十八大以来成都微权力治理的基本经验

●课题组

十八大以来成都微权力治理的基本经验

●课题组

党的十八大以来，为贯彻落实好“四个全面”总方略与总战略，深入推进依法治省和依法治市工作，为进一步提升权力运行的规范化、法治化水平，成都市在微权力治理方面采取了一系列新举措，积累了一些新经验。概括起来主要是系统梳理“微权力”清单、及时公开“微权力”内容、全面强化“微权力”监督、着力加大“微权力”问责等，为建设全面体现新发展理念的国家中心城市奠定了坚实的基层基础。

微权力；治理；成都

2016年1月12日，习近平同志在党的十八届中纪委第六次全会上的讲话中强调，相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。[1]从根本上而言，微腐败来源于微权力的滥用，治理微权力是预防微腐败的根本之策，也是避免“大祸害”的必然选择。近年来，成都市按照党中央“四个全面”战略和四川省委相关部署要求，始终坚持标本兼治、惩防并举，树立“微权力、大治理”的思路和理念，整合发挥微权力多元化实施主体和监管主体的职能职责，运用多种方式方法，打好“组合拳”，实施微权力综合治理，取得了显著成效。

一、规范运行体系：系统梳理“微权力”清单

权力与权利是现代法治精神的两种基本要素和向度，规范、约束和保障公权力，规范、保障和促进私权利，两者都是现代法治与现代社会的基本要求和核心特点。“微权力”是针对“蝇贪”而言的一种权力形式，主要是指乡镇（街道）、站所、村（社区）等基层单位和基层干部行使的权力，其主要特点是权力实施主体的级别低、违纪违法危害更为直接、用权处于实质性关键环节、且与群众切身利益息息相关等。比如基层群众的社保低保、扶贫救助等资金发放经手权、修建小型工程决策权、集体资产出租收益权等。“微权力”正是因为其“微”，往往被人遗忘或忽略，往往成为基层腐败的最主要表现，也往往是基层群众最为痛恨、最为敏感和最为关心的领域。所以，很大程度上而言，治理微权力就是预防基层微腐败，就是构建基层反腐倡廉的制度体系和公权力规范运行的法治体系，同时也是促进基层社会稳定和谐的关键之举。

为了深入贯彻落实党中央和四川省委、成都市委关于“全面从严治党向基层延伸、加强基层党风廉政建设”的部署要求，进一步提高各级党员干部运用法治思维工作的能力和水平，推动整治侵害群众切身利益的不正之风和腐败问题。2016年9月19日，成都市纪委制发《关于开展多元化组合式微权力治理试点工作的意见（试行）》，明确编制了“微权力”清单、深化基层廉政风险防控机制建设、推行基层“微权力”阳光运行机制等六大类治理任务。各个区（市）县结合本地实际迅速行动起来，在已有实践的基础上积极探索梳理“微权力”清单的具体路径。比如成都高新区探索建立了“二二三”工作机制，即制定两张清单（“微权力”清单和岗位防控清单）、实施两项机制（公开公示机制和民主监督机制）、开展三种教育（常态化教育提醒、正面典型示范教育和反面典型警示教育）。比如成都武侯区双楠街道建立了《院落明确民主议事流程》、《院落管理“微权力”清单》、《院落公开公示机制》等制度；武侯区浆洗街道派出所对照所长、副所长、内勤、刑警、社区民警职责，清理了7大类26项“微权力”清单，制定了《分级管理工作制度》、《责任追究制度》、《民警定期谈话制度》等七项工作制度。再比如彭州市根据社区的各类权利和义务，社区公示表上罗列5类33项“微权力”，其中包含社区工程项目、资金使用、用工用人、党员发展、宅基地审批、低保社保办理、出具证明等与群众息息相关的内容，同时明确了干部应当按什么步骤办理，什么时候办好，群众应该准备什么资料，找哪个人办事等细节。例如其中的三资管理类“日常接待”一栏中，明确界定范围为“日常办公接待需用的茶水、纸杯采购”，其具体操作流程为“日常接待费支出实行限额控制，由社区相关工作人员到有正式发票的超市或者商店进行购买，取得发票后由社区理财小组对票据进行审核把关，核实购买茶叶的价格，最后按财务报账流程规定报销”，同时还指出了风险点为“茶叶规格超标准接待等”。显然，系统梳理“微权力”具体内容和精准确定权力清单是治理基层腐败的重要基础，也是强化“微权力”依法规范运行的制度保障。

