少数民族贫困地区公共支出项目绩效评价问题探讨

2017-03-29■/张颖

财会研究 2017年9期

■/张颖

■/张颖

本文旨在对民族贫困地区公共财政支出项目绩效评价实施中存在的一些问题进行了深入的分析。从制度设计层面和技术操作层面等多个角度，结合民族贫困地区公共支出项目的特殊性，在时间坐标轴中，对结果与过程涉及到的绩效评价的考核内容进行分析，提出解决问题的办法和对策。为今后政府项目决策民主化、项目实施的法制化、项目实施结果的标准化提供有益的借鉴和参考。

公共支出项目绩效评价

少数民族贫困地区经济基础比较薄弱，总量小，经济发展速度缓慢，缺乏自我发展的能力。国家对民族贫困地区通过转移支付手段予以扶持，以提高民族地区基本公共服务水平，加快少数民族地区经济和社会发展，增进民族团结，促进民族共同繁荣。因此政府扶持在目前民族贫困地区的发展中起着主导作用。民族地区公共项目的支出其绩效状况如何，关乎地区经济发展，民族团结、关系民生利益。如何从战略高度，提高认识，吸收借鉴国际成功经验，加强民族地区公共项目绩效评估，给当地老百姓、中央政府、广大纳税人一个客观、公正的答复，不仅关乎民族地区经济和社会的和谐发展，而且意义重大。

一、绩效评价的概述

（一）绩效评价、公共支出

对项目绩效评价概念的描述中，多数人采用“绩效是指目标达成程度的一种衡量”，认为其是在一段特定的时间内，对组织或个人工作表现成果进行评价的行为。相应地，项目绩效评价即为对项目建设情况进行评价的行为。

公共项目是指为了满足社会公众需要，生产或提供公共物品（包括服务）的项目。公共项目根据供给主体的不同，可以分为政府供给、市场供给和第三方部门供给三种模式。在我国，义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障与救济、就业再就业服务、生态环境保护等属于典型的基本公共服务领域。公共产品供给是政府调节社会财富的二次分配，它所体现的是人权与公平正义原则，强调的是社会全体成员的福利和一视同仁的待遇。

在民族贫困地区，公共支出项目的投资以政府供给为主，其投资资金占据政府财政支出较大比重，并逐年加大。近年来，我国民族地区政府公共投资保持年均400亿元的水平。但是，在公共项目投资迅速增长的同时，项目中却出现了一些不良现象，如“三超”工程、“三边”工程、“豆腐渣”工程不断涌现；低效和无效投资项目日益增加；挪用资金，贪污腐败等严重事件屡有发生。据有关资料显示，在“九五”时期国家投入的公共投资基建项目中，85%以上的项目超概算，39%的项目未能达到设计生产能力，37%的项目投入运营后处于亏损局面。因此，公共项目的投资效果（绩效）和监管问题日益受到社会和公众的密切关注。

（二）公共支出项目绩效评价的相关理论

新公共管理理论：公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；注重体现公平与效率的统一。

1995年学者芬维克提出了“3E”评价理念，即经济性、效率性和效果性，现已成为西方国家设计绩效评价指标的基本理论。但是，随着社会的不断进步，“效率优先、兼顾公平”的理念越来越被关注。所以现阶段在“3E”的基础上，又引入了公平性指标。经济性、效率性、效果性和公平性已成为了设置绩效评价内容和指标的重要原则。

（三）公共项目支出绩效与私人经济主体支出绩效的不同

1.成本与收益的计算范围不同。对私人经济主体支出绩效只需要分析发生在其自身范围内的直接的和有形的成本和收益，也即只考虑经济成本和经济利益；而政府的财政支出绩效则不仅仅要分析其自身范围内直接的和有形的各种经济成本与经济收益，还需要分析与政府部门有关的长期的、间接的和无形的社会、政治、环境等方面的成本和收益。

2.支出实现的目的和选择标准不相同。私人经济主体的经营目的是以利润最大化为出发点；而政府所追求是以实现社会公共利益的最大化为最终目的。

二、民族地区公共支出项目绩效评价中存在的问题及成因分析

（一）从制度设计层面

1.制度建设严重滞后，反馈机制尚未形成。从发达国家的绩效评价实践来看，必要的立法建设是确保绩效评价法制化、制度化、规范化的重要保证。目前民族贫困地区公共支出项目的绩效评估工作尚缺乏必要的法律约束和制度保障，绩效评价结果对于项目执行的成效与相关责任的直接约束力欠缺，对公共支出项目评价的标杆作用、导向作用和制约作用未得到充分体现，影响了绩效评价的反馈机制的正常发挥。使得绩效评价工作“为评价而评价”流于形式。

2.公众参与度低，评估结果有失公正。在民族贫困地区，由于公共支出相当部分出自中央政府的转移支付，政府主导一切能更形象的表达出政府的中心地位，从产业政策的制定到基础资源的分配，无一不烙下政府的身影。片面强调“政府主导”而忽视“公众参与”将会失去公众对权力的监督，使政府的话语权不断膨胀，导致寻租腐败不止和社会矛盾激化。公众对公共领域评估活动如果参与不充分，基于决策科学化和民主化为核心理念的绩效评价就失去了存在的必要。

