大数据驱动政府管理创新策略研究

●关庆珍

大数据驱动政府管理创新策略研究

●关庆珍

互联网和信息技术的发展，推动了大数据时代的到来；在社会经济变革转型的同时，政府管理也面临着极大挑战。本文从大数据时代下政府管理创新的背景出发，分析了目前大数据在政府管理创新探索中的主要问题，并针对这些问题，提出了大数据推动政府管理创新的思路和策略。

大数据；政府管理；创新

一、引言

随着互联网和信息技术的快速发展和深入应用，我国社会结构和运行模式发生了深刻变化，企业急剧转型、人们生活节奏加快，活动方式日益信息化、网状化、虚拟化。信息化的社会产生了海量的数据信息，推动了大数据时代的到来，推动着社会经济生活不断向智能化形态方向演进。处于大数据时代浪潮和行政体制改革转型中的政府管理，面临着极大的挑战。我国的电子政务虽然已深入到经济社会的各个领域，成为政府管理不可或缺的手段，但依旧存在应用不足、深入不够、支撑能力弱等问题；另一方面，大数据时代的社会主体，对政府管理也在不断提出新的多样化的要求。政府管理要适应变化的社会现实，顺应时代潮流，充分挖掘利用大数据等新技术与方法进行管理创新，构建一个高效、便捷、智能化的政府管理模式，是政府治理现代化的必经之路。

二、大数据时代政府管理创新的背景与前期探索

迅猛发展的互联网和大数据时代的到来，各个国家都感受到了政府管理变革的紧迫性和必要性。早在2012年美国在全球率先推出“大数据行动计划”，联邦政府在推动数据开放的同时，也是大数据的积极使用者，激发大数据在政府管理中的活力。英国政府也紧随美国之后，推出一系列推动大数据发展举措。支持建立了世界上首个开放式数据研究所ODI，利用和挖掘公开数据的潜力，为各行业的创新发展提供“孵化环境”，促进政府和公共领域的大数据应用，为国家可持续发展政策提供支撑帮助。日本政府提出用大数据“创建最尖端IT国家”的宣言；澳大利亚政府希望通过大数据的分析与运用，提高效率，提升公共服务质量[2]。

近几年来我们国家也相继推出了多项大数据战略政策，特别是2015年以来相继出台了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等文件，从不同角度提出要顺应形势，加快互联网+与政府公共服务体系的深入融合，扩大大数据行动实施范围和领域，提升新常态下的政务服务和管理水平。在这样的形势下，我国各级政府大力推动政务云建设，积极完善电子政务平台，积极加大电子通信新技术等在政府管理中的应用力度，将网上政务作为提升政府管理水平的重要工具，以互联网+推动政府决策模式创新与发展，力图利用大数据、云计算等提供高效服务，努力探索政府管理的创新与转轨升级，取得了一定的成效。根据《2016联合国电子政务调查报告》显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.6071，排名第63位，相较于上一次调查上升7位，国家排名稳步上升。目前中国电子政务水平已处于全球中等偏上水平，特别是在线服务指数上升到29位（指数为0.7681），已经处于世界相对领先地位[3]。互联网政务的发展也从最初数量上的扩张逐渐转向注重集约化和提质增效。根据2017年第一季度全国政府网站抽查结果显示，从2015年8月到2017年第一季度，我国政府网站数量从85890锐减到43143[4]，同时各级政务网站所提供的公共服务正在朝着规范化、标准化的方向发展。

然而，由于传统的行政机制体制、政府理念、结构等多种因素的影响，目前处于大数据环境下的政府管理依旧面临着很多问题，比如存在信息孤岛、共享程度低、大数据为政府决策的支撑服务远远不够、精准化服务欠缺等。

三、目前大数据在政府管理创新探索中面临的主要问题

（一）存在严重的“信息孤岛”问题

尽管各级政府已经建立起各层次、各系统的政府网络平台、审批平台、信息管理平台等，较大提高了政府管理效率，但受原有体制机制的影响，这些信息化建设平台分散，大多限制于某个区域划分、层级或业务部门，各自独立，互不通用。各系统、部门、层级虽然大都建立了信息数据库，以满足自身业务管理需要，但隶属各自机构，数据分散、共享程度低，造成资源重复，浪费现象严重，同时存在“标准不一”、“兼容性差”等问题，形成了数字鸿沟和严重的“信息孤岛”问题。如果不能把信息化系统数据统一连接起来，以发挥最优和最大效能，就无法实现公众供需的有效对接，更无从谈起政府管理的有效性。