二、明确工作流程：及时公开“微权力”内容

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中指出权力制约和监督的目标是：科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成，惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。该目标实现的关键要素是“公开”，没有对权力的及时和全面公开，监督体系就难以形成，人民群众的参与权、监督权就难以从根本上实现。新时期，在迈向全面建成小康社会的新征程中，基层微权力治理涉及到改革、法治和从严治党等方方面面，可以说，麻雀虽小五脏俱全，而公开权力，明确基层单位、部门及各个岗位的工作流程无疑是“一把刀”，有助于把握问题实质，有利于促进权力的规范化运行。

早在2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发〔2006〕32号），明确提出“乡镇政权机关和基层站所要以公正、便民和廉政、勤政为基本要求，利用方便快捷的形式，重点公开贯彻落实中央有关农村工作政策，财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用等情况，以及其他涉及农民群众切身利益的重要事项。”权力公开是最好的防腐剂，及时公开权力内容是明确工作流程的关键所在。党的十八大以来，成都市实行权力清单内容、运行流程、运行结果“三公开”，让权力在阳光下运行，进一步强化便民监督、实时监督、阳光监督，做到经常性工作定期公开、阶段性工作及时公开、临时性工作随时公开、制度性工作长期公开，其他重大事项根据需要同步公开。与此同时，还进一步拓展和完善监督渠道，各基层单位积极利用电视、报刊、网络、微信、短信、微博及基层公开综合服务监管平台等途径，不断创新基层单位的公示方式，有序全面公开群众普遍关心关注的基层党（政、事）务、财务等事项，切实保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。[2]比如成都新都区的一些镇在村（居）委会换届选举工作后，及时明确村（社区）和村（居）委会干部的工作职责，围绕村（社区）公共事务、财务管理等9大类34小类权力事项明细清单，列出职权事项的具体内容。相对于以前，近期在微权力治理的要求下，都进一步建立健全了财政支配、物资采购、农房改建审批、安全消防生产、环境保护等22个方面的工作流程图，既防范了廉政风险，又便于群众参与监督。

三、激发多元参与：全面强化“微权力”监督

现代治理的典型特点是主体多元化，多元参与不仅能够各尽其能、相互支撑，而且能够强化监督效能、激发监督热情，实现微权力监督的“早-小-快-近”。总体上，成都市不断加强基层多元化监督主体建设，进一步厘清村（社区）议事会、村（居）委会、监督委员会、纪检监督员、廉情监督员等的职责边界，完善议事会决策、村（居）委会执行、监委会监督的村（社区）基层治理机制，有效实现决策权、执行权、监督权的分离与制衡。比如金牛区一些街道办事处在“晒”出权力清单基础上，将过程监督与廉洁风险防控融入到权力运行的各个环节，并对“社区公服资金管理”和“低保审核审批”等重点项目的12个关键点位实施全程监督、跟踪问效，及时防范廉洁风险。同时还设立了“党风政风监督联系卡”“公民议事会定期接待日”等制度，鼓励群众参与民主决策、民主监督，构建“纪检+社会+群众”立体监督模式，让“微腐败”无处遁形。