3.绩效评价的正确核心价值理念的确认。绩效是指项目实施后产生的“成效”，而不仅仅是“产出”。例如国际上对一个城市交通项目进行绩效评价时，其关注的重点是项目建成后带来便利的交通和安全的出行，以及城市交通管理的改善（或成效），而不仅仅是看其修建了多少条道路（产出结果）。因此改变传统的绩效评价观念，将评价的重点从“产出”向“成效”转变。通过以过程和结果为导向的多维评价，引导项目实施单位朝实现项目成效方面努力，切实发挥宝贵的转移支付的公共资金的使用效果。

（二）从技术层面

1.绩效指标建设方面，照搬别人的做法，以为设计几个指标，有量化的结果，就能保证绩效评价结果的科学性。“绩效评价是实现公共管理科学化的重要手段”，前提是绩效指标设置和评价方法是科学、规范的。反之，则可能是误导。因此绩效指标建设具有关键意义。绩效指标和绩效评价标准是绩效评价中最困难的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社会性，无法用利润等内生指标去评价。

2.内涵范围不清、评价指标体系不够完善，目前针对绩效评价，其内涵上不一致，例如，教育项目、科技项目、公共卫生项目等，评估方法、角度、重点方面并不一样，就像使用ERP软件，在使用中需要后期开发，方能有效发挥作用。但我们总认为凭借一套模板的东西放之四海而皆准，此认识谬矣。绩效评价对效益部分的评价还不能完全量化，也没有很好的量化指标，对公共支出资金的使用效益如投入产出比等评价力度不够，从评价的主体来看，不同层面、不同行业领域、不同支出性质等等方面评价的差异性评价指标设计不明显，难以满足多元化评价的要求。

3.实施的主体不一致，国内评价的主体主要有财政部门、审计以及第三方中介服务机构。作为政府部门的财政、审计。其评估结论的客观公正性并不为社会接受认可，有些自己评价自己的味道。具体由何种类型、何种资质的第三方社会中介服务机构实施，在实践中很模糊。通常都由由政府部门委托会计事务所去做，这样做是否妥当，有待商榷。核心问题是究竟第三方评价具有什么样的资质才能承担绩效评价的实施，目前理论与实践上并未给出明确的答案。

4.公共项目支出绩效评价数据库建设严重滞后

民族贫困地区项目建设资金缺乏的窘境，经验与前瞻意识的的缺乏，导致公共项目绩效评价数据库的建设滞后，远不能为民族贫困地区的公共项目的绩效评价提供一个强有力的技术保障与支撑。

三、对策

（一）民族贫困地区公共支出项目绩效评估的目标设定，应恪守民主、科学的的原则

在评估中严格恪守民主、科学的原则，解决好保证公众参与的民主权利，是公共项目绩效评价体系建设与健康发展的重要内容。民主的原则就应该是事事都要按程序、尊重民意。公共支出项目与每个居民的切身利益息息相关，民众当然有权利表达自己的看法，要求政府接受大多数民众的主张。

“公众参与”是为了在绩效评估中增强参与的广泛性，随着评估活动规模扩大化和内容的复杂化，无论专家个人和机构都难以保证评价活动的准确性。因此，发展多元化的评估主体，让更多的利益相关方参与到评估活动中来，使评价活动得以健康发展的有效保证。对于公共项目绩效评估，这个多元化的主体包括了政府、科技社团、高校、研究机构、企业和社会公众等。评价活动可根据不同的目的和需求，由某个主体主持评估并邀请相关方参与评估活动。通过利益各方的诉求得以充分展示并产生互动，不仅使评价过程体现了各方的沟通与交流，而且所形成的共识以及存在分歧对使用评价结果来改进工作具有重要意义。从更深远上看，“公众参与”还有利于保障公众对公共项目绩效评价活动的知情权、表达权和监督权，有利于提高评价结果的公开和公正。

（二）制度化、法制化建设，保证结果的有效反馈和约束机制的建立

从国外绩效评价活动历程来看，制度化、法制化建设是保证活动有效进行的重要保障。1993年美国政府绩效成果法案(GPRA)经克灵顿政府签署而成为一项正式法律。根据该法案，所有联邦政府机构必须对年度计划执行结果进行评价并向白宫报告其执行情况，从而增强了政府计划和项目的绩效管理。

民族贫困地区公共产品供给目的是提升民生质量，缩小贫困地区与发达地区之间的生活差距，改善区域整体的投资环境，促进生产要素的有效流入，增强贫困地区的内生性发展动力。在设定民族贫困地区公共产品的绩效评价体系时，应加大社会的公平、正义以及可持续发展等指标的比重，并充分尊重民众的评价意见，把民众的满意度作为考量公共产品项目绩效的重要一环。另外，应在绩效评价机制中引入问责制。对于在绩效评估中不合格的项目或组织，对其相关责任人要给予相应的惩罚。当然，也要引入激励机制，对集体行动中出色的集团成员组织以及个人要给予相应的嘉奖。

（三）项目实施过程检测的常态化

持续的绩效检测是项目绩效评价质量得以保证的关键和基础。通过已制定的实施方案，对项目进展和关键绩效指标进行定期监测，并定期提交进展报告和监测信息，这为后期的绩效评价报告提供了基础分析资料，使得后期的工作质量得以保障。在实际工作中许多项目只重视项目建设而忽视了项目监测，造成在进行绩效评价时没有相应的基础统计数据及监测资料，在项目后期补齐的数据易失真，绩效评价的准确性大打折扣。