基于综合生态系统管理理念的流域环境管理体系探析——以巢湖流域水污染防治为视角

江海（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

基于综合生态系统管理理念的流域环境管理体系探析
——以巢湖流域水污染防治为视角

江海
（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

流域是一个自然——经济——社会复合生态系统，流域管理必须从整个流域全局出发，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种资源和环境要素之间的关联，综合利用法律、行政、宣传教育等多种手段，优化机构设置，创新管理体制和运行机制，协调各方利益。基于此，流域管理体系必须是“一个全面、两个统一”的管理机构及其运行和协调机制。巢湖流域通过政府及其环境部门、巢湖管理局形成了纵横结合流域管理与区域管理相统一的管理模式。但巢湖流域管理体系运行中存在职权冲突的风险，因此，必须通过政府善治严责协调，跨区域有效合作，绿色政绩考核和追究环境法律责任，完善公众参与等路径予以克服和完善管理效能。

综合生态系统；流域管理体系；善治

我们党和国家提倡走“生产发展，生活富裕，生态良好”的生态文明发展道路，国家十三五规划又提出加强流域综合治理政策。完善的法治和健全的制度将为生态文明建设提供规范和引领，本文结合综合生态系统管理理念，就巢湖流域水污染防治管理体系和运行机制进行阐释，为《巢湖流域水污染防治条例》（2014，以下简称《条例》）的正确认识和有效实施，为提升中小流域管理法治思维和法治能力，提供理论支撑和制度出路。

1 综合生态系统管理理念下建构流域管理体系的理性选择

1.1 建立综合生态系统的流域管理理念

流域是一个相对独立而又开放的系统，“包括流域内的人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素，由此在其边界范围内形成了通过物质输移、能量流动、信息传递相互交织、相互制约的自然——经济——社会复合生态系统”[1]。因此，流域管理必须实施流域资源与环境、经济和社会综合管理的战略和方法，即综合生态系统管理。

将综合生态系统管理的理念和方式应用到流域管理之中，即是从整个流域全局出发，将流域当作一个不可分割的整体，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种资源……综合利用法律、行政、宣传教育等多种手段，优化机构设置、完善相关立法、创新管理体制和运行机制、协调各方利益[1]。

1.2 建构流域管理体系的理性选择

“生态文明建设是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变……需要把对生态规律的尊重和对自然生态系统的爱护纳入到政治、经济、法律和道德体系中”[2]。其中，流域管理体系选择是流域管理和生态文明建设的应有内容。“流域管理体系，是指流域管理机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分以及机构运行和协调的机制”[3]。依据综合生态系统管理理念，建构流域管理体系，核心是需要综合考虑流域内各自然要素的整体及其管理机构的权责配置以及与相对人利益的关联，建立“一个全面、两个统一”的管理机构及其运行和协调机制。（1）建立覆盖于流域内全部环境资源要素的管理机构，实施“流域全面管理”。为保证在流域资源合作、保护、开发和污染防治中充分发挥协调、控制作用，流域管理机构必须能行使覆盖于流域内全部区域、环境资源要素整体的职权及承担起相应的环境资源管理职责，防止出现因管理部门漏洞而导致环境资源破坏。（2）“统一行使职权并相互协调”，实施流域综合管理。流域管理涉及诸多管理部门，“根据命令统一和效率的原则，所有有关流域的管理职能，最好集中由一个综合性的流域管理机构来行使”[4]，或设置能负总责的政府机构。（3）多中心管理，“权责利相统一”。流域环境资源具有公共产品属性和不可分割的整体性的特点，涉及政府、部门、相对人及公众对环境安全、资源共享的利益诉求。因此基于综合生态系统管理理念和政府善治原则，应当建立各级政府、部门依法治理环境资源，公开环境资源管理过程和信息，吸收公众参与，在辖区职权范围科学民主决策，最终实现整体对环境公共产品利益维护的目标。

2 巢湖流域水污染防治的管理体系构造

巢湖流域包括湖体750平方公里，33条入湖干支流径流形成的区域，涉及包括合肥市、六安市等五个市级行政区域所辖的12个县级行政区。《巢湖流域水污染防治条例》以经济、社会、环境效益相协调为目标，形成了具有自身特色的管理体系。

2.1 整个流域自上而下、分级分类的“伞状”管理体系

巢湖流域属安徽省境内的中小流域，依《巢湖流域水污染防治条例》和《环境法》规定，巢湖流域建立了包括省政府、省环保厅、各市（县、区）环境保护机构、部门在内的自上而下、分级分类的区域管理体系。