成都市第十三次党代会报告中明确指出，让法治成为城市最显著、最核心的竞争优势。基层治理的法治化要求基层公共事务管理的制度化、规范化，比如成都市进一步健全基层议事决策、村级事务协商、联系服务群众、民情恳谈、评议监督等制度，推动完善“一核多元、合作共治”的新型基层治理机制。具体而言，比如成都高新区桂溪街道围绕基层民生工程、资金使用等重点工作，专门制定了《桂溪街道小型工程项目管理办法》和《桂溪街道社区财务管理制度》等20余项制度规范，扎牢“微权力”的“制度笼子”，强化用权的规范性。党的十八届四中全会提出了构建中国特色社会主义监督体系（涵盖党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督及舆论监督），其中的社会群众监督和舆论监督特别重要，其影响面和渗透度相对更高。例如，在成都彭州市天彭街道石门村大弯小区天然气管沟施工现场，监事会成员会认真记录管沟的长、宽和高。通过组建“纪委+项目办+村工程质量监督小组”监督体系，全程对“民意收集+项目比选+项目实施+竣工验收+审计结算+项目评议”等六个重点环节密切高效监督。应当说，类似“天然气管沟施工”这样的多元参与、多面监督的做法将权力腐败的可能性降到最低限度，在确保工程质量的同时也大大提升了基层群众的民主参与水平，可谓一举多得。

四、筑牢底线意识：着力加大“微权力”问责

动员千遍不如问责一次，权力清单的落实需要责任清单以保证权责一致、责任落地。近年来，成都市通过各种途径和形式，面向社会广泛宣传“微权力”治理工作的重要意义和进展情况，畅通监督举报的渠道和方式，并加强对信访举报和问题线索的科学管理，让“按清单办事、依规范用权”的底线意识和法治思维入耳、入脑、入心，不断加大对基层“不作为、慢作为、乱作为”依法依规的问责力度，在全市范围内形成不敢腐的震慑和不能腐的环境，同时促进各级各类工作人员养成不愿腐的自觉。比如成都市青羊区率先在全市起草了《“慢作为”问题问责办法（试行）》，对“微权力”开展多元化、组合式治理，尤其是针对推诿扯皮、效率低下、作风懈怠、不思进取等多发易发的基层突出问题，打出了制度先行、基层试点、多元推进的“组合拳”。制度化明确了9类“慢作为”情形，围绕区内中心工作、重大项目推进，列明“工作重视不够、责任落实不到位、工作措施不得力，导致主要经济指标、维护稳定、安全生产、环境保护等重大工作任务未完成”和“在工程、项目建设中，敷衍塞责、消极应对，导致工期延误”将被问责，围绕群众关心关注的热点问题，列明“服务群众或企业漫不经心、推诿扯皮、效率低下”将被问责。规范了问责程序，明确了问责方式，突出了结果运用。根据该《办法》，个人被问责的，将取消当年个人年度考核评优和评选区内各类先进资格；单位被问责的，在当年度党风廉政建设主体责任考核中扣减该单位相应分数。经调查发现存在相关问题，情节严重，相关责任人不能胜任岗位的，还对其给予调整职务或停职检查处理。事实上，无论是加大问责力度，还是增强底线意识，都与相关配套制度的完善及其落实力度关系密切。从很大程度上而言，制度得以严格执行的过程，同时也是“微权力”清单落地以及一系列具体工作制度机制不断完善、持续发力的过程。显而易见，面向全面依法治国的新要求，成都实践还只是初步探索，迫切需要进一步完善制度配套与全面构建“微权力”制约和监督的科学体系，为基层法治建设奠定更加坚实的基础。

从成都的实践经验不难看出，无论是成都市委、市政府主要领导同志，还是基层党员干部对微权力治理的重要性、紧迫性的认识是完全到位的，采取的举措及其制度创新是完全符合实际的，效果也是明显的。但特别值得强调的是，随着党中央“四个全面”战略的深入实施，关于微权力治理的成都实践仍在继续，党员领导干部的带头示范作用仍需要进一步发挥，一些做法和尝试仍需要进一步深化，一些保证微权力在阳光下运行的体制机制仍需要进一步健全，顶层设计与基层实践相互结合的耦合机制仍需要加快完善。我们相信，只要保持现代治理的思想认识不弱化，保持现有的推进力度不弱化，保持从严的法治规范不弱化，微权力治理的成都实践一定能够为基层治理与国家治理现代化提供更多的借鉴价值。

[1]习近平在中纪委第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.

[2]王伶雅.打好“组合拳”实施“微权力”综合治理[N].成都日报，2016-09-20.

中共蒲江县委党校课题组。（四川 成都 610000）

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1008-5947（2017）05-0080-03

2017-10-11

责任编辑 冯凌宇