（二）大数据支撑服务不足

大数据时代产生了海量数据，互联网与云计算促进了彻底的多数决策，这是过去小数据时代所不能达到的，为政府提高决策科学化与管理精细化的水平提供了技术可能[6]，这也是大数据的真正价值。利用大数据，政府可以利用所有的数据去预测事先未考虑到的问题，可以正确地考察决策细节并对数据反馈进行新的分析，在任何细微的层面，都可以用大数据去论证新的假设，用数据说话，为决策提供科学依据[7]。而在实际的应用中，大数据在政府管理领域的潜力远远没有充分发挥，应用的深度和广度不够，特别是对于海量“非结构化数据”的利用还远远不足，因此，其对政府决策的支撑水平有限，对政府管理创新的支撑作用较弱，存在较大的上升空间。

（三）政府精准化服务欠缺

现有的政府管理服务大多倾向于标准化、一刀切的模式，无法准确感知公众的多元化需求，有意无意忽视了公众的个性化、差异化的需求，也无法满足不同对象的多样化需求，造成了公共服务精准性欠缺，“锚向性”不足，对社会公众的服务能力较低。

四、大数据推动政府管理创新的思路与策略

（一）打破壁垒，实现数据流动信息共享，打造一站式服务

利用大数据推动政府管理创新，核心在于大数据，重点在于“用数据说话”。针对目前存在的各种“信息孤岛”和“数据壁垒”，必须打破这种各系统、部门、层级、地域等各自为政的局面，消除壁垒，形成统一的基础数据平台，实现信息的联通与共享，使得数据真正流动起来，才能形成政府管理所需要的动态、全面、完整、精准的数据样本。

1.制度改革，理顺机制

在现有部门各自为政的利益格局之下，要打破数据壁垒，必须先理顺体制机制，才能真正推动改革的力量，实现数据的聚合与共享。贵州省在大数据发展战略上，通过推动制度改革，将省、市、县各个部门的数据都放在一个云平台中，实现互通互用。行政管理上实行“云长制”，一把手负责各自辖域的政务云的聚合；项目管理上实现“联合审批制”，所有相关信息化项目经过相关部门论证后，必须报省大数据局（办）备案，符合整个平台汇聚、融通、共享等标准和要求才予立项批准，数据汇入基础云平台[9]。通过制度改革理顺机制，使得各平台系统数据的共享联通有了可操作性的实践基础，才能构建开放、共享的大数据中心。

2.制定统一的数据规范和标准等要求，打造开放、共享的基础数据云平台

目前电子政务服务难以协调统筹推进的一个重要原因在于，现有的政务服务往往从自身利益出发，基于本机构内部的业务需求出发考虑新技术的应用，因而存在各不相同的标准规范。构建开放、共享的大数据中心，必须要有统一的数据规范和标准，形成政府基础大数据体系，才能搭建政府管理所需的基础数据云平台，真正促进数据的流动和系统的联通。为此，制定规范、完善的数据标准和系统规范尤为重要，既要保障数据的一致协调性，又要考虑到未来可能的需求变化。

3.依托数据平台，系统联动信息整合，打造一站式服务

在统一的基础数据云平台之上，搭建各种云服务的业务子系统，通过各业务系统的相互联动，推动数据流动和信息整合的同时，实现跨部门共享与协作，为政府管理的各个应用服务。比如，在基础大数据云平台之上，建立跨部门的、综合的业务应用及其信息系统，使公民、企业与相关工作人员都能快速便捷地接入平台，通过后台的数据信息流转，解决信息共享和业务协同管理问题，对于相关信息、服务以及行政审批事项，通过“一站式受理、一表式填报、一网式办理、一条龙服务”，实现跨地区、跨部门的深度协同管理，提供一流的服务。这样以来，既形成了公开透明化的服务办事流程，又促进了政府办事效率的高效化，将大大提升政府形象和公众满意度。

（二）做好大数据采集、处理与分析反馈工作，发挥决策支撑作用

大数据时代的到来，使得全体数据成为可能，至少可以获取尽可能多的数据。对于政府管理来说，这将突破传统抽样获取的小数据的局限性，减少因数据有限而造成的偏差，使得政府决策可以建立在大数据基础之上，管理措施可以依靠大数据来进行决策细节的考量、论证及预测等，通过数据说话为决策决定提供科学依据。其中，做好数据的收集、筛选及分析工作，成了大数据推动政府管理创新的核心一环。