从纵向关系看，各级政府及其环保管理部门的职权有：1、省人民政府制定严于国家标准的巢湖流域环境标准，保证巢湖湖体和入湖河流水质分别达标。2、省环保厅及县级环保行政主管部门统一监督管理巢湖流域或本行政区域内水污染防治。3、省人民政府有关部门会同环境保护行政主管部门，拟定巢湖流域禁止和限制的产业、产品目录。4、乡镇人民政府协助上级人民政府及有关部门，加强入湖河道综合整治，实施农业和农村污染控制措施。

从横向关系看，各级政府及其环保管理部门的管理权限表现为：1、在同区域政府内，管理巢湖流域环境资源的各部门，在各自职责范围内，对巢湖流域水污染防治实施监督管理。2、在出入巢湖的河流的不同区域，《条例》规定，“建立河道（段）长负责制，组织对河流的水污染防治情况进行巡查，监督检查河流水污染防治计划的落实”，从而实现跨流域水污染防治责任制。3、省政府建立巢湖流域水污染防治的议事协调机制，统筹协调解决巢湖流域水污染防治的重大问题，在更高层次上保障跨区域水安全横向合作。

可见，巢湖流域形成了由安徽省人民政府及流域内市县人民政府、环保职能部门之间就巢湖环保形成自上而下、层层衔接、横向配合、权责较明确的“伞状”管理模式。这有利于覆盖流域内所有区域、所有环境要素、调动所有公共权力资源来控制流域内环境污染，合理开发利用环境资源，修复生态环境，符合生态系统综合管理理念要求，体现了“行政命令统一，实施流域综合管理”的理性选择。

2.2 流域内重点区域实行由合肥市负总责的扩张型行政统一管理模式

《条例》规定，合肥市人民政府“应对巢湖流域水环境质量负总责”。具体说，合肥市人民政府的职责包括：1、编制并组织实施巢湖流域水污染防治行动计划，其空间效力应当包括但不限于合肥市辖区。2、合肥市及流域内县、市级海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。3、市人民政府拆除水环境一级保护区内现有排放水污染物的生产项目。其他各市的涉及巢湖流域一级保护区内现有排放水污染物的生产项目拆除同样照此规定。4、合肥市政府统筹确定环巢湖生态建设布局，构建湖滨缓冲区。

巢湖是合肥市的“内湖”，合肥市占整个巢湖流域的52%以上，而六安市、安庆市等仅涉巢湖流域个别县（区）。西半区历来是巢湖流域水质量的重灾区，长期水质在Ⅳ类以上，而污染来源主要是以往合肥市的工业污染和城市生活污染。合肥市提出了“大湖名城”“创新高地”的战略定位，其中，巢湖流域水质量状况关系到合肥市作为副中心城市的形象和地位。因此，加强巢湖流域水污染防治管理成为合肥市政府的重要职责。所以，《条例》规定，合肥市人民政府“应对巢湖流域水环境质量负总责”，这种管理模式充分体现“谁管理，谁负责”的环境法治原则。它要求合肥市作为巢湖流域的最重要的行政区行政管理者，首先对内严格法治，依法治湖，还要求其相邻的市、县政府及其环境部门完成“统一行动计划”“跨界水质量交接”，从而有利于形成“流域大政府管理模式”，避免“流域内跨区域相互污染而无权追责”的尴尬。

2.3 一级保护区实行由巢湖管理局跨区域专门化流域管理模式

2012年，安徽省设置了安徽省巢湖管理局，贯彻执行国家、省有关巢湖治理保护的方针政策和法律法规。“根据授权或委托，编制并组织实施巢湖治理、保护整体规划……负责统一管理巢湖水利、环保、渔政、航运、旅游等事务。”[5]

《条例》特别规定：1、巢湖管理局负责水环境一级保护区①“巢湖流域一级保护区包括巢湖湖体，巢湖岸线外延一千米范围内陆域，入湖河道上溯至一万米及沿岸两侧各二百米范围内陆域”。内水污染防治的监督管理。水环境一级保护区是巢湖流域核心区域，直接关系到巢湖流域水环境安全的根本，为此，安徽省设置巢湖管理局，统一监测巢湖湖体、主要出入巢湖河流的出入湖口断面的水环境质量，并监测湖区蓝藻。2、巢湖管理局对有关行政主管部门批准的在巢湖湖体开展水上开发利用活动享有事先发表意见权。3、巢湖管理局审查其他机构在巢湖水环境一级保护区内因保护需要建设环湖湿地、环湖景观林带等项目，并就是否可以依法办理相关手续拥有决定权。

巢湖管理局作为实体性地方政府组织，在一级保护区内对水污染治理、水利基础设施建设、水上开发项目等经济、环保事项拥有相对独立的法定的规划、决策和监测等权力。这种模式有利于集中行使环保管理权力，保持法律统一性，使流域内各市县及其环境资源管理部门与巢湖管理局之间权责明确，有利于克服流域整体性与区域管理的条块之间的割裂，克服了以往巢湖流域管理仅是区域管理模式的不足，有利于克服地方保护主义、部门保护主义。

