现在能源税制结构调整的同时不增加企业和居民的负担。

（作者单位：国家发改委）