依托专门机构，比如当地的大数据中心，构建一整套的数据检测和机制化分析模式，形成完善可靠的数据资源体系。围绕业务需求，从需求建模到数据抓取、分析和提交等过程，形成流程化、有响应周期的机制模式。以政府管理为例，业务部门提出数据需求，大数据中心首先针对此需求进行分析和建模，找准分析维度等指标因子；接下来从互联网、政府网站及核心业务网络端等数量巨大、来源分散、格式多样的数据源中采集抓取数据；其次，对数据进行清洗筛选，去伪存真处理，获得尽可能精准、可靠的基础数据；最后，结合需求应用，通过数据挖掘、预测分析等算法对相关数据进行关联度分析，将结果提交反馈给业务部门。政府业务部门依据获取的数据关联知识，获取新知识和新价值，比如舆情分析、未来预测、风险评估等决策影响因子，从而提高决策的科学性和政策的有效性。

由于互联网的不断变化和数据的日益更新，对于政府管理来说，建立在大数据基础之上的政府决策，需要对数据分析结果进行长期的验证和比对。将决策结果的现实实践反馈给数据中心，以科学求证的态度确保相关结果既符合现实又有启发意义，尽可能减少数据分析中的偏差，不断提升模型的准确率和有效性。同时也是以科学发展的理念，实事求是的态度提升大数据驱动下的政府管理决策的科学化和精准化。

（三）转变服务模式，以需求为中心，提供精准化智能化服务

在目前的行政体制改革中，政府的角色定位和职能在不断转变，新时代的政府管理更多的是提供服务。大数据时代下的公众需求发生了极大变化，已不满足于以往的标准化被动服务模式，以人为本，以需求为中心，提升服务的智能化水平，化被动为主动，才是政府服务的发展之道。

小数据时代由于信息的匮乏，及时获取公众的多样化需求是个极大的挑战。信息化、大数据时代的深入，人们在社会生活中的点点滴滴都变得“有迹可循”，加上政府管理的现代化和公众参与程度的提高，对于政务服务、政府办事流程中的各个环节都留下了数据的蛛丝马迹。借助大数据技术，将这些碎片化的信息进行数据整合、筛选和分析处理，就可以及时感知、捕捉、获取有效的公众需求信息。

改变服务模式，由“供给管理”转型“需求管理”，考虑到更多层次不同对象的差异化需求。基于大数据对公众个人偏好和需求做出实时预测，及时调整服务内容和方式，使政府服务和管理更具针对性和实效性。

以需求为中心，构建一站式的智慧服务平台。前台提供尽可能低廉、便捷、“傻瓜化”的信息交互方式，后台通过资源整合和信息共享，形成无缝连接的协同服务系统，借助于物联网、云计算、决策分析优化等智慧技术，充分发挥大数据和智慧技术的支撑作用，通过数据的处理和匹配，实现服务供给与需求的有效对接，提升公共服务的“锚向性”，提供精准化智能化的政府服务，提升公众满意度。

[1]邓念国.大数据时代政府管理服务创新研究[J].天津行政学院学报，2016（5）.

[2]国外政府数据开放政策.[DB/OL].http://www.sohu.com/a/78795796_403436

[3]《2016联合国电子政务调查报告（中文版）》[DB/OL].http://www.chinacio.org/art/2016/8/1/art_1022_4870.html

[4]2017年第一季度全国政府网站抽查情况的通报 [DB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/24/content_5196348.htm

[5]吴国娟.浅析美国电子政务发展对我国的启示[J].人力资源管理，2017（1）.

[6]王向民.大数据时代的国家治理转型[J].探索与争鸣，2014（10）.

[7]陈昊.大数据时代政府思维模式的转变向度[J].延边党校学报.2016（6）.

[8]杨正洪.智慧城市：大数据、物联网和云计算之应用[M].北京：清华大学出版社，2014.

[9]贵州大数据局马宁宇：运用大数据提升政府治理的贵州实践.[DB/OL]. http://www.ciotimes.com/bigdata/128038.html.

[10][11]于施洋，杨道玲等.“一带一路”大数据分析服务体系建设[J].电子政务，2017（1）.

关庆珍，中共成都市委党校函授（研究生）教育部讲师。（四川 成都 610110）

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1008-5947（2017）05-0017-03

2017-09-28

责任编辑 何周富