综上可见，巢湖流域通过政府及其环境部门间自上而下的科层式伞状管理与巢湖管理局在一级保护区的跨区域专门管理，并由合肥市负总责的管理机制，形成了纵横结合的流域管理与区域管理相统一的管理模式。

3 巢湖流域管理体系运行中的职权冲突及机制制度完善

3.1 巢湖流域管理体系运行中的职权冲突

现行巢湖流域管理体系是多政府、多部门纵横结合管理机制，既存在传统流域管理模式的诸多问题，又有新机制虚置的风险。在传统管理模式中有“流域管理机构众多，管理分散……各部门职能划分模糊，缺乏统一规划”[6]，流域环境保护内在功能输出不够等问题。现行机制下，合肥市人民政府负总责与相邻政府的权力存在扩张与让渡问题、内部环境治理目标责任制与经济社会目标的异质性、跨区域水质交接与监督执法权的区划隔阂性冲突、合肥市人民政府及其辖区内政府部门与巢湖管理局管理职权的区域重叠与权威性排斥性等矛盾。跨区域合作或联动执法缺乏依据和经验，“当前政府间环境合作多是政府倡导的非制度性合作协调机制，许多共识是靠领导人作出的承诺来保证，缺乏法律效力和稳定性”[7]。而且跨区域合作协调工作存在历时性与环境保护的及时性之间的矛盾，在区域合作中面对各区域经济、环境、资源等异质性条件，往往要经历很长时间的协调才能达成某项协议，甚至达不成任何协议。巢湖流域管理局像其他流域管理局一样存在虚设的危险，因为一定意义上，它的执法权限有限，有时还受到属地政府或部门的牵制，如它监测的数据仅仅是其他机关执法的依据，而它自己并不能直接作出处罚。

3.2 巢湖流域管理体系运行的衔接机制制度

基于前述流域综合管理理念及“一个全面、两个统一”的管理机构及其运行和协调机制，结合巢湖流域管理体系的立法现状，巢湖流域管理必须通过完善以下方面的努力来克服巢湖流域管理体系运行中的职权冲突，提高流域管理效能。

3.2.1 政府善治尽职，充分保障各地各部门环境执法顺利运行

所谓善治，简单地说，就是良好的治理过程和结果，“构成善治的基本要素，包括但不限于正当性、严明的法度即法治、公开的信息即透明性、清廉的官员即公信度、高的行政效率即有效性、良好的行政服务即协调性、回应性、稳定、公正、公众参与等。”[8]据此原理，巢湖流域各个政府、部门环境管理的基础依赖于法治，目标在于有效、稳定，路径在于透明、回应，价值在于维护生态文明、防治流域水污染和流域环境权益的实现。为此，各级政府应将流域污染防治、资源管理纳入地方经济社会发展规划，严格环境许可，增强环评，加强环境监测，及时公开并共享环境信息，严格环境执法职责，完成“规划任务和指标”，接受公众、人大监督，回应善治目标——实现流域环境治理公共利益最大化，保障环境执法相对人环境权益的获得感。

此外，安徽省人民政府作为巢湖流域管理的协调人、合肥市政府还应该站在流域总负责人的立场上，出面协调横向合作和流域整体利益的矛盾事宜。建立定期联谊联席会议制度和专项协调会等机制，及时解决流域内跨部门、跨区域水污染执法中出现的纠纷等，协调会议的结果应以适当的方式予以公开，形成对协调各方参与人的制约，督促各方履行协调的内容，以免以往协调流于形式而无法律约束力的弊端。

3.2.2 跨区域有效合作，建构环境执法联动机制

巢湖流域是一个不可分割的整体，因此，跨区域政府合作成为流域管理的必要选择。巢湖流域环境管理应当建立省级人民政府的权力运行与矛盾纠纷协商、所有跨区域断面水质交接与段长负责制、合肥市与巢湖管理局授权管理并配合执法。具体包括但不限于以下方面。

（1）合肥市如何落实负总责，笔者认为，合肥市政府可以利用其省会城市具有法规制定权和“编制并组织实施巢湖流域水污染防治行动计划的权力”的作用，发挥法律原则和制度治湖的基础作用；在组织领导相关综合性执法活动时，合肥市应发挥牵头、协调作用；对巢湖流域的其他区域环境执法，合肥市发挥外部监督作用；（2）巢湖管理局根据授权或委托，利用其“组织实施巢湖治理、保护整体规划”的职权以及“统一管理巢湖水利、环保、渔政、航运、旅游等事务”的职权，实现流域统一专门化管理，特别是在一级保护区环保监测权威，保证监测的可靠性。其次，充分发挥监测数据在环评、流域限批、总量控制、政绩考核、跨区域合作等评价中的应用。再次，在流域内建立统一的区域环境监管机制，如交界水质联合监测机制、环境环保信息互通机制和环境保护联合执法机制等，建立区域环境污染治理一体化机制，统一规划环境保护设施，统一协调环境污染治理，使得各地方政府自身利益被调整为群体的整体利益，实现流域经济环境的协调发展[9]。

3.2.3 绿色政绩考核与生态问责相结合，促使有令必行

一切完美法律制度设计的生命力和保障还在于包括各类环境责任主体的各类责任追究的不可避免，内部绿色政绩考核是加强环境保护目标责任和实现善治目标的有效机制。新环境法第6条规定 “地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，党政干部环保同责。因此，将水环境和资源保护规划、目标完成情况作为各级政府及其负责人政绩考核重要指标，权重上具有“一票否决”的地位。程序上，要完善操作规范，保障考核的合法性、针对性、有效性、透明性、科学性。结果上将巢湖流域水环境保护目标完成情况与地方财政、干部晋升等相挂钩，考核评价结果应当向社会公布。

3.2.4 培植公众参与，发挥公众环保积极性

公众是环境资源这一公共产品的利益关联者，是环境权益的主体，也是政府环境资源管理活动的监督主体。当前巢湖流域治理中，公众参与机制还不够完善。因此，一要落实《条例》《环境法》中公众参与环境资源保护的有关规定，保障公众的知情权、检举监督权、听证权、环境事件的调查权、诉讼权，鼓励环境公益组织参与巢湖流域环境管理事务；二要培植环保公益组织，提高公众参与环保工作的主体性、积极性、能动性和有效性。

[1]俞树毅，柴晓宇.我国流域管理模式创新及法律制度供给[J].甘肃社会科学，2008，（6）：117-120.

[2]李爱年.生态文明建设呼唤环境法的生态化[EBOL].http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=2978，2016-9-2.

[3]王树义.流域管理体制研究[J].长江流域资源与环境，2000，（4）：412-419.

[4]王勇.论流域水环境治理的科层型协调机制[J].陕西行政学院学报，2009，（3）：23-28.

[5]安徽省巢湖管理局机构职责[EBOL].http：//chglj.hefei.gov.cn/n7216006/n28711732/n28712507/n28713914/29677189.html.

[6]黄锡生，王国萍.流域管理的善治逻辑与制度安排[J].学海，2014，（4）：54-57.

[7]王灿发.跨行政区水环境管理立法研究[J].现代法学，2005，（5）：135-138.

[8]蔡守秋.善用环境法学实现善治[J].人民论坛，2011，（5）：62-65.

[9]王卉.城市群的发展与地方政府管理创新探析[J].经济论坛，2011，（8）：157-159.

A STUDY ON THE RIVER BASIN ENVIRONMENT MANAGEMENT SYSTEM BASED ON THE NEW IDEOLOGY OF INTEGRATED ECOSYSTEM MANAGEMENT——FROM THE PERSPECTIVE OF WATER POLLUTION PREVENTION IN CHAOHU LAKE BASIN

JIANG Hai
（Chaohu College，Chaohu Anhui 238000）

River basin is a natural,economic and social ecological system.Watershed management must start from the overall situation of the entire basin.It needs to make an overall arrangement with integrated management,rationally use and protect the associations between watershed resources and environmental factors.Also,it is necessary to comprehensively use many ways including legal, administrative and educational ways to optimi扎e the organi扎ation, innovate the management system and operational mechanism,and coordinate the interests of all parties.Based on this,the basin management system must be the comprehensive and unified management organi扎ation and operation and coordination mechanism. Through the effort of government of Chaohu and its environmental departments and Chaohu administration,Chaohu lake basin has formed a unified management model of the vertical and hori扎ontal integration of watershed management and regional management.But in the Chaohu lake basin management system,there is the risk of conflicts.Therefore,it is important to turn to the good governance of the government and the coordination, effectively cooperate across the regions, carry out green performance evaluation, investigate the environmental legal liability,and improve the ways of public participation to promote the management efficiency.

Integrated ecosystem management；River basin management system；Good governance

X524

A

1672-2868（2017）02-0010-05

责任编辑：陈 凤

2017-01-15

安徽省高校人文社科重点研究基地环巢湖文化发展研究中心重点研究项目（项目编号：SK2015A165）

江海（1968-），男，安徽庐江人。巢湖学院经济与管理学院副院长，副教授。研究方向：刑法学、环境法学教学和研究。